Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/7307
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 oktober 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van Molenlanden
(gemachtigde: mr. S. Delen)
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[maatschap]uit [plaats] , [maatschap]
(gemachtigde: mr. M.C. van Meppelen Scheppink).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van het verzoek van eiser om maatwerkvoorschriften vast te stellen voor de inrichting van [maatschap] . Eiser is het niet eens met de afwijzing van zijn verzoek. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat eiser ten onrechte niet gehoord is in bezwaar. Het beroep is om deze reden gegrond. Voor het overige is de rechtbank van oordeel dat het college in redelijkheid het verzoek van eiser om maatwerkvoorschriften vast te stellen heeft kunnen afwijzen. Om deze reden ziet de rechtbank aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Het college heeft eisers verzoek van 22 juli 2022 met het besluit van 18 april 2023 (het primaire besluit) afgewezen, omdat er reeds een maatwerkvoorschriftenprocedure gaande was over het gebruik van de toegangsweg door [maatschap] . Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
2.1.
Met het besluit van 23 augustus 2023 heeft het college vastgesteld dat geen dwangsom is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op het door eiser ingediende bezwaar.
2.2.
Met het besluit van 24 oktober 2023 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiser is het college onder aanvullende motivering bij de afwijzing van het handhavingsverzoek gebleven. Ook is het college bij zijn besluit van 23 augustus 2023 gebleven.
2.3.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.4.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 26 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van het college, vergezeld door [naam 1] en [naam 2] en de gemachtigde van [maatschap] .
Feiten
3. [maatschap] exploiteert een veehouderij aan [adres 1] in [plaats] . Dit is een inrichting type B als bedoeld in het Activiteitenbesluit.
3.1.
Eiser woont aan [adres 2] in [plaats] . Zijn perceel grenst aan het perceel van [maatschap] en de toegangsweg daarnaartoe. Eiser heeft het college op 22 juli 2022 verzocht om met toepassing van artikel 2.20, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit een maatwerkschrift vast te stellen voor de inrichting van [maatschap] , waarin het haar verboden wordt de tractor van het merk Fendt type 306 binnen 100 meter van de gevel van de woning van eiser te gebruiken. De reden hiervoor is dat volgens eiser de maximale geluidwaarden van artikel 2.17, vijfde lid, onder b, van het Activiteitenbesluit door het tractorgebruik worden overschreden in de avond- en nachtperiode.
Beoordeling door de rechtbank
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet, de Invoeringswet Omgevingswet en het Invoeringsbesluit Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een besluit tot het stellen van maatwerkvoorschriften is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 8.1.5, tweede lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
4.1.
De aanvraag tot het stellen van maatwerkvoorschriften is ingediend op 22 juli 2022. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
4.2.
Het relevante wettelijk kader staat in de bijlage bij deze uitspraak.
Procedurele beroepsgronden
Niet gehoord in bezwaar
5. Eiser voert aan dat het horen schriftelijk heeft plaatsgevonden en dat dit in strijd is met artikel 7:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eiser heeft in zijn bezwaarschrift nadrukkelijk aangegeven gehoord te willen worden.
5.1.
Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), onder meer de uitspraak van 24 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2416), volgt dat de bewoordingen van artikel 7:2, eerste lid, van de Awb niet toelaten dat een bestuursorgaan de belanghebbende de gelegenheid onthoudt om in persoon te worden gehoord. De rechtbank stelt vast dat eiser voorafgaand aan het bestreden besluit niet in de gelegenheid is gesteld om fysiek te worden gehoord, terwijl zich niet een situatie voordeed waarin van het horen kon worden afgezien op grond van artikel 7:3 van Pro de Awb. De toelichting van het college waarom eiser destijds alleen nog schriftelijk werd gehoord, doet aan het vorenstaande niet af. Eerder heeft de rechtbank geoordeeld dat het categorisch uitsluiten van het fysiek horen van eiser geen recht doet aan het specifieke, op de bestuurlijke heroverweging gerichte belang van de hoorplicht (uitspraak van 28 mei 2025, ROT 24/1832).
5.2.
Deze beroepsgrond slaagt. Dat betekent dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Hierna zal de rechtbank beoordelen of er aanleiding is om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
Heeft het college het verzoek van eiser om de gevraagde maatwerkvoorschriften vast te stellen in redelijkheid kunnen afwijzen?
6. Op 18 september 2023 heeft Cauberg Huygen een geluidrapport opgesteld over de geluidbelasting vanwege het in werking zijn van de inrichting van [maatschap] (hierna: het geluidrapport). Eiser stelt dat het college er ten onrechte van uitgaat dat uit dit geluidrapport blijkt dat met het gebruik van de Fendt-tractor in de dag- en avondperiode geen sprake is van overschrijding van de in het Activiteitenbesluit opgenomen geluidwaarden. De Fendt-tractor is niet betrokken bij de metingen die Cauberg Huygen in dit verband op 14 juni 2023 heeft uitgevoerd. Bovendien kan uit de metingen die wel zijn uitgevoerd worden afgeleid dat de Fendt-tractor de LAmax overschrijdt in de dag- avond- en nachtperiode. In het onderzoek is geen rekening gehouden met het optrekken en afremmen van de tractor en is evenmin in ogenschouw genomen dat de tractor verouderd is en meer geluid maakt dan een (optrekkende) vrachtwagen. Daarnaast heeft het college niet onderkend dat een aantal gebruikers van de tractor onbeheerst op de tractor rijden en dat met slecht weer harder wordt gereden, waarmee geen rekening is gehouden in het geluidrapport.
6.1.
De Afdeling heeft eerder overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraken van 17 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1407 en 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3463, dat het college beleidsruimte toekomt bij de beantwoording van de vraag of het gebruik zal maken van de bevoegdheid om maatwerkvoorschriften te stellen.
6.2.
Naar aanleiding van de uitspraak van deze rechtbank van 19 juli 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:6402, waarin de rechtbank het besluit van 17 november 2020 tot het herzien van de voor de inrichting van [maatschap] gestelde maatwerkvoorschriften heeft vernietigd, heeft het college bij besluit van 3 oktober 2023 nieuwe maatwerkvoorschriften vastgesteld voor de inrichting die eveneens betrekking hebben op geluid. Ten behoeve van dit besluit heeft het college een onderzoek laten uitvoeren door Cauberg Huygen, waarvan de resultaten zijn neergelegd in het hiervoor genoemde geluidrapport. Omdat het besluit van 3 oktober 2023 al was genomen vóór het nemen van het bestreden besluit heeft het college eisers verzoek om een maatwerkvoorschrift vast te stellen naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen afwijzen. Daarbij is van belang dat in het geluidrapport dat ten grondslag is gelegd aan de bij besluit van 3 oktober 2023 gestelde maatwerkvoorschriften aandacht is besteed aan de geluidbelasting vanwege de inrichting, met inbegrip van het gebruik van tractoren op het terrein van de inrichting en de in- en uitrit. Voor zover eiser stelt dat het geluidrapport dat ten grondslag ligt aan die maatwerkvoorschriften niet representatief is en de gestelde maatwerkvoorschriften niet toereikend zijn voor de daadwerkelijke geluidbelasting die hij ondervindt, kan dat in het kader van de voorliggende procedure over het bestreden besluit niet aan de orde komen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Dwangsom wegens niet tijdig beslissen op het bezwaar
7. Zoals hiervoor in het procesverloop is vermeld, heeft het college met het besluit van 23 augustus 2023 vastgesteld dat geen dwangsom is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op het door eiser ingediende bezwaar tegen het primaire besluit. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Op dat bezwaar is niet beslist.
7.1.
Eiser betoogt in dit verband dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zijn ingebrekestelling prematuur was en om die reden stelt dat er geen dwangsom is verbeurd.
7.2.
Op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan in het geval er een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is Pro ingesteld, zoals hier aan de orde, binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. In dit geval is de bezwaartermijn op 31 mei 2023 verstreken. De termijn om te beslissen op het bezwaar is geëindigd op 23 augustus 2023. Het college heeft de termijn op 22 augustus 2023, en dus binnen de beslistermijn, verdaagd. Dat betekent dat eisers ingebrekestelling van 22 augustus 2023 prematuur is. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP3711, is een ingebrekestelling die prematuur is, geen ingebrekestelling in de zin van artikel 4:17 van Pro de Awb. Zonder ingebrekestelling is het college geen dwangsom verschuldigd. Deze beroepsgrond over de dwangsom slaagt niet.
Dwangsom wegens niet tijdig beslissen op de aanvraag
8. Eiser betoogt voorts dat het college ten onrechte geen dwangsom heeft vastgesteld, omdat het college niet tijdig een beslissing heeft genomen op zijn aanvraag.
8.1.
Het college heeft in het primaire besluit, naar aanleiding van ingebrekestellingen van eiser, onder meer beslist dat het geen dwangsom verschuldigd is aan eiser. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt bij brief van 26 augustus 2023. Dat bezwaar had eveneens betrekking op de beslissing om geen dwangsom toe te kennen. In het bestreden besluit heeft het college over dit onderwerp geen beslissing genomen op het bezwaar van eiser. Dit is in strijd met het motiveringsbeginsel (artikel 7:12, eerste lid, van de Awb). De rechtbank zal bezien of het zelf in de zaak kan voorzien (artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb) en het bezwaar van eiser tegen het niet toekennen van een dwangsom, alsnog behandelen.
8.2.
Eisers verzoek dateert van 22 juli 2022. Op grond van artikel 4:13, tweede lid, van de Awb is de redelijke termijn in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch een mededeling als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, van de Awb heeft gedaan. Niet gebleken is dat het college de beslistermijn heeft verlengd. Dat betekent dat het college tot en met 16 september 2022 de tijd had om op de aanvraag te beslissen.
8.3.
Eiser heeft het college op 4 september 2022 in gebreke gesteld. Deze ingebrekestelling is prematuur zodat er in zoverre geen dwangsom was verschuldigd. Eiser heeft het college op 10 december 2022 nogmaals in gebreke gesteld. Het college heeft deze ingebrekestelling op 12 december 2022 ontvangen. Op dat moment was de beslistermijn verstreken, zodat het college gelet op artikel 4:17, derde lid, van de Awb tot en met 27 december 2022 de tijd had om een besluit te nemen op de aanvraag. Het college heeft deze termijn door een besluit te nemen op 18 april 2023 ruim overschreden. Omdat de beslissing op eisers verzoek is genomen nadat er meer dan 42 dagen zijn verstreken sinds het college in gebreke was, moet de dwangsom worden vastgesteld op het maximale bedrag van € 1.442,-.
8.4.
Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank zal, doende wat het college had behoren te doen, het bezwaar van eiser gegrond verklaren en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit. Daarnaast zal de rechtbank de hoogte van de dwangsom vaststellen.
Schadevergoeding redelijke termijn
9. Eiser stelt dat de redelijke termijn is overschreden.
9.1.
Ten aanzien van het verzoek van eiser om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), overweegt de rechtbank als volgt. Op de zitting zijn meerdere zaken behandeld waarbij een handhavingsverzoek van eiser jegens [maatschap] onderwerp is geweest van geschil. In de uitspraak in de zaak ROT 23/305 van heden is aan eiser een vergoeding voor immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn van € 2.000,- toegekend. De aanspraak op immateriële schadevergoeding vloeit voort uit door de rechtszoekende gevoelde spanning en frustratie die wordt veroorzaakt door de lange behandelingsduur van de door hem aangespannen procedure. Nu eiser in al deze zaken opkomt tegen gestelde omgevingsrechtelijke overtredingen van [maatschap] die verband houden met geluidhinder is de rechtbank van oordeel dat er in zoverre sprake is van onderlinge samenhang in de door eiser ingediende handhavingsverzoeken, zodat er geen reden is om te veronderstellen dat de duur van deze procedure daarbij voor extra spanning en frustratie heeft gezorgd. Om die reden ziet de rechtbank aanleiding om te volstaan met de toekenning van de vergoeding in zaak ROT 23/305 en zal de rechtbank in deze zaak geen schadevergoeding toekennen.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is gegrond omdat eiser niet gehoord is in bezwaar en omdat het college in het bestreden besluit niet is ingegaan op het bezwaar van eiser dat het college een dwangsom aan hem verschuldigd is. Het bestreden besluit zal daarom in zoverre worden vernietigd.
10.1.
De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak ten aanzien van het vaststellen van een dwangsom in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Daarbij stelt de rechtbank de te betalen dwangsom vast op een bedrag van € 1.442,00.
10.2.
Verder ziet de rechtbank aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit voor het overige met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand te laten. Ter voorlichting van partijen overweegt de rechtbank dat het voorgaande betekent dat het college geen nieuw besluit hoeft te nemen.
10.3.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. Op de zitting van 26 juni 2025 is eveneens zaak ROT 23/305 behandeld. Bij uitspraak van heden heeft de rechtbank in die zaak een proceskostenveroordeling, inhoudende een vergoeding van de gemaakte reiskosten, toegewezen. Omdat eiser deze kosten maar één keer heeft gemaakt is er in de onderhavige zaak geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover eiser niet is gehoord in bezwaar en voor zover het college daarin niet heeft beslist op het bezwaar van eiser dat het college ten onrechte geen dwangsom heeft vastgesteld en verklaart het bezwaar in zoverre gegrond;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, voor zover het college geen dwangsom heeft vastgesteld;
- stelt de door het college aan eiser te betalen dwangsom vast op € 1.442,-;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit voor het overige in stand blijven;
- wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn af;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Regenboog, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2025 .
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 6:7
De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken.
Artikel 6:8
1. De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
[…].
Artikel 7:2
Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
[…].
Artikel 7:3
Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is,
het bezwaar kennelijk ongegrond is,
de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord,
e belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord, of
aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad.
Artikel 7:10
1. Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of – indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is Pro ingesteld – binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
[…].
Activiteitenbesluit milieubeheer
Artikel 2.17
[…].
1. In afwijking van het eerste, tweede en derde lid geldt voor een inrichting waar uitsluitend of in hoofdzaak agrarische activiteiten dan wel activiteiten die daarmee verband houden worden verricht, niet zijnde een glastuinbouwbedrijf dat is gelegen in een glastuinbouwgebied, dat:
a. […].
b. voor het maximaal geluidsniveau (Lamax), veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, de niveaus op de plaatsen en tijdstippen, genoemd in tabel 2.17f, niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden;
Tabel 2.17f
06:00–19:00 uur
19:00–22:00 uur
22:00–06:00 uur
LAmax op de gevel van gevoelige gebouwen
70 dB(A)
65 dB(A)
60 dB(A)
LAmax in in- en aanpandige gevoelige gebouwen
55 dB(A)
50 B(A)
45 dB(A)
c. de in de periode tussen 06.00 uur en 19.00 uur in tabel 2.17f opgenomen waarden niet van toepassing zijn op laad- en losactiviteiten, alsmede op het in en uit de inrichting rijden van landbouw- of bosbouwtrekkers, motorrijtuigen met beperkte snelheid of mobiele machines;
[…].
[…].
Artikel 2.20
In afwijking van de waarden, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19 dan wel 2.19a, kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift andere waarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax vaststellen.
[…].
[…].
Het bevoegd gezag kan maatwerkvoorschriften stellen over de plaats waar de waarden, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19 dan wel 2.19a, voor een inrichting gelden.
Het bevoegd gezag kan bij maatwerkvoorschrift bepalen welke technische voorzieningen in de inrichting worden aangebracht en welke gedragsregels in acht worden genomen teneinde aan geldende geluidsnormen te voldoen.
In afwijking van de waarden, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19 dan wel 2.19a kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift voor bepaalde activiteiten in een inrichting, anders dan festiviteiten als bedoeld in artikel 2.21, andere waarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax vaststellen. Het bevoegd gezag kan daarbij voorschriften vaststellen met betrekking tot de duur van de activiteiten, het treffen van maatregelen, de tijdstippen waarop de activiteiten plaatsvinden of het vooraf melden per keer dat de activiteit plaatsvindt.
Het bevoegd gezag kan bij maatwerkvoorschrift bepalen welke technische voorzieningen worden aangebracht en welke gedragsregels in acht worden genomen ter beperking van het geluid als gevolg van werkzaamheden en activiteiten bij een inrichting als bedoeld in artikel 2.17, vijfde lid.
[…].
[…].