Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/5881
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 mei 2024 in de zaak tussen
[eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij besluit van 5 maart 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een (verhoogde) boete opgelegd van € 5.000,- omdat zij volgens verweerder bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften heeft overtreden.
Bij besluit van 12 oktober 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 augustus 2023. Namens eiseres zijn verschenen [naam 1] (directeur operationele zaken) en [naam 2] (bedrijfsdierenarts), bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
In het rapport van bevindingen van 14 december 2020 heeft een toezichthouder van de NVWA het volgende beschreven:
“Bevinding(en):
Datum en tijdstip van de bevinding: 21 september 2020 omstreeks 13:30 uur.
Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: [naam 3]
, functie: bedrijfsleider.
Op 21 september 2020, omstreeks 13.30 uur, bevond ik mij in de koelruimte
naast de expeditie bij [eiseres] Ik zag daar dat er haken
met varkenshammen hingen aan een bewegende ketting. Deze varkenshammen
waren bestemd voor humane consumptie. Ik zag dat er meerdere haken met
varkenshammen in contact kwamen met de buitenkant van een kunststof
palletbox. Ik zag dat er zwart aangekoekt vuil aan de buitenkant van de
palletbox zat op de plaats waar de varkenshammen de palletbox raakten. Dit
zorgde ervoor dat er een hoog risico aanwezig was op verontreiniging van de
varkenshammen. Ik heb de opdracht gegeven om de palletbox te verplaatsen en
alle hammen die over die lijn gepasseerd zijn te controleren op visuele
verontreiniging.
Hieruit bleek mij dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie
beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen
ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor
de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij
redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.”
2. Op grond van dit rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004.
Verweerder heeft eiseres voor dit feit een boete opgelegd van € 5.000,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive.
3. Eiseres voert aan dat er geen enkele objectieve aanwijzing is dat de buitenzijde van de palletbox was verontreinigd en dat de hammen daardoor verontreinigd konden raken. De palletbox was schoon voordat deze in gebruik genomen werd. Er is door verweerder enkel gesteld dat sprake was van zichtbare verontreiniging; een (begin van) onderzoek is er niet geweest. Ook is de palletbox niet aan de bedrijfsleider getoond. Evenmin is een proces-verbaal opgesteld waaruit blijkt op welke wijze het verplaatsen van de palletbox en het hercontroleren van de hammen heeft plaatsgevonden. De enkele mededeling dat er sprake was van opgehoopt vuil is onvoldoende. Inspectie van de door de toezichthouder aangeduide hammen wees uit dat daarop geen enkele verontreiniging was te vinden. In de app-groep of in de weekrapportage is bovendien niets over het risico op vervuiling terug te vinden. Eiseres meent dat het bestreden besluit gelet op het voorgaande onvoldoende is gemotiveerd.
3.1.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) weegt de verklaring van een toezichthoudend dierenarts in beginsel zwaar en mag een bestuursorgaan in beginsel afgaan op de juistheid van de inhoud van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen. Als die bevindingen echter gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
3.2.
De rechtbank stelt vast dat eiseres op zichzelf niet betwist dat de voor humane consumptie goedgekeurde hammen de palletbox raakten, maar wel dat deze palletbox aan de buitenkant vuil was.
In het rapport van bevindingen staat echter dat de toezichthouder heeft geconstateerd dat er zwart aangekoekt vuil aan de buitenkant van de palletbox zat op de plaats waar de varkenshammen de palletbox raakten. Hierdoor was volgens de toezichthouder het risico aanwezig dat de hammen verontreinigd raakten, waardoor deze ongeschikt zouden kunnen worden voor humane consumptie. Gelet op hetgeen onder 3.1. is overwogen heeft verweerder van deze bevindingen van de toezichthouder mogen uitgaan en deugdelijk gemotiveerd waarom in dit geval sprake is van een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004. In hetgeen namens eiseres is aangevoerd heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding hoeven zien om nader te onderzoeken of er grond bestond voor zodanige twijfel aan de bevindingen van de toezichthouder dat deze niet (volledig) aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag konden worden gelegd. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.
3.3.
In de eerste plaats wijst de rechtbank erop dat eiseres wordt verweten dat zij de varkenshammen niet in alle stadia van de productie heeft beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kon worden voor menselijke consumptie, schadelijk kon worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kon worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kon worden geconsumeerd. Eiseres wordt niet verweten dat de varkenshammen daadwerkelijk verontreinigd zijn geraakt waardoor het vlees niet meer geschikt was voor menselijke consumptie. Dat het vlees daadwerkelijk vervuild is geraakt doordat het de palletbox raakte, hoeft dus ook niet vastgesteld te worden. Dat niet onderzocht is of de palletbox daadwerkelijk verontreinigd was, treft dan ook geen doel.
Dat het gebruikelijk is dat de palletboxen gedurende het proces meerdere keren aan binnen- en buitenkant worden gereinigd en dat de betreffende palletbox aldus schoon zou zijn geweest voordat deze in gebruik werd genomen, doet aan het voorgaande evenmin af. Het gaat er immers om dat levensmiddelen tegen elke vorm van verontreiniging moeten worden beschermd en dat deze palletbox niet bestemd was om in aanraking te komen met vlees dat voor humane consumptie bedoeld was.
De omstandigheid dat er in groepsapp of weekrapportage niets over het voorval of het risico op vervuiling zou zijn gemeld, maakt evenmin dat geen overtreding zou hebben plaatsgevonden.
3.4.
De rechtbank volgt eiseres bovendien niet haar stelling dat ten onrechte geen proces-verbaal zou zijn opgemaakt. Er is geen rechtsregel waaruit volgt dat in een dergelijke situatie een proces-verbaal moet worden opgemaakt. Op grond van artikel 5:48 van Pro de Algemene wet bestuursrecht kan de bevoegde toezichthouder een rapport van bevindingen opmaken, hetgeen in onderhavig geval ook is gebeurd. Zoals verweerder in het verweerschrift - onder verwijzing naar de uitspraak van het CBb van 16 juni 2020(ECLI:NL:CBB:2020:403) - terecht heeft opgemerkt, komt aan een rapport van bevindingen een bewijskracht toe die te vergelijken is met een proces-verbaal. Bovendien heeft er geen verhoor plaatsgevonden, zodat er ook in zoverre geen noodzaak was om een proces-verbaal op te stellen.
Uit het rapport van bevindingen blijkt verder dat de bedrijfsleider van de bevindingen van de toezichthouder op de hoogte is gebracht en dat een boeterapport is aangezegd. Desgewenst had de bedrijfsleider op dat moment op eigen initiatief de vervuilde palletbox kunnen bekijken. Dat verweerder de palletbox aan de bedrijfsleider had moeten tonen (of daarvan een foto had moeten nemen), volgt de rechtbank dan ook niet.
4. Gelet op het voorgaande was verweerder bevoegd eiseres te beboeten voor het niet beschermen van levensmiddelen tegen elke vorm van verontreiniging.
5. Eiseres voert aan dat toepassing van de recidiveregeling in dit geval leidt tot een onredelijke en disproportionele boete. De eerdere boete van 3 april 2020 waarop verweerder de toepassing van de recidivebepaling heeft gebaseerd, was nog niet onherroepelijk en bovendien ging het in die zaak niet om hammen die een palletbox raakten, maar om water dat opspatte tegen karkassen. Volgens eiseres is er daarom sprake van een ander feit zodat verweerder de recidivebepaling niet had mogen toepassen.
5.1.
Eiseres heeft haar stelling dat de boetebeschikking van 3 april 2020 nog niet onherroepelijk zou zijn geweest, ter zitting niet langer gehandhaafd. Wel handhaaft zij haar stelling dat geen sprake is van dezelfde feiten.
De rechtbank volgt eiseres niet in dit betoog. Weliswaar is de onderhavige feitelijke gedraging anders dan in de eerdere boetezaak van eiseres, maar het gaat in beide gevallen om overtreding van dezelfde normstelling, namelijk dat eiseres levensmiddelen niet heeft beschermd tegen verontreiniging.
5.2.
Voor zover eiseres heeft gesteld dat toepassing van de recidivebepaling disproportioneel en onevenredig is, overweegt de rechtbank als volgt.
In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren is voor deze overtreding een standaardboete van € 2.500,- vastgesteld. De wetgever heeft dus reeds een afweging gemaakt welke boete bij deze overtreding evenredig wordt geacht. Het met Verordening 852/2004 gediende doel - bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. De rechtbank vindt dit standaardboetebedrag als zodanig niet onredelijk.
In dit geval heeft verweerder de boetes verhoogd naar € 5.000,- omdat eiseres één keer eerder (op 3 april 2020) een boete heeft gekregen voor eenzelfde overtreding. Deze verhoging vanwege recidive is in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en de rechtbank vindt die verhoging in dit geval ook niet onevenredig. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. Verder is de rechtbank niet gebleken van omstandigheden die reden zouden moeten zijn voor matiging van de boetes. Zoals hiervoor is overwogen, kan ook niet worden geconcludeerd dat sprake is van geen of een gering risico voor de volksgezondheid. Verweerder heeft het niet beschermen van levensmiddelen tegen elke vorm van verontreiniging terecht aangemerkt als een ernstige overtreding.
In dit geval heeft verweerder de boetes verhoogd naar € 5.000,- omdat eiseres één keer eerder (op 3 april 2020) een boete heeft gekregen voor eenzelfde overtreding. Deze verhoging vanwege recidive is in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en de rechtbank vindt die verhoging in dit geval ook niet onevenredig. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. Verder is de rechtbank niet gebleken van omstandigheden die reden zouden moeten zijn voor matiging van de boetes. Zoals hiervoor is overwogen, kan ook niet worden geconcludeerd dat sprake is van geen of een gering risico voor de volksgezondheid. Verweerder heeft het niet beschermen van levensmiddelen tegen elke vorm van verontreiniging terecht aangemerkt als een ernstige overtreding.
6. Ten slotte heeft eiseres ter zitting aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden.
6.1.
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5% per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
6.2.
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 10 februari 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ongeveer vijftien maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 15 % tot een bedrag van € 4.250,-
6.3.
Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder de boete terecht heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag moet worden verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden.
6.4.
Het beroep is daarom gegrond. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit herroepen.
6.5.
Nu het voornemen dateert van 10 februari 2021 en het bestreden besluit dateert van
12 oktober 2021 is in de bestuurlijke fase geen sprake van een overschrijding van de redelijke termijn. In dit geval is de overschrijding in de rechterlijke fase ongeveer elf maanden, nu het pro forma beroep dateert van 22 november 2021. Dit betekent dat uitsluitend de Staat der Nederlanden het griffierecht en de proceskosten dient te voldoen.
6.6.
Het door eiseres betaalde griffierecht, dat de Staat der Nederlanden dient te voldoen, bedraagt € 360,-.
6.7.
Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om matiging van de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 218,75 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van
€ 875- en wegingsfactor 0,25). Ook deze kosten dienen door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) te worden vergoed.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- herroept het primaire besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- stelt de boete vast op € 4.250,-;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) eiseres
€ 360,- aan griffierecht vergoedt;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 218,75,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Oonincx, rechter, in aanwezigheid van
P. Deinum, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.