Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/5283
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 januari 2024 in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres,
gemachtigde: [naam 1] ,
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa.
Procesverloop
Bij besluit van 3 maart 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd op grond van de Meststoffenwet (Msw) ter hoogte van € 31.180,50, wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm.
Bij besluit van 21 oktober 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard, vastgesteld dat sprake is van een lagere normoverschrijding en de boete vastgesteld op € 30.043,-.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 april 2023. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld door [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is namens verweerder verschenen [naam 3] . De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst.
Bij brief van 18 april 2023 heeft verweerder nadere informatie verstrekt. Eiseres heeft hierop bij brief van 17 mei 2023 gereageerd.
Bij besluit van 8 november 2023 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder de boete verminderd tot € 29.759,50. Bij brief van 17 november 2023 heeft eiseres hierop gereageerd.
Beide partijen hebben de rechtbank verzocht zonder nadere zitting uitspraak te doen. Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.1
Eiseres exploiteert een (melk)veehouderij. Zij heeft haar bedrijf aangemeld om in het jaar 2017 gebruik te mogen maken van de hogere gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 250 kilogram (kg) stikstof per hectare per jaar (derogatie).
1.2
Op 6 december 2018 heeft de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit een controle uitgevoerd bij eiseres op de naleving van de gebruiksnormen voor het jaar 2017 en de derogatievergunning voor het jaar 2018. De bevindingen zijn vastgelegd in een rapport van 27 februari 2019 (de rapportage).
2.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres een boete opgelegd omdat eiseres de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm heeft overschreden met 3.571 kg, respectievelijk 2.481 kg. Op grond van artikel 57 van Pro de Msw wordt een boete opgelegd van € 33.680,50. Wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft verweerder deze boete gematigd en vastgesteld op € 31.180,50. Tevens heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het bemestingsplan van 2017 niet naar waarheid heeft opgesteld. Vanwege het tijdsverloop heeft verweerder daarvoor geen boete opgelegd.
2.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard voor zover dat betrekking heeft op de verdeling van de dieraantallen voor de berekening van de mestproductie en op de berekening van de oppervlakte van de landbouwgrond. Als gevolg daarvan heeft verweerder vastgesteld dat eiseres de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 3.470 kg heeft overschreden en de stikstofnorm met 2.358 kg. Op grond daarvan heeft verweerder de boete vastgesteld op € 30.043,-. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
2.3
Bij het wijzigingsbesluit heeft verweerder, mede naar aanleiding van wat eiser in beroep heeft aangevoerd en ter zitting is besproken, het aantal dieren over 2017 als volgt vastgesteld.
Diercategorie
Gemiddeld aantal dieren
100
Melk- en kalfkoeien, drijfmest
70,1
101
Jongvee jonger dan 1 jaar, drijfmest
10,0
101
Jongvee jonger dan 1 jaar, vaste mest
13,5
102
Jongvee van 1 jaar en ouder, drijfmest
37,4
104
Fokstieren
3,7
115
Startkalveren voor rosévlees
1,4
122
Roodvleesstieren van ca. 3 mnd tot de slacht, vaste mest
1,6
Op grond van deze dieraantallen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 3.437 kg heeft overschreden en de stikstofnorm met 2.343 kg. Voor deze overtreding heeft verweerder het boetebedrag verminderd tot € 29.759,50.
3. Eiseres stelt dat de normoverschrijding onjuist is vastgesteld. Daartoe voert zij aan dat de diercategorieën onjuist zijn vastgesteld waardoor de mestproductie van de graasdieren onjuist is berekend. Daarnaast wijst eiseres erop dat perceel 27 in gebruik is geweest en dat verweerder een onjuiste grondsoort als uitgangspunt heeft genomen, waardoor verweerder van een onjuiste gebruiksruimte is uitgegaan. Tevens heeft verweerder volgens eiseres de hoeveelheid afgevoerde kunstmest onjuist berekend. Ten slotte stelt eiseres zich op het standpunt dat de boete verder gematigd had moeten worden omdat sprake is van een kleine overschrijding en zij daarmee geen economisch voordeel heeft behaald.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
4. Het wijzigingsbesluit komt niet volledig tegemoet aan de bezwaren van eiseres tegen het bestreden besluit, zodat haar beroep op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede betrekking heeft op dit wijzigingsbesluit.
Bij dit besluit heeft verweerder nadrukkelijk enkele diercategorieën gewijzigd en naar aanleiding daarvan een herberekening gemaakt en de hoogte van de boete opnieuw vastgesteld. Voor het overige moet het ervoor worden gehouden dat verweerder zijn eerder in het bestreden besluit opgenomen en in beroep bestreden standpunten handhaaft. Nu deze standpunten daarmee ook deel uitmaken van het wijzigingsbesluit is niet gebleken dat eiseres nog belang heeft bij het beroep tegen het bestreden besluit, zodat dit beroep niet-ontvankelijk zal worden verklaard.
Toetsingskader5. Uit vaste rechtspraak volgt dat het systeem van normstelling in de Msw uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De bewijslast voor de naleving van de gebruiksnormen ligt dus bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. De wet legt daarom aan de agrariër de verplichting op om gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Deze bewijslast geldt niet slechts voor de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen, maar ook voor het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond; de hoeveelheid landbouwgrond is immers bepalend voor de hoogte van de in het concrete geval geldende gebruiksnormen. Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Het is daarnaast aan verweerder om op basis van concrete feiten en omstandigheden aan te tonen dat de overtreding is begaan indien hij daarvoor een boete wil opleggen.
Diercategorieën
6.1
Dat het aantal dieren voor de categorie 115 (Startkalveren voor rosévlees) gemiddeld 1,4 was, is niet langer in geschil. Ook zijn partijen het erover eens dat gemiddeld 13,5 dieren aanwezig waren die vallen onder categorie 101, voor zover het betreft jongvee jonger dan 1 jaar, op vaste mest.
6.2
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het aantal dieren over 2017 vast kunnen stellen zoals opgenomen onder 2.3. Verweerder heeft zich daarbij kunnen baseren op de door eiseres tijdens de inspectie overgelegde CRV Rundveestaat 2017 en het document ‘mestboekhouding [naam 4] 2017’. Eiseres heeft die informatie immers zelf aan verweerder verstrekt en het is aan eiseres om een inzichtelijke administratie bij te houden over de aantallen op haar bedrijf gehouden dieren, onderscheiden naar diersoorten en diercategorieën per soort. Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat eiseres de onjuistheid van die gegevens met het overleggen van een aangepaste Rundveestaat onvoldoende heeft aangetoond. Zo heeft eiseres geen stukken overgelegd ter onderbouwing van haar stelling dat gemiddeld 2,1 weide- en zoogkoeien (categorie 120) op het bedrijf aanwezig waren. Ook de foto’s van de strohokken zeggen niets over het daadwerkelijk aantal gehouden dieren, het geslacht of de periode waarbinnen de dieren daarin zouden zijn gehouden. Verder is ook in de tijdens de inspectie overgelegde mestboekhouding van eiseres zelf geen rekening gehouden met een diercategorie 100 op vaste mest. Gelet op dit alles heeft verweerder de door eiseres tijdens de inspectie overgelegde gegevens als uitgangspunt mogen nemen.
Oppervlakte
7. Verweerder heeft de oppervlakte van de landbouwgrond vast kunnen stellen op 37,42 hectare, waarbij perceel 27 niet is meegerekend, nu eiseres geen objectief en verifieerbaar bewijs heeft overgelegd waaruit blijkt dat zij perceel 27 feitelijk in gebruik heeft gehad. Dat de eigenaar van het perceel geen verklaring wil afleggen en geen grondgebruikersverklaring wil ondertekenen komt voor rekening en risico van eiseres.
Grondsoort
8.1
Op grond van artikel 1, vierde lid, van de Msw wordt voor de toepassing van deze wet uitgegaan van bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde grondsoortkaarten. Volgens kaart 38 in bijlage I behorende bij artikel 3 van Pro het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (grondsoortenkaart) zijn alle percelen van eiseres veengrond met uitzondering van de percelen 19 en 20 die uit kleigrond bestaan.
8.2
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat al haar percelen klei bevatten. Ter onderbouwing wijst zij op een bodemkaart gebaseerd op geotechnisch onderzoek uitgevoerd door [naam ingenieursbureau] van 12 november 2019. Verweerder heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat deze bodemkaart geen aanleiding geeft af te wijken van de grondsoortenkaart. Uit het Protocol bodemkaart, dat wordt gebruikt bij de beoordeling van bedenkingen tegen de grondsoortenkaart, volgt dat een bodemkaart gebaseerd op 1 boring per hectare aangeleverd dient te worden om daar voldoende nauwkeurige informatie op perceelniveau uit af te kunnen leiden. Niet in geschil is dat de door eiseres aangeleverde bodemkaart op minder boringen is gebaseerd.
Afgevoerde kunstmest
9.1
Verweerder heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de afgevoerde hoeveelheid kunstmest niet juist is vastgesteld. Daartoe heeft verweerder ten aanzien van de veronderstelde afvoer van 8.000 kg Urean (met 2.400 kg stikstof) van belang kunnen achten dat de factuur en het rekeningafschrift die zien op de gestelde afvoer van 8.000 kg Urean (met 2.400 kg stikstof) aan [naam eiseres] dateren van ver na 2017 en uit de administratie van [naam eiseres] over 2017 niet blijkt dat 2.400 kg kunstmest is aangevoerd. Voorts heeft verweerder niet aannemelijk kunnen achten dat een afvoer van 8.000 kg Urean per abuis niet in dat jaar in de administratie is opgenomen, aangezien dit een hoeveelheid is die niet snel over het hoofd zal worden gezien.
10. Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder ten aanzien van de mestproductie, de oppervlakte van de landbouwgrond, de grondsoort en de afgevoerde kunstmest van onjuiste waarden is uitgegaan. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat eiseres in 2017 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden met 3.437 kg en de stikstofgebruiksnorm 2.343 kg. Daarmee heeft eiseres niet voldaan aan de derogatienorm en wordt niet voldaan aan artikel 27c van de Urm, zodat verweerder bij de vaststelling van de hoogte van de boete terecht is uitgegaan van een gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof per hectare.
Op grond van artikel 75, eerste en tweede lid van de Msw heeft verweerder hiervoor de boete in beginsel terecht vastgesteld op € 32.259,50 (€ 7,- * 3.437kg (= € 24.059,-) +
€ 3,5 * 2.343kg (= € 8.200,50).
Evenredigheid
11.1
De bestuurlijke boete is een punitieve sanctie. Artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt dan mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Dat is het geval. Verweerder heeft geen aanleiding hoeven zien tot verdere matiging van de boete. Dit oordeel licht de rechtbank hierna toe.
11.2
Dat een gedeelte van de overschrijding van de gebruiksnormen is veroorzaakt doordat mest is aangevoerd en eiseres daarvan geen economisch voordeel heeft genoten kan op zichzelf niet leiden tot matiging (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 13 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:209). Daarbij is van belang dat uit het rapport ‘berekening gebruik meststoffen 2017’ blijkt dat de overschrijding vooral is veroorzaakt door de mestproductie op het bedrijf van eiseres. Bovendien heeft de wetgever er bij het vaststellen van het boetebedrag al rekening mee gehouden dat het economisch voordeel dat eiseres als gevolg van de overtreding heeft genoten lager kan zijn dan het boetebedrag.
11.3
Verweerder heeft ook in de hoogte van de overschrijding geen reden hoeven zien de boete verdergaand te matigen. Verweerder heeft zich immers op het standpunt kunnen stellen dat eiseres de verhoogde gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 250 kg heeft overschreden, zodat hij de aan eiseres verleende derogatie over 2017 terecht heeft ingetrokken en terecht de norm van 170 kg stikstof per hectare landbouwgrond heeft toegepast.
12. Eiseres heeft de rechtbank verzocht de boete te matigen omdat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM is overschreden.
12.1
Volgens vaste rechtspraak geldt bij punitieve sancties dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen, uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen, in dit geval 18 oktober 2019, de datum waarop het voornemen tot boeteoplegging aan eiseres is meegedeeld. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
12.2
In dit geval is de redelijke termijn ten tijde van deze uitspraak met ruim twee jaar overschreden. De rechtbank ziet in het gegeven dat verweerder de boete al heeft gematigd met € 2.500,- wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het rapport en de oplegging van de boete, aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het CBb van 18 juli 2023, ECLI:NL:CBB:2023:364). Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes maanden is plaats voor een matiging van de boete met 5% per half jaar, in dit geval dus vier maal 5%, met een maximum van € 2.500,-. De rechtbank ziet hierin aanleiding een verdergaande matiging toe te passen en de boete met € 2.500,- te verlagen tot een bedrag van € 27.259,50.
Conclusie
13. Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht een boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd. Om die reden wordt het wijzigingsbesluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit herroepen. Het beroep tegen het wijzigingsbesluit is gegrond.
14. Reeds gelet op het feit dat verweerder aanleiding heeft gezien het boetebedrag in het wijzigingsbesluit te verlagen, bestaat aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 21 oktober 2022 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 8 november 2023 gegrond;
- vernietigt het besluit van 8 november 2023, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- stelt het boetebedrag vast op € 27.259,50;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 365,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, voorzitter, en mr. E.B.J. van Elden en mr. R. Kegge, leden, in aanwezigheid van mr. N.S.J. Letschert, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 22 januari 2024.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.