Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/6826
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 november 2025 in de zaak tussen
Van Oord Offshore Wind B.V., uit Gorinchem, eiseres
(gemachtigden: mr. A. Danopoulos en mr. L. Houben),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister
(gemachtigde: mr. A.D. Brouwers-Wozniak).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete van € 27.000,- vanwege 12 overtredingen van de Arbeidstijdenwet (ATW). Eiseres vindt dat ten onrechte een boete is opgelegd. In het bijzonder meent eiseres dat het Arbeidstijdenbesluit vervoer (Abtv) van toepassing is op de werkzaamheden van haar Project Crew en dat het (generieke) Arbeidstijdenbesluit (Atb) niet is overtreden. Zij heeft tegen de boete beroep ingesteld.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Met het primaire besluit van 13 oktober 2023 heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd. Met het bestreden besluit van 29 mei 2024 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven. Hiertegen heeft eiseres beroep ingesteld.
2.1.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
Eiseres heeft een nadere reactie en videobestand ingediend.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 9 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam 1] (operation manager), [naam 2], de gemachtigden van eiseres en namens de minister mr. A.M. Pelgrim en mr. S. Yildirim bijgestaan door [naam 3] en [naam 4], inspecteurs bij Staatstoezicht op de Mijnen (SodM).
Totstandkoming van het besluit
Wat is er gebeurd?
3. Eiseres is een onderneming die zich onder meer bezighoudt met de bouw van en het verrichten van onderhoud aan offshore windprojecten. In dat verband was eiseres onder meer op 24 en 25 januari 2023 werkzaam op het windpark in aanbouw Hollandse kust noord met het jack-up kraanschip MPI Resolution. De werkzaamheden hielden onder meer in dat op monopiles [1] op zee secondary steels [2] werden bevestigd. Inspecteurs van SodM hebben onder meer geconstateerd dat ten behoeve van de onderneming van eiseres in de periode van 23 november 2022 tot en met 20 december 2022 overtredingen zijn gepleegd van de ATW. Vervolgens heeft een arbeidsinspecteur van de bevindingen van deze inspectie op 21 juni 2023 een boeterapport en op 2 augustus 2023 een aanvullend boeterapport opgemaakt (de boeterapporten). Op grond van deze boeterapporten heeft de minister een boete opgelegd, omdat in deze rapporten naar voren komt dat 12 werknemers in de periode van 23 november 2022 tot en met 20 december 2022 meer dan veertien maal achter elkaar arbeid hebben verricht. Het aantal aaneengesloten dagen waarop arbeid werd verricht, bedroeg voor 11 werknemers 20 dagen en voor één werknemer 27 dagen. Geconstateerd is dat arbeid is verricht op, vanaf of ten behoeve van een windpark als bedoeld in artikel 5.17:1 van het Atb. Daarmee is sprake van overtredingen van artikel 5.14:2, derde lid, van het Atb. Met het primaire besluit (dat in het bestreden besluit in stand is gebleven) heeft de minister aan eiseres een boete van € 27.000,- opgelegd.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt de aan de hand van de beroepsgronden van eiseres of de minister terecht de boete heeft opgelegd. Voor de relevante wet- en regelgeving verwijst de rechtbank naar de bijlage bij deze uitspraak.
Werkzaamheden op, vanaf, of ten behoeve van een windpark?
5. Het belangrijkste punt dat partijen verdeeld houdt, is de vraag of de werkzaamheden van de Project Crew van de MPI Resolution onderhevig zijn aan de arbeidstijdenregels voor werkzaamheden aan een windpark op zee uit het Atb of voor werkzaamheden van zeevarenden uit het Atbv. Eiseres betwist in dat verband dat sprake is van een overtreding en meent dat daarmee de bevoegdheid tot oplegging van de boete ontbreekt. De minister gaat er ten onrechte van uit dat alle werkzaamheden ten behoeve van het windpark als bedoeld in artikel 5.17:1 Atb zijn verricht. Omdat de minister hiermee in het bestreden besluit niet heeft uiteengezet wat exact de overtreding is, is het bestreden besluit in strijd met de artikelen 5:9 en 5:48 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ter onderbouwing van dit standpunt voert eiseres aan dat de MPI Resolution een zeeschip is [3] en alle opvarenden zeevarenden zijn. [4] De werkzaamheden van eiseres met de MPI Resolution bestaan bijna volledig uit transport. Dat zijn geen werkzaamheden ten behoeve van het oprichten van een windpark. Dat geldt ook voor de Project Crew ten aanzien waarvan de overtreding is vastgesteld. De Project Crew bestaat uit bemanning die aanmonstert om de voorgenomen (scheeps)werkspecifieke werkzaamheden uit te voeren ten aanzien van de offshore locatie op zee. Voor het grootste deel van hun werktijd (94%) voeren zij scheepsspecifieke taken uit. De Marine Crew bestaat uit de bemanning van het schip die kort gezegd enkel zorgt voor de bediening ervan. Omdat de kerntaken ten aanzien van het schip zelf nooit ophouden, neemt de Project Crew bepaalde taken bij werk op zee over van de Marine Crew om de continuïteit te waarborgen. Het grootste gedeelte van de tijd gaat het over het bedienen van de kraan op het schip en andere hijsgerelateerde werkzaamheden. De Project Crew begeeft zich voor slechts korte tijd af en toe op de monopile (circa 6% van de totale tijd aan werkzaamheden). Eiseres heeft op zitting daarnaast het standpunt ingenomen dat geen sprake is van een windpark, omdat met de monopile slechts een stalen buis in zee staat. Op de Project Crew zijn volgens dan ook de regels van het Atbv van toepassing, omdat zij grotendeels werkzaamheden op het schip uitvoeren en zij ook als zeevarenden worden behandeld in arbeidsrechtelijke zin. De regels van het Atb zijn niet van toepassing. Van overtreding van het Atbv is geen sprake.
6. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling. Artikel 5.17:2 van het Atb verklaart enkele bepalingen ten aanzien van het verrichten van arbeid vanaf of ten behoeve van mijnbouwinstallaties van overeenkomstige toepassing op werknemers van 18 jaar of ouder die arbeid verrichten op zee, op, vanaf of ten behoeve van een windpark. Kort samengevat betekent dit onder meer dat het toegestaan is het werk zodanig in te richten dat in elke periode van 28 aaneengesloten dagen ten hoogste 14 maal arbeid wordt verricht. Dit staat in artikel 5.14:2, derde lid, onder a van het Atb. Voor een definitie van windpark wordt verwezen naar de definitie in de Wet windenergie op zee, waarbij de regelgever er op wijst dat “arbeid op, vanaf of ten behoeve van een windpark […] niet alleen de arbeid [betreft] die rechtstreeks verband houdt met de bouw of onderhoud van de windmolen, maar ook met bijvoorbeeld het leggen van kabels waarmee de opgewekte stroom kan worden afgevoerd”. [5]
6.1.
Bij de vaststelling of sprake is van werkzaamheden ten behoeve van een windpark als bedoeld in artikel 5.17:1 van het Atb heeft de minister beoordelingsruimte. Deze beoordelingsruimte heeft de minister in redelijkheid mogen invullen door onder verwijzing naar de toelichting op de regelgeving [6] te stellen dat sprake is van een ruime definitie en te stellen dat een ruim scala aan werkzaamheden die uitmonden in het oprichten van een windpark onder deze definitie valt.
6.2.
De bevindingen die de minister aan de boete ten grondslag heeft gelegd in de boeterapporten betreffen het volgende. De rapporteur is in de nacht van maandag 23 op dinsdag 24 januari 2023 aan boord van het schip gegaan om een aangekondigde inspectie uit te voeren. Bij de inspectie heeft [naam 5] (offshore construction manager op locatie) verklaard dat er in twee shifts werd gewerkt door de werknemers van de Project Crew die de secondary steels monteerden op de monopiles van een windpark in aanbouw. Op zitting heeft eiseres nader toegelicht dat er een nachtshift en een dagshift is, welke ieder 11 uur arbeid verricht in een periode van 12 uur tijd. [naam 5] heeft verklaard dat dit gebeurde in een rotatie van 28 dagen arbeid verrichten gedurende 4 weken aan boord, waarna aansluitend 4 weken vrij. Op zitting heeft de gemachtigde van de minister toegelicht dat aan de hand van een IMO Crew List [7] 22 werknemers staan gemarkeerd als zijnde onderdeel van de Project Crew, waarvan een deel is waargenomen in de nacht van 23 op 24 januari 2023. Ter zitting heeft de minister nader toegelicht dat de IMO Crewlist als basis diende om te beoordelen of de werkzaamheden van de 12 werknemers van de Project Crew feitelijk zijn te kwalificeren als werkzaamheden op, vanaf of ten behoeve van een windpark. Ook heeft de minister toegelicht dat de vraag of deze werknemers tijdens hun werkzaamheden op de monopile waren, niet van doorslaggevend belang is. Het gaat om de kwalificatie van de werkzaamheden als geheel.
6.3.
De rechtbank begrijpt uit de stukken en het verhandelde ter zitting de werkzaamheden van de Project Crew zo dat zij zijn aangesteld om op de MPI Resolution werkzaamheden te verrichten die bestaan uit het (op een zeeschip) begeleiden van het transport per zeeschip van secondary steels naar het windpark op zee, het vervolgens in gereedheid brengen van (de hijswerkzaamheden van) dat zeeschip en vervolgens het plaatsen van de secondary steels op de monopiles. Dat plaatsen van secondary steels bestaat grotendeels uit hijswerkzaamheden door en vanaf het zeeschip. Slechts 6% van hun werktijd besteedt de Project Crew op de monopile.
Het uitvoeren van werkzaamheden op zee die bestaan uit het transport van secondary steels, het in gereedheid brengen van een zeeschip voor plaatsing van secondary steels en het zelf plaatsen van secondary steels op een monopile heeft de minister op goede gronden onder de ruime definitie van het Atb geschaard. Op basis van de IMO Crewlist en de waarnemingen van de rapporteur ter plekke op het schip (zoals neergelegd in de boeterapporten) is de minister terecht uitgegaan van werkzaamheden op, vanaf, of ten behoeve van een windpark op zee die onder paragraaf 5.17 van het Atb vallen. De toelichting op de werkzaamheden in de overige stukken van het dossier en ter zitting onderschrijft die beoordeling.
6.4.
Dat een monopile nog geen windmolen is, is daarbij niet relevant, gelet op de definitie van die mede uitgaat van het oprichten van een windpark. Ook de stelling van eiseres, dat de werknemers van de Project Crew slechts voor 6% van hun tijd op de monopile aanwezig zijn, en voor het overgrote deel op het schip en scheepsgerelateerde taken uitvoeren, leidt niet tot een ander oordeel. Ter zitting heeft de minister op goede gronden toegelicht dat niet van doorslaggevend belang is of de werknemers van de Project Crew op de monopile aanwezig zijn. Wat volgens eiseres ‘scheepsgerelateerde werkzaamheden’ zijn, bestaat in dit geval uit werkzaamheden die vallen onder paragraaf 5.17 van het Atb. Verder is voor het oordeel van de rechtbank in dit verband niet relevant dat de leden van de Project Crew door eiseres als zeevarenden worden behandeld. In het betoog van eiseres over samenloop gaat de rechtbank hier nader op in. Ook is geen sprake van schending van artikel 5:9 en 5:48 van de Awb. De minister heeft in het boetebesluit (dat in het bestreden besluit in stand is gebleven) uiteengezet welke overtredingen zijn begaan onder verwijzing naar de artikelen 5.17:2 en 5.14:2, derde lid, onder a van het Atb onder vermelding van de betreffende werknemers. Daarmee is voldoende duidelijk vermeld wat de overtredingen alsmede de overtreden voorschriften zijn.
Samenloop?
7. Eiseres betoogt vervolgens, subsidiair, dat met deze werkzaamheden sprake is van samenloop met het Atbv, in de zin van artikel 5.15 van de ATW. De werkzaamheden van de Project Crew vallen volgens eiseres immers grotendeels onder regels van het Atbv omdat ze zien op het bedienen en operationaliseren van het zeeschip MPI Resolution. De rechtbank volgt dat betoog niet en overweegt dat de minister terecht heeft bepaald dat het Atbv niet van toepassing is op de werkzaamheden van de situatie van eiseres. Gelet op het oordeel van de rechtbank onder rechtsoverweging 6, vallen de werkzaamheden onder het Atb. Uit dat oordeel vloeit voort dat de werkzaamheden niet kunnen worden bestreken door de regels voor zeevarenden uit het Atbv. Dat eiseres de Project Crew wel als zeevarende ziet en deze arbeidsrechtelijk als zodanig behandelt, maakt dat niet anders.
Dienen de artikelen 5.17:2 en 5.14:2 van het Atb buiten toepassing te worden gelaten?
8. Eiseres betoogt, meer subsidiair, dat de artikelen 5.17:2 en 5.14:2 van het Atb buiten toepassing dienen te worden gelaten omdat deze bepalingen strijdig zijn met het zorgvuldigheids-, motiverings- en evenredigheidsbeginsel. De wetgever heeft ten onrechte het werk op windparken op zee gelijk gesteld met werk op en rond olie- en gasplatforms (offshore mijnbouw). De verschillen tussen deze werkzaamheden zijn door de wetgever niet kenbaar meegewogen bij het opstellen van artikel 5.17:2 van het Atb. Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat de wetgever niet duidelijk heeft gemaakt wat wordt bedoeld met arbeid die is verricht ten behoeve van een windpark. Dit is een te ruime definitie. De wetgever heeft gepoogd een
quick fixaan te brengen voor de destijds nieuwe ontwikkelingen voor werkzaamheden aan windparken op zee en heeft de effecten hiervan onvoldoende doordacht. De minister heeft vervolgens ten onrechte de werkzaamheden van eiseres aangemerkt als werkzaamheden op, vanaf of ten behoeve van een windpark. Eiseres betoogt verder dat deze twee bepalingen in haar geval in strijd met het evenredigheidsbeginsel zijn, dan wel onredelijk bezwarend, omdat de afspraken (rondom werk- en rusttijden) die eiseres met de werknemers van de Project Crew heeft gemaakt in lijn zijn met het Atbv en met de gebruikelijke internationale standaarden voor zeevarenden. De gemaakte afspraken dienen nadrukkelijk het veilig en gezond werken aan boord en voldoende rusttijd, gelet op de werkzaamheden die zich hoofdzakelijk aan boord van het schip afspelen. Er valt verder niet in te zien dat de bedrijfsvoering in het geval van eiseres dient te worden aangepast naar een schema dat in lijn is met het Atb, voor de 6% werkzaamheden die zich afspelen op de monopile.
quick fixaan te brengen voor de destijds nieuwe ontwikkelingen voor werkzaamheden aan windparken op zee en heeft de effecten hiervan onvoldoende doordacht. De minister heeft vervolgens ten onrechte de werkzaamheden van eiseres aangemerkt als werkzaamheden op, vanaf of ten behoeve van een windpark. Eiseres betoogt verder dat deze twee bepalingen in haar geval in strijd met het evenredigheidsbeginsel zijn, dan wel onredelijk bezwarend, omdat de afspraken (rondom werk- en rusttijden) die eiseres met de werknemers van de Project Crew heeft gemaakt in lijn zijn met het Atbv en met de gebruikelijke internationale standaarden voor zeevarenden. De gemaakte afspraken dienen nadrukkelijk het veilig en gezond werken aan boord en voldoende rusttijd, gelet op de werkzaamheden die zich hoofdzakelijk aan boord van het schip afspelen. Er valt verder niet in te zien dat de bedrijfsvoering in het geval van eiseres dient te worden aangepast naar een schema dat in lijn is met het Atb, voor de 6% werkzaamheden die zich afspelen op de monopile.
9. In een zaak over een besluit dat op een algemeen verbindend voorschrift gebaseerd is, kan een rechter dat voorschrift toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het bestreden besluit. Daarbij vormen algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. Bij de toetsing van de wijze waarop door het regelgevende orgaan aan de hem toekomende beslissingsruimte inhoud is gegeven, kunnen, naast toetsing aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb (het evenredigheidsbeginsel) en aan ongeschreven materiële beginselen als het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, ook het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 Awb) en het beginsel van een deugdelijke motivering een rol spelen. De enkele strijd met deze formele beginselen kan echter gelet op rechtspraak niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. [8]
9.1.
Het voorgaande neemt niet weg dat, indien als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift door de rechter niet kan worden beoordeeld of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dit ertoe kan leiden dat de bestuursrechter het voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend besluit om die reden vernietigt. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. [9]
10. De rechtbank is van oordeel dat er geen aanleiding bestaat te oordelen dat de artikelen 5.17:2 en 5.14:2 van het Atb onverbindend zijn. Uit de nota van toelichting [10] komt naar voren dat werkgeversverenigingen en vakbonden een verzoek hebben ingediend om de arbeidstijdenregelgeving zo aan te passen dat voor arbeid ten behoeve van de aanleg en het onderhoud van windparken op zee een vergelijkbare regeling gaat gelden als nu van toepassing is op de offshore mijnbouw, mede gelet op het verwachte toenemende aantal windparken op zee, die omvangrijker zijn met bijbehorende grote gevolgen voor de arbeid(somstandigheden). Dat eiseres meent dat de verschillen tussen werk op windparken op zee en werk op en rond offshore mijnbouw onvoldoende zijn meegewogen blijkt hier niet uit. De bepalingen zijn in overleg met de sector vastgesteld. Dat dat een volgens eiseres kennelijk ondoordachte
quick fixzou zijn geweest, heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt. Eiseres heeft ter zitting aangegeven niet bij het verzoek van werkgeversverenigingen en vakbonden betrokken te zijn geweest. Dat er onvoldoende rekening is gehouden met haar bedrijfsmatige en economische belangen, is daarmee geen onzorgvuldigheid of motiveringsgebrek van de betreffende bepalingen van het Atb. Uit de nota van toelichting maakt de rechtbank op dat de regelgever werkzaamheden zoals die van de Project Crew – waarvan de rechtbank hierboven (onder 6) heeft geoordeeld dat ze door het Atb worden bestreken – uitdrukkelijk heeft bedoeld te reguleren op vergelijkbare wijze als in de offshore mijnbouw.
quick fixzou zijn geweest, heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt. Eiseres heeft ter zitting aangegeven niet bij het verzoek van werkgeversverenigingen en vakbonden betrokken te zijn geweest. Dat er onvoldoende rekening is gehouden met haar bedrijfsmatige en economische belangen, is daarmee geen onzorgvuldigheid of motiveringsgebrek van de betreffende bepalingen van het Atb. Uit de nota van toelichting maakt de rechtbank op dat de regelgever werkzaamheden zoals die van de Project Crew – waarvan de rechtbank hierboven (onder 6) heeft geoordeeld dat ze door het Atb worden bestreken – uitdrukkelijk heeft bedoeld te reguleren op vergelijkbare wijze als in de offshore mijnbouw.
10.1.
Daar komt bij dat de regelgeving met deze gelijkstelling een verruiming van de arbeidstijden heeft beoogd te maken (ten opzichte van de situatie voordat artikel 5.17:2 van het Atb in werking trad). Ter zitting heeft de minister toegelicht van mening te zijn dat werkzaamheden zoals die van de Project Crew voor inwerkingtreding van artikel 5.17:2 van het Atb niet onder de arbeidstijdenregelgeving van het Atbv vielen maar onder de (veel striktere) algemene arbeidstijdenregels. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres verder niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van strijdigheid met het evenredigheidsbeginsel. Wat eiseres heeft aangevoerd over de bedrijfsvoering en de inrichting komt voor haar rekening en risico. De enkele niet met stukken onderbouwde stelling van eiseres dat haar werkroosters volgens het Atbv (van 28 dagen arbeid en 28 dagen rust) ook door andere partijen in de branche en internationaal worden gehanteerd en zij door aanpassing hiervan in haar concurrentiepositie wordt geschaad, is onvoldoende om dit anders te beoordelen. Hetzelfde geldt voor de stelling van eiseres dat de belangen van de werknemers beter worden gediend door de werkroosters van zeevarenden. Wat eiseres daarover naar voren brengt (over onder meer de reistijd ten opzichte van de rusttijd van leden van de Project Crew) is onvoldoende om de door de regelgever gemaakte belangenafweging in strijd met het evenredigheidsbeginsel te achten. Uit de nota van toelichting blijkt onder meer dat de werkzaamheden vergelijkbaar zijn en daarom de arbeids- en rusttijden worden gelijkgetrokken (14 dagen arbeid, 14 dagen rust). [11]
Is eiseres verminderd verwijtbaar?
11. Gelet op het voorgaande was de minister bevoegd een boete op te leggen. Op grond van artikel 5:41 van de Awb legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
12. Eiseres voert aan dat haar geen verwijt treft. De werknemers van de Project Crew zijn zeevarenden omdat zij beschikken over een zee-arbeidsovereenkomst. Eiseres heeft zich maximaal ingespannen om te voldoen aan het Atbv waardoor voor werknemers voldoende rusttijd is. Afhankelijk van waar de werkzaamheden worden verricht (op de monopile dan wel op het schip), zijn volgens eiseres twee verschillende regimes (het Atb en het Atbv) van toepassing. Het is feitelijk onmogelijk om aan beide regimes tegelijkertijd te voldoen. Als het Atbv van toepassing was geweest, was geen sprake van een overtreding.
13. De rechtbank overweegt in dit verband dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar geen of verminderd verwijt kan worden gemaakt. Wat eiseres daarover heeft aangevoerd, neemt niet weg dat de betreffende werkzaamheden (op, voor of ten behoeve van een windpark) op grond van artikel 5.17:2 van het Atb zijn gelijkgesteld aan werkzaamheden op offshore mijnbouw en dat daarmee aan die bepalingen dient te worden voldaan. Eiseres is niet minder verwijtbaar doordat zij er voor heeft gekozen de bedrijfsvoering zodanig in te richten dat zou worden voldaan aan andere regels (het Atbv).
Is er reden tot matiging van de boete?
14. Eiseres betwist de boetehoogte. Er is onvoldoende rekening gehouden met de omstandigheden van het geval. De minister stelt zich ten onrechte op het standpunt dat de veiligheid, gezondheid en het welzijn van de werknemers in het geding is geraakt, omdat sprake is van een overtreding van het Atb. Het Atb is geschreven in een tijd voor een andere doelgroep met andere (aard van) werkzaamheden, terwijl het grootste gedeelte van de werkzaamheden van de werknemers van eiseres plaatsvindt aan boord van het zeeschip waarvoor het Atbv van toepassing is.
15. De rechtbank stelt voorop dat de minister de hoogte van de boete heeft vastgesteld aan de hand van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013 (de beleidsregel). Deze beleidsregel is op grond van rechtspraak in zijn algemeenheid niet onredelijk. [12] De door eiseres aangevoerde omstandigheden maken niet dat de minister in dit geval de boete had moeten matigen of van het opleggen van een boete had moeten afzien. Van bijzondere omstandigheden is geen sprake.
16. Wat eiseres heeft aangevoerd over de hoogte van de boete houdt nauw verband met haar betoog over de boetebevoegdheid en de verwijtbaarheid. Die argumenten slagen niet, zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen. [13] Voor zover eiseres diezelfde argumenten aanvoert tegen de boetehoogte, verwijst de rechtbank dan ook naar wat hiervoor is overwogen. De minister heeft voldoende rekening gehouden met de omstandigheden van het geval. De minister mocht daarbij betrekken dat eiseres op de hoogte was, dan wel kon zijn, van de bepalingen 5.17:2 en 5.14:2 van het Atb en dat de gelijkstelling van arbeidstijden met offshore mijnbouw al in 2018 is vastgesteld. Eiseres kon dus, althans, had kunnen weten dat deze gelijkstelling enige tijd van kracht was. In wat eiseres hiertegen heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding voor matiging. De minister hoefde niet te volstaan met een minder vergaande maatregel, nu op grond van de beleidsregel sprake is van een direct beboetbare overtreding. [14] Gelet hierop heeft de minister terecht een boete vastgesteld die in overeenstemming is met de beleidsregel. Bij het vaststellen van de boete heeft de minister gelet op de beleidsregel [15] terecht rekening gehouden met de bedrijfsgrootte, waardoor maximaal 12 werknemers aan de boete ten grondslag zijn gelegd. Met inachtneming van het boetebedrag per werknemer (€ 1.000,-) [16] , de vermenigvuldigingsfactoren van 1,5 voor grote bedrijven [17] en 1,5 voor direct beboetbare overtredingen [18] heeft de minister de bestuurlijke boete terecht vastgesteld op € 27.000,-.
Had de minister nader moeten ingaan op de zienswijze van eiseres?
17. Eiseres voert aan dat de minister ten onrechte niet is ingegaan op haar zienswijze op het boetevoornemen. Deze is slechts samengevat weergegeven in het primaire besluit. De minister had nader moeten ingaan op de zienswijze, ook omdat eiseres voorafgaand aan het primaire besluit uitdrukkelijk had verzocht om overleg. Volgens eiseres maakt dit dat het bestreden besluit daarmee onzorgvuldig tot stand is gekomen.
18. De rechtbank is van oordeel dat de minister niet verplicht was eiseres te horen voorafgaand aan het opleggen van de boete. Wel moet de overtreder op grond van artikel 5:53, derde lid, van de Awb de gelegenheid krijgen om voorafgaand aan het opleggen van een boete een zienswijze naar voren te brengen. Dat is hier gebeurd. Het niet horen van eiseres kan dan ook niet leiden tot de conclusie dat de besluitvorming onzorgvuldig is geweest. [19]
Conclusie en gevolgen
19. De rechtbank komt tot de slotsom dat de minister terecht een boete van € 27.000,- aan eiseres heeft opgelegd vanwege 12 overtredingen van de ATW. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Er is geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.R. Lautenbach, rechter, in aanwezigheid van mr. H. Sabanovic, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak relevante wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:53
1. Dit artikel is van toepassing indien voor de overtreding een bestuurlijke boete van meer dan € 340 kan worden opgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
2. In afwijking van artikel 5:48 wordt van de overtreding steeds een rapport of proces-verbaal opgemaakt.
3. In afwijking van afdeling 4.1.2 wordt de overtreder steeds in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen.
Arbeidstijdenwet
Artikel 1:1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. werkgever:
1°. degene jegens wie een ander krachtens arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling gehouden is tot het verrichten van arbeid, behalve indien die ander aan een derde ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid, welke die derde gewoonlijk doet verrichten;
2°. degene aan wie een ander ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid als bedoeld onder 1°;
b. werknemer: de ander bedoeld onder a.
2. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt mede verstaan onder:
a. werkgever: degene die zonder werkgever of werknemer in de zin van het eerste lid te zijn, een ander onder zijn gezag arbeid doet verrichten;
b. werknemer: de ander bedoeld onder a.
Artikel 5:12
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot bepaalde arbeid of arbeid onder bepaalde omstandigheden die afwijken van of strekken tot aanvulling van het bij paragraaf 5.2 bepaalde, ten aanzien van:
(…)
c. de arbeidstijd;
Artikel 10:5
1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
(…)
3. De ter zake van deze wet en de daarop berustende bepalingen gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan.
Arbeidstijdenbesluit
Artikel 5.14:2
3. De werkgever organiseert de arbeid zodanig, dat de werknemer die in een bestendig en regelmatig arbeidstijdpatroon werkzaam is:
a. gedurende ten hoogste 14 maal in elke periode van 28 aaneengesloten dagen, ten hoogste 11 uren per dienst onderscheidenlijk per nachtdienst, en in een periode van 16 aaneengesloten weken gemiddeld 40 uren per week arbeid verricht;
b. na het verrichten van arbeid in die dienst onderscheidenlijk nachtdienst een onafgebroken rusttijd heeft van ten minste 12 uren, welke rusttijd 4 maal in elke periode van 28 aaneengesloten dagen mag worden ingekort tot ten minste 8 uren.
Artikel 5.17:1
Deze paragraaf is van toepassing op werknemers van 18 jaar of ouder die arbeid verrichten op, vanaf of ten behoeve van een windpark.
Artikel 5.17:2
1. De artikelen 5.14:2, 5.14:4, 5.14:4a, 5.14:5, 5.14:6, 5.14:7 en 5.14:8, voor zover betrekking hebbend op arbeid verricht op, vanaf of ten behoeve van een mijnbouwinstallatie, zijn van overeenkomstige toepassing op werknemers van 18 jaar of ouder die arbeid verrichten op zee, op, vanaf of ten behoeve van een windpark, voor zover dit noodzakelijk is voor de opbouw ervan of het uitvoeren van onderhoudswerkzaamheden.
2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op arbeid verricht op het land ten behoeve van een windpark, mits deze arbeid in elke periode van 28 dagen wordt afgewisseld met arbeid ten behoeve van een windpark welke verricht wordt op zee.
Artikel 7:1
Het niet naleven van de artikelen (…) 5.17:2, voor zover dat artikel betrekking heeft op de van overeenkomstige toepassing verklaarde artikelen 5.14:2, derde tot en met het achtste lid, (…) levert een overtreding op.
Arbeidstijdenbesluit vervoer
Artikel 6.3:1
1. Met uitsluiting van hetgeen in het Arbeidstijdenbesluit is bepaald zijn dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen uitsluitend van toepassing op arbeid, verricht door zeevarenden aan boord van zeeschepen die te boek staan in de openbare registers, bedoeld in afdeling 2 van titel 1 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek of die zijn ingeschreven in rompbevrachting, bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Rijkswet nationaliteit zeeschepen.
Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013
Artikel 1. Berekening van de bestuurlijke boete
1. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van de Arbeidstijdenwet wordt voor alle overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet' die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd.
2. Bij de toepassing hiervan wordt onderscheid gemaakt tussen:
a. overtredingen waarvoor eerst een waarschuwing wordt gegeven of een eis wordt gesteld en pas in tweede instantie, nadat nogmaals is geconstateerd dat dezelfde of een soortgelijke wettelijke verplichting niet is nageleefd of dat de desbetreffende tekortkoming niet is opgeheven, wordt overgegaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete;
b. overtredingen waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd, die zijn opgenomen in de ‘Lijst overtredingen waarvoor direct een boete wordt opgelegd’, die als bijlage 2 bij deze beleidsregel is gevoegd.
Artikel 2. Correctie aantal werknemers
1. De in bijlage 1 genoemde boetenormbedragen zijn uitgangspunt voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes voor een werkgever die 50 of meer, maar minder dan 100 werknemers in dienst heeft (middelgroot bedrijf).
2. Voor de werkgever die een van het eerste lid afwijkend aantal werknemers in dienst heeft, worden de volgende uitgangspunten gehanteerd voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes:
(…)
c. 1,5 maal het boetenormbedrag voor de werkgever die 100 of meer werknemers in dienst heeft (grootbedrijf).
Artikel 6. Correctie overtreding waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd
Het op grond van voorgaande artikelen bepaalde boetebedrag wordt met anderhalf vermenigvuldigd, indien er sprake is van een overtreding waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd zoals genoemd in de lijst die is opgenomen als bijlage 2 bij deze beleidsregel.
Bijlage 1 Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet
Werknemers van 18 jaar of ouder waarop § 5.14 Arbeidstijdenbesluit van toepassing is
– aantal aaneengesloten dagen arbeid
€ 1000,–
Bijlage 2 Lijst overtredingen waarvoor direct een boete wordt opgelegd
i. Het niet naleven van de voorschriften die zijn geregeld in § 5.14 Arbeidstijdenbesluit en als zodanig in het interventiebeleid van het Staatstoezicht op de Mijnen zijn gekwalificeerd.