Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 25/6055
uitspraak van de voorzieningenrechter van 22 augustus 2025 in de zaak tussen
[verzoeker] h.o.d.n. [handelsnaam] , uit [plaats] , verzoeker
(gemachtigde: mr. Z.M. Nasir),
en
de burgemeester van de gemeente Rotterdam, de burgemeester
(gemachtigde: mr. J.C. Avedissian).
Samenvatting
Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de intrekking van de exploitatievergunning van verzoeker op grond van de Wet Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob). Verzoeker is het hier niet mee eens en verzoekt daarom om een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter heeft een ordemaatregel getroffen en in afwachting van de behandeling ter zitting het besluit tot intrekking van de exploitatievergunning geschorst. De voorzieningenrechter wijzigt deze voorlopige voorziening met deze uitspraak in die zin dat het bestreden besluit geschorst blijft tot twee weken na de beslissing op bezwaar. Mede gelet op wat verzoeker naar voren heeft gebracht zijn er onduidelijkheden in de motivering van het Bibob-advies en van het bestreden besluit. In het kader van de belangenafweging komt de voorzieningenrechter daarnaast tot het oordeel dat het belang van verzoeker op dit moment zwaarder moet wegen.
Procesverloop
1.1.
Met het bestreden besluit van 4 augustus 2025 heeft de burgemeester de exploitatievergunning van verzoeker ingetrokken op grond van artikel 7, eerste lid in samenhang met artikel 3, eerste lid aan hef en onder b, van de Wet Bibob. Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
1.2.
De voorzieningenrechter heeft op 8 augustus 2025 een ordemaatregel getroffen, waarin het bestreden besluit is geschorst. Partijen zijn daarbij uitgenodigd om op donderdag 14 augustus 2025 om 14:45 uur ter zitting te verschijnen om te beoordelen of met toepassing van artikel 8:87, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht de voorlopige voorziening wordt opgeheven of gewijzigd.
1.3.
Verzoeker heeft nadere stukken ingebracht.
1.4.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 14 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker, de gemachtigde van verzoeker, [persoon A] namens verzoeker, de gemachtigde van de burgemeester en [persoon B] namens de burgemeester.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Wat is er gebeurd?
2. Verzoeker exploiteert een horeca-inrichting genaamd [handelsnaam] op het [adres]
in [plaats] . Naar aanleiding van een tip op 11 januari 2024 is het college een Bibob-onderzoek gestart naar verzoeker en de horeca-inrichting. Op 25 januari 2024 is aan verzoeker, onder voorwaarde van een positieve uitkomst van het Bibob-onderzoek, een exploitatievergunning verleend voor de horeca-inrichting. Op 6 juni 2024 heeft het college aan het Landelijk Bureau Bibob (het LBB) een advies gevraagd. Het LBB heeft een (eerste) advies en vervolgens na een aanvullende adviesaanvraag een aanvullend advies opgesteld. In het aanvullend advies van 17 december 2024 concludeert het LBB dat sprake is van een ernstig gevaar dat de vergunning van verzoeker mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. [1] Het LBB is van oordeel dat sprake is van een ernstig vermoeden dat verzoeker heeft gehandeld in strijd met artikel 5, eerste lid, onder b, van de Wet op de Accijns (de Accijnswet) op 18 december 2021, 3 juni 2022, 1 oktober 2023 en 9 maart 2024. Dit is strafbaar gesteld in artikel 97 van Pro de Accijnswet.
3. De burgemeester heeft het aanvullend advies van 17 december 2024 (hierna; advies) van het LBB grotendeels overgenomen en is in haar besluit van 4 augustus 2025 overgegaan tot de intrekking van de exploitatievergunning. De burgemeester vindt, in tegenstelling tot het LBB, dat de vermoedelijke overtreding van de Accijnswet op 21 januari 2024 door verzoeker ook kan worden meegewogen.
Waar gaat het in deze zaak om?
4. Verzoeker is het niet eens met de intrekking van zijn exploitatievergunning. Hij wil met het verzoek om voorlopige voorziening bereiken dat de intrekking van zijn exploitatievergunning wordt geschorst totdat op het bezwaar is beslist. Door de getroffen ordemaatregel mag verzoeker voorlopig nog gebruik maken van de exploitatievergunning. In deze uitspraak zal de voorzieningenrechter ambtshalve beoordelen of er aanleiding bestaat om de getroffen voorlopige voorziening te handhaven, op te heffen of te wijzigen.
Heeft verzoeker een spoedeisend belang?
5. Een procedure bij de voorzieningenrechter is een spoedprocedure. Een voorlopige voorziening kan alleen worden getroffen als er een spoedeisend belang is, waardoor iemand niet kan wachten op een beslissing op zijn bezwaar- of beroepschrift. De voorzieningenrechter dient dus eerst te bepalen of er sprake is van een spoedeisend belang, voordat de zaak inhoudelijk kan worden beoordeeld.
6. Verzoeker heeft aangevoerd dat sprake is van een spoedeisend belang omdat de intrekking van de exploitatievergunning tot gevolg zal hebben dat hij niet meer in zijn levensonderhoud kan voorzien en de financiële verplichtingen van de horeca-inrichting gewoon doorgaan. Hij heeft hiertoe een verklaring van zijn boekhouder overgelegd. De voorzieningenrechter ziet in deze omstandigheid voldoende om een spoedeisend belang aan te nemen.
Wat zijn de standpunten van partijen?
7. Verzoeker betoogt dat de burgemeester ten onrechte zijn exploitatievergunning heeft ingetrokken. Hij voert daartoe aan dat geen sprake is van een overtreding van de Accijnswet, aangezien niet is komen vast te staan dat de tijdens de betreffende controles aangetroffen goederen het accijnsgoed rooktabak/waterpijptabak betreffen. Daarvoor is nodig dat dit is vastgesteld door een deskundige. De waarneming van een verbalisant omtrent de uiterlijke verschijningsvorm zoals kleur en geur is onvoldoende. [2] Ook de nadere reactie van de Douane is in strijd met het Europese recht. Verzoeker wijst er verder op dat hem nooit een boete is opgelegd. Daarnaast was verzoeker niet de belastingplichtige omdat hij de goederen niet heeft geïmporteerd. Ook is in het geval van verzoeker geen sprake van opzet in de zin van artikel 97 van Pro de Accijnswet. Er is dan ook geen sprake van een ernstig gevaar in de zin van artikel 3 Wet Pro Bibob. Verder heeft de burgemeester onvoldoende gemotiveerd waarom zij de gebeurtenissen van 21 januari 2024 in tegenstelling tot het advies van het LBB heeft meegenomen bij de beoordeling. Het besluit is onevenredig omdat de intrekking grote financiële gevolgen zal hebben voor verzoeker en zal leiden tot faillissement van de onderneming. De intrekking is niet noodzakelijk en niet geschikt aangezien de gestelde overtredingen al enige tijd geleden zijn en in de afgelopen twaalf maanden geen overtredingen bij de onderneming van verzoeker zijn geconstateerd.
8. De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat op grond van het advies van het LBB voldoende duidelijk is dat in dit geval sprake is van ernstig gevaar dat de vergunning gebruikt zal worden voor het plegen van strafbare feiten. Er is sprake van een ernstig vermoeden dat verzoeker vijf strafbare feiten heeft gepleegd. Er bestaat geen aanleiding om aan te nemen dat geen sprake is van het accijnsgoed rooktabak, nu dat niet door een deskundige is vastgesteld. Uit een enkele uitspraak van de strafkamer van rechtbank Overijssel, zoals door verzoeker overgelegd, kan niet worden afgeleid dat sprake is van een (nieuwe) lijn in de jurisprudentie. Daar komt bij dat de Wet Bibob niet vereist dat strafrechtelijk moet zijn bewezen dat de betrokkene het strafbare feit heeft gepleegd. Verder heeft verzoeker de motivering van het college omtrent het meenemen van de gebeurtenis van 21 januari 2024 niet gemotiveerd betwist en is het tijdsverloop tussen het advies en de intrekking niet dusdanig lang dat verzoeker daardoor in zijn belangen is geschaad.
Wat vindt de voorzieningenrechter inhoudelijk van de zaak?
9. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om de voorlopige voorziening ambtshalve te wijzigen in die zin dat de schorsing van het bestreden besluit in stand blijft tot twee weken na het besluit op bezwaar. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
9.1.
De voor de beoordeling van het verzoek belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
9.2.
Het is vaste jurisprudentie [3] dat een bestuursorgaan, gelet op de expertise van het LBB, in beginsel van het advies van het LBB mag uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen zijn en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Daarnaast is het vaste jurisprudentie [4] dat het in artikel 3 van Pro de Wet Bibob genoemde begrip “vermoeden” betrekking heeft op het in relatie staan tot strafbare feiten en niet op die strafbare feiten. Ten aanzien van die strafbare feiten is niet vereist dat die op grond van een onherroepelijke veroordeling van de dader in rechte zijn vastgesteld. Wel moet aannemelijk zijn dat die strafbare feiten zijn gepleegd. Dat betekent dat zozeer waarschijnlijk is dat die feiten hebben plaatsgevonden, dat ze daarom als vaststaand behoren te worden aangenomen. Een vermoeden dat een feit heeft plaatsgevonden, houdt daarentegen slechts een veronderstelling in, waarvan de houdbaarheid nader bewijs vergt, aldus de Afdeling.
9.3.
De vraag die partijen verdeeld houdt is of door verzoeker strafbare feiten zijn gepleegd. De voorzieningenrechter constateert dat het advies van het LBB en de motivering in het bestreden besluit, mede gelet ook op de gronden van verzoeker, de nodige vragen oproept. Het advies van het LBB is met name gebaseerd op de processen-verbaal van 28 december 2021, 8 juni 2022, 23 oktober 2023 en 21 mei 2024. Zoals verzoeker stelt is hem voor de in deze processen-verbaal beschreven strafbare feiten geen boete opgelegd. Uit het advies is niet af te leiden of het LBB bij de beoordeling van de vraag of er sprake is van een ernstig gevaar in de zin van artikel 3 van Pro de Wet Bibob ook betrokken heeft of er een fiscale strafmaatregel of andere maatregel is opgelegd. Uit de volledige weergave van de processen-verbaal in de bijlagen bij het advies, blijkt niet duidelijk is of er voor de geconstateerde feiten ook daadwerkelijk een fiscale strafbeschikking is opgelegd. In het proces-verbaal van 28 december 2021 staat bijvoorbeeld ‘Voorkomen strafvervolging 22 mei 2023’. Verzoeker heeft er echter ter zitting op gewezen dat in de processen-verbaal bij alle besluiten over de fiscale strafbeschikking ‘Status Behandeling’ staat. Daarbij komt dat, zoals ook uit de bijlagen [5] bij het advies blijkt, het LBB in ieder geval over de op 9 maart 2024 geconstateerde feiten op 6 december 2024 nog informatie over de strafbeschikking aan de Douane heeft gevraagd, maar niet heeft ontvangen. Er bestaat dus onvoldoende duidelijkheid over de (strafrechtelijke) afdoening van de aan verzoeker tegengeworpen feiten en omstandigheden. Met de burgmeester is de voorzieningenrechter van oordeel dat ook zonder veroordeling van strafbare feiten kan worden uitgegaan, maar dan moet wel aannemelijk zijn dat die strafbare feiten zijn gepleegd. Nu onduidelijkheid bestaat over de vraag of daadwerkelijk fiscale strafbeschikkingen zijn opgelegd, kan in dit geval niet zonder meer als vaststaand worden aangenomen dat de geconstateerde feiten ook als strafbare feiten zijn aangemerkt. Hierbij neemt de voorzieningenrechter mee dat – gelet op wat verzoeker daartegen heeft aangevoerd – het de vraag is in hoeverre de in het advies opgenomen processen-verbaal voldoende zijn om aan te nemen dat het om rooktabak/waterpijptabak gaat waarvoor accijns moet worden betaald. In de processen-verbaal van 9 maart 2024, 3 juni 2022 en 18 januari 2021 is telkens opgenomen dat de verbalisant de substantie herkende als zijnde waterpijptabak, bijvoorbeeld gelet op het merk van de goederen of vanwege ervaring bij eerdere controles. In het proces-verbaal van 23 oktober 2023 is bovendien volstaan met enkel de constatering dat sprake is van waterpijptabak. De voorzieningenrechter komt op basis van de thans beschikbare informatie tot het voorlopige oordeel dat op dit moment onvoldoende vaststaat of aannemelijk is dat op alle genoemde data strafbare feiten zijn gepleegd. In de bezwaarfase kan de burgemeester haar standpunt nader motiveren en onderbouwen en eventueel een aanvullend advies vragen bij het LBB omtrent de strafbeschikkingen en de aannemelijkheid van de strafbare feiten.
9.4
Daarnaast heeft verzoeker heeft aangevoerd dat de (financiële) gevolgen van de intrekking van de exploitatievergunning groot zijn, nu verzoeker als gevolg daarvan zijn bedrijf niet meer kan exploiteren. In het bestreden besluit komt naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende naar voren wat het belang van het intrekken van de exploitatievergunning op dit moment is. Gelet op het tijdsverloop tussen de geconstateerde overtredingen in 2021-2024, het advies van het LBB van 17 december 2024 en het bestreden besluit van 4 augustus 2025 lijken er ook geen redenen te zijn om aan te nemen dat de intrekking van de exploitatievergunning zo dringend is dat de beslissing op bezwaar niet kan worden afgewacht. De burgemeester heeft de stelling van verzoeker dat de afgelopen twaalf maanden geen overtredingen meer zijn waargenomen terwijl verzoeker zeer regelmatig wordt gecontroleerd niet weersproken.
9.5.
Gelet op de in 9.3 geconstateerde onduidelijkheid en het belang van verzoeker tegenover het belang van de burgemeester, zoals op genomen in 9.4, komt de voorzieningenrechter tot de slotsom dat aanleiding bestaat het bestreden besluit geschorst te laten tot twee weken na de beslissing op bezwaar.
Conclusie en gevolgen
10. De voorzieningenrechter wijzigt de bij uitspraak van 8 augustus 2025 getroffen voorlopige voorziening in die zin dat het bestreden besluit geschorst blijft tot twee weken na de beslissing op bezwaar. Verzoeker kan op dit moment zijn onderneming dus blijven exploiteren.
11. Omdat de voorzieningenrechter de schorsing van het bestreden besluit handhaaft, bestaat er aanleiding de burgemeester te veroordelen in de proceskosten van verzoeker. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1). Daarnaast dient de burgemeester het door verzoeker betaalde griffierecht van € 194,- te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijzigt de voorlopige voorziening in die zin dat het bestreden besluit geschorst blijft tot twee weken na de beslissing op bezwaar;
- bepaalt dat de burgemeester het door verzoeker betaalde griffierecht van € 194,- vergoedt;
- veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van
€ 1.814,-.
€ 1.814,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.G.L. de Vette, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. W.D.F. Oskam, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2025.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Bijlage – wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 8:81, eerste lid
1. Indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Wet Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob)
Artikel 3
1. Voorzover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of
b. strafbare feiten te plegen.
2. Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel a, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. de grootte van de verkregen of te verkrijgen voordelen.
3. Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
4. De betrokkene staat in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:
a. hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan,
b. hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van Pro het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of
c. een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon leidinggevende van betrokkene is, dan wel zeggenschaphebbende over betrokkene, vermogensverschaffer van betrokkene of een persoon die in een zakelijk samenwerkingsverband tot betrokkene staat of heeft gestaan.
5. De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:
a. de mate van het gevaar en
b. voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
6. Eenzelfde bevoegdheid tot weigering dan wel intrekking als bedoeld in het eerste lid hebben bestuursorganen, indien feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging of behoud van de aangevraagde dan wel gegeven beschikking een strafbaar feit is gepleegd. De weigering dan wel intrekking vindt slechts plaats, indien deze tenminste evenredig is met, ingeval van vermoedens, de ernst daarvan en met de ernst van het strafbare feit.
7. Voorzover blijkt dat geen sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, kan het bestuursorgaan bij mindere mate van gevaar aan de beschikking voorschriften verbinden. Deze voorschriften zijn gericht op het wegnemen of beperken van dergelijk gevaar. Het bestuursorgaan heeft eenzelfde bevoegdheid indien sprake is van een ernstig gevaar waarbij de ernst van de strafbare feiten weigering of intrekking van de beschikking niet rechtvaardigt. Het bestuursorgaan kan een op grond van deze bepaling gegeven voorschrift wijzigen. Indien niet wordt voldaan aan een op grond van deze bepaling gegeven voorschrift, kan het bestuursorgaan de beschikking intrekken.
Artikel 7
1. Een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting of bedrijf, kan door het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester worden geweigerd dan wel ingetrokken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3.
2. Voordat een beslissing als bedoeld in het eerste lid wordt genomen, kan het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester het Bureau om een advies vragen.
3. Het eerste en tweede lid zijn van overeenkomstige toepassing op een gemeentelijke ontheffing.