Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/9187
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 oktober 2025 in de zaak tussen
[naam eiser] , h.o.d.n. [handelsnaam] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J.L. Baar en mr. C. Karlas),
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(gemachtigde: mr. I.M. van der Heijden en [persoon A] ).
Samenvatting
1.1.
Deze uitspraak gaat over het besluit van de minister tot het vaststellen van de subsidie op nihil en de terugvordering van het als voorschot uitbetaalde subsidiebedrag. Eiser is het hier niet mee eens.
1.2.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiser ongegrond is
.De minister heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat uit de door eiser overgelegde stukken niet kan worden opgemaakt dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht en dat de terugvordering van het gehele subsidiebedrag niet onevenredig is. Eiser krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.De minister heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat uit de door eiser overgelegde stukken niet kan worden opgemaakt dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht en dat de terugvordering van het gehele subsidiebedrag niet onevenredig is. Eiser krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.3.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 5. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2.1.
De minister heeft met het primaire besluit van 20 april 2023 de subsidie vastgesteld op € 0,- en het verstrekte voorschot van € 80.527,49 teruggevorderd. Met het bestreden besluit van 28 maart 2024 op het bezwaar van eiser is de minister hierbij, met verbeterde motivering, gebleven.
2.2.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.3.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
2.4.
Op 7 augustus 2025 heeft de minister een verzoek van eiser tot opschorting van de uit het bestreden besluit voortkomende betalingsverplichting afgewezen. Op grond van artikel 4:125 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van eiser mede betrekking op dit besluit. Het door eiser ingediende verzoek om voorlopige voorziening komt hiermee te vervallen.
2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 1 september 2025 op zitting behandeld gelijktijdig met de zaken 24/4625, 24/4750 en 24/9461. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigden van eiser en de gemachtigden van de minister.
2.6.
Het onderzoek ter zitting is geschorst om de minister gelegenheid te bieden op de nadere stukken die eiser heeft ingediend ten aanzien van het besluit van 7 augustus 2025.
2.7.
De minister heeft bij schrijven van 16 september 2025 laten weten geen aanleiding te zien om eiser uitstel van betaling te geven of om een betalingsregeling van langer dan 36 maanden te treffen.
2.8.
Eiser heeft op 17 september 2025 gereageerd.
2.9.
Omdat partijen de rechtbank niet binnen de daartoe gestelde termijn hebben laten weten behoefte te hebben aan een nadere zitting, sluit de rechtbank het onderzoek.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3.1.
Op 30 maart 2021 heeft eiser verzocht om een subsidie op grond van de Subsidieregeling Coronabanen in de zorg 2021 (hierna: de Subsidieregeling 2021). Deze regeling voorziet in de financiering voor het uitvoeren van extra taken als gevolg van de coronabeperkingen en regels. Coronabanen zijn banen waar geen of beperkte scholing voor nodig is, maar die als voornaamste doel hebben om op korte termijn verlichting te bieden aan de cruciale sectoren die overbelast zijn. Er moet worden voorkomen dat deze sectoren stilvallen: dit zou namelijk een grote impact op de maatschappij hebben. Als gevolg van deze aanpak kunnen mensen die momenteel geen werk hebben of niet naar hun werk kunnen gaan als gevolg van de coronacrisis toch tijdelijk aan de slag. Met deze regeling is ook invulling gegeven aan een motie die oproept tot het creëren van tijdelijke crisisbanen. [1]
3.2.
Bij besluit van 23 april 2021 heeft de minister de aanvraag van eiser ingewilligd en een subsidie verleend van € 80.527,49 voor 4 coronabanen in de zorg binnen de periode van 1 januari 2021 tot en met 30 juni 2021. Dit bedrag is als voorschot verstrekt, in afwachting van de definitieve vaststelling van de subsidie.
3.3.
Eiser heeft de minister op 14 mei 2022 verzocht de subsidie definitief vast te stellen.
3.4.
De minister heeft een steekproef uitgevoerd waarbinnen ook eiser is verzocht tot het aanleveren van nadere stukken.
3.5.
Bij het primaire besluit heeft de minister de subsidie vastgesteld op nihil omdat uit de in de steekproef aangeleverde stukken niet gebleken is dat aan de subsidievoorwaarden is voldaan. Het detacheringsbureau waar eiser gebruik van heeft gemaakt had gedurende de uitleenperiode geen personeel in dienst. Het al betaalde voorschot heeft de minister teruggevorderd. Eiser is daarnaast ter signalering opgenomen in de interne departementale registratie van misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O). Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
3.6.
De minister heeft, onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften van 14 maart 2024, aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiser niet heeft aangetoond dat de aangevoerde activiteiten voor de Subsidieregeling 2021 daadwerkelijk zijn verricht. Uit de detacheringsovereenkomst met [naam bureau] blijkt niet dat die ziet op een specifiek, natuurlijk persoon die de coronabaan zou gaan uitvoeren. Bovendien gaat het om een zogenaamde mantelovereenkomst. De mantelovereenkomst is onvoldoende onderscheidend en op basis daarvan kan onvoldoende worden vastgesteld dat er daadwerkelijk sprake is geweest van detachering van werknemers in het kader van coronabanen. De medewerker in loondienst was niet werkzaam in een ondersteunende (bovenformatieve) functie die een directe link had met de coronacrisis. Daarnaast is niet voldaan aan de voorwaarde dat de geldende cao van toepassing is verklaard.
Het beroep van eiser.
4. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit. Allereerst stelt eiser dat de minister in het bestreden besluit de grondslag van het primaire besluit heeft verlaten, wat tot een gegrond bezwaar had moeten leiden.
Eiser richt zich ook tegen de gang van zaken omtrent de steekproef. Eiser betwist dat deze op juiste wijze is uitgevoerd en stelt dat sprake is van strijd met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel omdat pas op een laat moment in de procedure om bepaalde stukken is verzocht.
Meer inhoudelijk stelt eiser dat de minister de subsidie ten onrechte op nihil heeft gesteld en het gehele voorschot heeft teruggevorderd. Samenvattend voert eiser aan dat uit de door hem overgelegde stukken voldoende blijkt dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht. Van hem kan niet gevraagd worden dat hij ook de overeenkomsten tussen het detacheringsbureau en zijn werknemers verstrekt. Ten aanzien van de medewerkster die bij eiser in loondienst is stelt eiser zich op het standpunt dat uit de overgelegde stukken blijkt dat het gaat om een functie die op grond van de Subsidieregeling 2021 in aanmerking komt voor subsidie. Ook aan de overige vereisten uit de Subsidieregeling 2021 is voldaan.
Ten aanzien van de terugvordering voert eiser aan dat de minister ten onrechte geen belangenafweging heeft gemaakt. De terugvordering van het volledige subsidiebedrag zal het einde van eisers eenmanszaak tot gevolg hebben en ook eiser persoonlijk met schulden achterlaten. Dit is onevenredig. Bovendien wordt eiser door de registratie in het M&O ten onrechte als fraudeur bestempeld.
Beoordeling van de gronden van beroep.
5.1.
De rechtbank beoordeelt aan de hand van de hierboven weergegeven beroepsgronden van eiser of het bestreden besluit in stand kan blijven. Allereerst zal worden ingegaan op de gronden van eiser ten aanzien van de grondslag van het besluit en de steekproef. Vervolgens vindt een inhoudelijke beoordeling van de subsidievoorwaarden plaats en tot slot beoordeelt de rechtbank de terugvordering.
5.2.
Voor een weergave van de toepasselijke (wettelijke) bepalingen verwijst de rechtbank naar de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Heroverweging in bezwaar.
6. In bezwaar dient een volledige heroverweging plaats te vinden op grond van artikel 7:11 van de Awb. Dit heeft de minister ook gedaan. De minister werpt eiser niet langer tegen dat de detacheerder waarvan hij gebruik heeft gemaakt, zelf geen personeel in dienst heeft. De minister heeft de motivering van het op nihil stellen van de subsidie gewijzigd door er in het bestreden besluit op te wijzen dat uit de overgelegde stukken niet kan worden opgemaakt dat door natuurlijke personen ondersteunende werkzaamheden zijn gedaan. Anders dan eiser stelt, is hiermee geen sprake van het wijzigen van de grondslag. Immers, net als in het primaire besluit ligt aan het bestreden besluit ten grondslag dat niet is gebleken dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht. Eiser heeft in de bezwaarfase voldoende gelegenheid gehad om hier op te reageren, zowel op de hoorzitting als na de hoorzitting. Van een schending van het beginsel van hoor- en wederhoor is dan ook geen sprake.
Is de steekproef rechtmatig?
7.1.
Uit artikel 12, vierde en vijfde lid van de Subsidieregeling 2021 volgt dat de minister binnen 22 weken op de aanvraag tot vaststelling dient te beslissen en dat de minister in dat verband een steekproef kan uitvoeren. Vast staat dat in deze zaak de steekproef (ruim) na de beslistermijn van 22 weken heeft plaatsgevonden. Naar oordeel van de rechtbank betekent dit niet dat de steekproef onrechtmatig is en de minister de bevindingen naar aanleiding van deze steekproef niet aan de besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. De genoemde termijn van 22 weken is geen fatale termijn, maar moet aangemerkt worden als een termijn van orde. De termijnoverschrijding doet daarom niet af aan de bevoegdheid van de minister om de steekproef uit te voeren.
7.2.
De rechtbank stelt vast dat de minister in het kader van de steekproef eiser onder meer verzocht heeft om een onderbouwing van de loonkosten en de detacheringskosten. Eiser heeft ten aanzien van de medewerker in loondienst onder andere een arbeidsovereenkomst, salarisspecificaties en een jaaropgave verstrekt. Ten aanzien van de drie detacheringsmedewerkers heeft eiser onder meer een overeenkomst tussen hem en het detacheringsbureau [naam bureau] verstrekt. Omdat de minister dit onvoldoende vond, is in de bezwaarfase verzocht om de contracten tussen de werknemers en het detacheringsbureau. Naar het oordeel van de rechtbank is dit niet onzorgvuldig of in strijd met het rechtszekerheids- en/of vertrouwensbeginsel. Eiser stelt terecht dat de Subsidieregeling 2021 dan wel andere regelgeving niet verplicht tot het overleggen van deze stukken, de bewijslast of de subsidiabele activiteiten zijn verricht ligt echter wel bij eiser. [2] Met zijn vraag om nadere stukken heeft de minister eiser nogmaals gelegenheid geboden om in zijn bewijslast te voorzien. De rechtbank wijst er daarbij op dat aan het bestreden besluit niet ten grondslag is gelegd dat eiser de overeenkomsten tussen de werknemers en detacheerders niet heeft overgelegd, maar dat niet is gebleken dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht. Eiser kan dit ook met andere stukken onderbouwen.
Zijn de subsidiabele activiteiten aangetoond?
8. Naar oordeel van de rechtbank heeft de minister zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat uit de door eiser overgelegde stukken onvoldoende blijkt dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht. Hieronder legt de rechtbank haar oordeel uit.
De gedetacheerde werknemers
8.1.
De door eiser overgelegde overeenkomst met het detacheringsbureau is een zogenaamde mantelovereenkomst. Dat wil zeggen dat deze overeenkomst algemeen van aard is en niet specifiek ziet op de gedetacheerde werknemers. De mantelovereenkomst is onvoldoende onderscheidend. Ook de overgelegde facturen bevatten geen informatie, zoals een naam of personeelsnummer, die verwijzen naar de persoon die de functie heeft vervuld. De minister stelt terecht dat niet controleerbaar is dat de werkzaamheden daadwerkelijk door natuurlijke personen zijn uitgevoerd. Daarmee blijft onduidelijk wie, wanneer, welke (ondersteunende) werkzaamheden heeft verricht.
De werknemer in loondienst
8.2.
De minister heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de functie die door de medewerker in loondienst is verricht niet aangemerkt kan worden als een coronabaan als bedoeld in de Subsidieregeling 2021. De minister stelt terecht dat uit de arbeidsovereenkomst van medewerkster [persoon B] blijkt dat deze overeenkomst enkel is aangegaan om een specifieke cliënt te verzorgen. Deze specifieke cliënt is een familielid van [persoon B] . Een coronabaan is een bovenformatieve functie om tijdelijke ondersteuning te bieden. Het feit dat de cliënt specifiek om [persoon B] heeft gevraagd duidt er niet op dat het gaat om een tijdelijke functie en/of het bieden van ondersteuning ter ontlasting van andere medewerkers, maar veeleer dat zij een volwaardige functie vervulde.
8.3.
Omdat, zoals hierboven is overwogen, niet is gebleken dat de subsidiabele activiteiten hebben plaatsgevonden heeft de minister de subsidie op nihil kunnen vaststellen. [3]
9. De rechtbank komt niet toe aan bespreking van de beroepsgrond die is gericht tegen het, subsidiaire tegengeworpen, cao-vereiste.
Het register van misbruik en oneigenlijk gebruik.
10. Een belanghebbende kan in beroep tegen een besluit. De opname in het register M&O is geen besluit zoals bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het gaat hier namelijk niet om een publiekrechtelijke rechtshandeling maar om een feitelijke handeling. Deze handeling heeft geen extern rechtsgevolg, dat wil zeggen geen gevolgen in de wereld van het recht. Het gaat om een handeling van feitelijke aard. De registratie heeft alleen betekenis voor de bestuurspraktijk van de minister. De minister heeft op de zitting uitgelegd dat de registratie niet buiten het bestuur kenbaar is en ook geen reden is om een aanvraag om subsidie af te wijzen. Wel kan het aanleiding geven om te verzoeken om een aanvraag nader te toe te lichten met bij voorbeeld stukken. Indien dit bij een volgende subsidieaanvraag aan de orde is kan eiser in het kader van die procedure de rechtmatigheid van die gevraagde toelichting indienen.
De terugvordering.
De evenredigheid
11. Het terugvorderen van het reeds uitbetaalde subsidiebedrag omdat niet is gebleken dat de subsidiabele activiteiten daadwerkelijk zijn verricht, is naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De Subsidieregeling 2021 is in het leven geroepen om de, door de coronacrisis ernstig getroffen, zorgsector te ondersteunen met het financieren van coronabanen. Om aanspraak te maken op deze financiële steun is het evident dat daadwerkelijk zorg als beschreven in de Subsidieregeling 2021 wordt geleverd. Zoals in deze uitspraak is overwogen, is daar in het geval van eiser onvoldoende blijk van gegeven. Het achteraf vaststellen van de subsidie op nihil en het terugvorderen van de reeds uitgekeerde bedragen is een geschikt en noodzakelijk middel om er voor te zorgen dat de subsidie alleen bij rechthebbende zorgaanbieders terecht komt. De rechtbank acht de terugvordering ook niet onevenwichtig. Ook hier is van belang dat het gaat om voorschotten. Eiser heeft ook niet onderbouwd dat hij financieel zwaar getroffen zijn door de terugvordering. De enkele stelling dat de terugvordering het einde van zijn eenmanszaak betekent, is hiertoe onvoldoende.
Het besluit over de opschorting van de betalingsverplichting
12.1.
De minister heeft bij besluit van 7 augustus 2025 beslist op een door eiser ingediend verzoek om opschorting van de betalingsverplichting. Dit verzoek is afgewezen omdat uit de door eiser aangeleverde financiële stukken onvoldoende blijkt dat eiser niet aan de betalingsverplichting kan voldoen. Omdat het verzoek van eiser en het besluit van 7 augustus 2025 nadrukkelijk zien op opschorting van de betalingsverplichting tot aan deze uitspraak is het belang van de beoordeling van dit besluit komen te vervallen. Eiser is daarom niet-ontvankelijk in zijn verzoek tot opschorting van de betalingsverplichting. De rechtbank zal zich hier dus niet meer over uitlaten.
12.2.
Verder merkt de rechtbank op dat de minister ter zitting heeft aangegeven dat eiser in beginsel een betalingsregeling voor 36 maanden kan afspreken. De minister heeft dit in het schrijven van 16 september 2025 herhaald. De minister heeft ook aangegeven dat een betalingsregeling met een langere looptijd tot de mogelijkheden behoort, maar dat eiser de noodzaak hiervan met de door hem overgelegde stukken niet heeft onderbouwd. De rechtbank volgt de minister op dit punt. De minister stelt terecht dat onduidelijk is wie deze financiële cijfers heeft opgesteld en waarop de cijfers zijn gebaseerd. Van eiser mag verwacht worden dat hij door een accountant of financieel adviseur opgestelde jaarrekeningen of winst- en verliesrekeningen dan wel zijn belastingaangiften overlegd.
Schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn.
13. Eiser heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
13.1.
Geschillen behoren binnen een redelijke termijn te worden berecht. Hierbij geldt dat, behoudens bijzondere omstandigheden, de berechting van een zaak door de rechtbank niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien zij niet binnen twee jaar nadat de termijn is aangevangen uitspraak doet, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar mag duren. De termijn vangt in beginsel aan op het moment dat verweerder het bezwaarschrift ontvangt. Zie het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252.
13.2.
Eiser heeft op 26 mei 2023 zijn bezwaarschrift ingediend. De redelijke termijn eindigde in beginsel op 26 mei 2025. Deze uitspraak wordt gedaan op 23 oktober 2025. Dat betekent dat de redelijke termijn in dit geval is overschreden met bijna 5 maanden.
13.3.
Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar, of een gedeelte daarvan, dat de redelijke termijn is overschreden leidt de overschrijding van de redelijke termijn met 5 maanden tot een schadevergoeding van in totaal € 500,-. Deze overschrijding komt volledig voor rekening van de minister. De Staat dient, daarvan 1/5 deel (= 100, -) te betalen en verweerder dient 4/5 deel ( = € 400,-) te betalen,
Conclusie en gevolgen
14. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van het beroep voor zover gericht tegen de registratie in de interne departementale registratie van misbruik en oneigenlijk gebruik;
- verklaart het verzoek tot opschorting van de betalingsverplichting niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- veroordeelt de Staat de Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van de aan de beroepsfase toerekenbare immateriële schade, vastgesteld op € 100,-;
- veroordeelt de minister tot vergoeding van de aan de bezwaarfase toerekenbare immateriële schade, vastgesteld op € 400,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, en mr. M. Zoethout en mr. A. Pahladsingh, leden, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2025.
Griffier
De voorzitter is verhinderd te tekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.