Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/8404
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 november 2025 in de zaak tussen
[eiseres], uit Harmelen, eiseres
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
(gemachtigde: mr. M.M. de Vries).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een bestuurlijke boete die de minister aan eiseres heeft opgelegd vanwege een overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften. Eiseres is het niet eens met die boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid en evenredigheid van de boete.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister bevoegd was om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen, maar dat de boete moet worden gematigd. Het beroep is voor wat betreft de hoogte van de boete gegrond. Voor het overige is het beroep ongegrond en krijgt eiseres dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
1.3.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 24 juli 2024 op het bezwaar van eiseres is de minister bij het boetebesluit gebleven.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De minister heeft op 8 oktober 2025 een aanvullend verweerschrift ingediend, waarin de minister de rechtbank heeft verzocht de boete van € 4.500,- te matigen tot een bedrag van € 4.050,-.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 6 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] namens eiseres en de gemachtigde van de minister, vergezeld door [naam 2], werkzaam als toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
3. De minister heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen van 28 juni 2023 ([nummer 1]), opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. Hierin staat onder meer het volgende:
“(…)
Bevinding(en):
Bevinding(en):
Datum en tijdstip van de bevinding: 10 oktober 2022 omstreeks 07:05 uur.
(…) Ik zag daar dat er een kreupel schaap tussen de andere schapen stond. Ik heb het schaap klinisch onderzocht en zag op het oormerk dat het identificatienummer [nummer 2] was (zie foto 1). Ik zag dat het schaap de rechter achterpoot tijdens het stilstaan opgetrokken hield. Verder zag ik dat het schaap op drie poten liep en hierbij de rechter achterpoot helemaal niet belastte (zie video). Het niet belasten van de rechter achterpoot duidt erop dat het schaap daaraan pijn voelde. Ik pakte de rechter achteronderpoot van het schaap vast om te onderzoeken. Ik zag ontstekingsvocht en pus tussen de klauwen en ik rook een rotte geur. Ik zag dat de weefsels tussen de klauwen rood en gezwollen waren en dat er vocht uitsijpelde (zie foto's 2 en 3). Alle bovengenoemde klinische bevindingen aan de rechter achterpoot (…) duiden op een tussenklauwontsteking aan de rechter achteronderpoot.
Ik heb een medewerker verzocht het schaap als eerste te slachten om het uit zijn lijden te verlossen.
Vanuit mijn deskundigheid als dierenarts weet ik dat een tussenklauwontsteking met een ophoping van pus en rotte geur minstens één dag voor het transport van 10 oktober 2022 aanwezig was. Volgens het identificatie- en registratiesysteem van dieren is het schaap op 10 oktober 2022 afgevoerd van het verzamelcentrum en aangevoerd bij het slachthuis; aangezien mijn controle op dezelfde dag plaatsvond, maak ik hieruit op dat de kreupelheid en pijn als gevolg van de ontstoken onderpoot al voor aanvang van het transport aanwezig waren en dat het schaap dus niet op transport gezet had mogen worden (…).
Het niet belasten van de rechter achterpoot en het waargenomen ontstekingsproces in de rechter tussenklauw duiden bij dit schaap op een erg pijnlijk ontstekingsproces in de rechter achterpoot. Tijdens het vervoer werd het schaap gedwongen om de rechter achterpoot te belasten, door beweging van de veewagen waarin het schaap vervoerd was. Beweging en belasting (bij scherpe bochten of hobbels in de weg) zijn pijnlijk bij een onderpootontsteking. Het vervoer heeft hierdoor onnodig extra lijden voor het schaap tot gevolg gehad.
Volgens het Combiformulier Voedselketeninformatie en vervoersdocument schapen en geiten en het Identificatie- en registratiesysteem van dieren bleek dat het schaap afkomstig was van [nummer 3] van verzamelcentrum [eiseres] te Harmelen (…). Op hetzelfde document zag ik dat
Veehandel Blonk CV het schaap vervoerd had (zie bijlage Combiformulier Voedselketeninformatie en vervoersdocument schapen en geiten).
De houder op de plaats van overladen (verzamelcentrum), tevens vervoerder, vervoerde een schaap dat niet mocht worden vervoerd, omdat het schaap niet geschikt was voor het voorgenomen transport; het schaap was niet in staat zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. (…) Deze bevindingen worden [eiseres] aangerekend. (…)”
3.1.
Op 11 april 2024 heeft de minister zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft op 19 april 2024 een zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.
3.2.
Bij besluit van 21 juni 2024 (boetezaaknummer [nummer 4]) heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete van € 4.500,- opgelegd vanwege het volgende beboetbare feit:
De houder op de plaats van overladen (verzamelcentrum), tevens vervoerder, vervoerde een schaap dat niet mocht worden vervoerd, omdat het schaap niet geschikt was voor het voorgenomen transport; het schaap was niet in staat zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. Volgens de minister heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren, in verbinding met artikel 3, aanhef en onder b, en artikel 6, derde lid, bijlage I, hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, onder a, van de Verordening (EG) nr. 1/2005 (de Transportverordening). In het bestreden besluit heeft de minister ook nog artikel 9, eerste lid, van Vo. 1/2005 aan de boete ten grondslag gelegd.
3.3.
Het bestreden besluit berust – samengevat – op de volgende overwegingen. Vanuit haar professionaliteit als dierenarts en de door haar geconstateerde indicatoren aan de rechter achterpoot van het schaap, heeft de toezichthoudend dierenarts geconcludeerd dat er sprake was van een tussenklauwontsteking die pijn veroorzaakte bij het schaap. Op het filmpje bij het rapport van bevindingen is duidelijk te zien dat het schaap de rechter achterpoot niet belast en op de foto is de ontsteking te zien. Het filmpje is gemaakt door de toezichthoudend dierenarts nadat het schaap was gelost. De ontsteking en de genoemde indicatoren kunnen onmogelijk in het korte tijdsbestek tussen het lossen en het moment van de constateringen door de toezichthoudend dierenarts zijn ontstaan. De toezichthoudend
dierenarts heeft duidelijk en concreet beschreven dat het schaap op basis van de genoemde indicatoren al voor aanvang van het transport niet geschikt was voor dat transport. Dat er geen beelden zijn van het moment van lossen, maakt dat dan ook niet anders. Het boetebedrag is verhoogd vanwege recidive. Eiseres heeft geen bijzondere omstandigheden aangedragen op basis waarvan de minister de boete zou moeten matigen.
Beoordeling door de rechtbank
Heeft de minister bewezen dat eiseres de overtreding heeft gepleegd?
4. Eiseres voert aan dat het schaap op eigen kracht pijnloos is vertrokken bij het verzamelcentrum en dat er niets op leek te duiden dat het schaap niet vervoerd mocht worden. Daarnaast zijn er geen camerabeelden tijdens het lossen beschikbaar en kan dus niet worden vastgesteld dat het schaap niet vervoerd mocht worden. Alle schapen die eiseres transporteert worden vervoerd door een vakbekwame chauffeur die zelf de schapen controleert op transportwaardigheid. Verder is [naam 1] zelf ook bij het laden van het schaap aanwezig geweest. Hierdoor is het vrijwel onmogelijk dat het schaap onopgemerkt doorgelaten kon worden als het schaap pijn heeft gehad.
Ter zitting heeft [naam 1] verklaard dat hij niet langer betwist dat het filmpje en het rapport van bevindingen over hetzelfde schaap gaan.
4.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.2.
Uit vaste rechtspraak [1] van het College van Beroep voor het bedrijfsleven volgt dat in gevallen als deze, waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
4.3.
De rechtbank ziet in beginsel geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen door de toezichthoudend dierenarts. De toezichthoudend dierenarts heeft het rapport van bevindingen namelijk opgesteld op basis van haar deskundigheid als dierenarts. In het rapport heeft zij duidelijk omschreven dat zij zag dat het schaap de rechter achterpoot tijdens het stilstaan opgetrokken hield, dat het op drie poten liep en dat het hierbij de rechter achterpoot helemaal niet belastte, wat er op duidt dat het schaap daaraan pijn voelde. Bij onderzoek aan de poot zag de toezichthoudend dierenarts ontstekingsvocht en pus tussen de klauwen en rook zij een rotte geur. Zij zag dat de weefsels tussen de klauwen rood en gezwollen waren en dat er vocht uit sijpelde. Al deze bevindingen duiden volgens haar op een tussenklauwontsteking. De tussenklauwontsteking met een ophoping van pus en rotte geur was minstens één dag voor het transport aanwezig. Tijdens het vervoer werd het schaap gedwongen om de rechter achterpoot te belasten, door beweging van de veewagen waarin het schaap vervoerd was. Beweging en belasting zijn pijnlijk bij een onderpootontsteking. Het vervoer heeft hierdoor onnodig extra lijden voor het schaap tot gevolg gehad, aldus de toezichthoudend dierenarts.
4.3.1.
[naam 1] heeft ter zitting gesteld dat er 20 schapen werden vervoerd. Als dit schaap rotkreupel zou hebben, dan zouden meerdere schapen in de wagen daar ook last van moeten hebben gehad, omdat dit een hele besmettelijke aandoening is. Het schaap kan volgens hem al langer besmet zijn met rotkreupel dat dan opeens pijnlijk wordt.
4.3.2.
De ter zitting aanwezige toezichthoudend dierenarts (niet de opsteller van het rapport van bevindingen) heeft hierover het volgende verklaard. Rotkreupel is een vorm van tussenklauwontsteking, veroorzaakt door dezelfde bacterie als hier het geval was. Als er wordt uitgegaan van rotkreupel, dan kan dit inderdaad door het koppel gaan. Gezien het stadium van de aandoening bij het schaap, bestond dit al minstens een dag. Bij rotkreupel hoort ook een losse hoorn en dat had dit dier niet.
4.3.3.
Gelet op de inhoud van het rapport van bevindingen en de verklaring van de op de zitting aanwezige toezichthoudend dierenarts, ziet de rechtbank geen aanleiding voor twijfel aan de conclusie van de toezichthoudend dierenarts die het rapport van bevindingen heeft opgesteld, namelijk dat de kreupelheid en pijn als gevolg van de ontstoken onderpoot al vóór aanvang van het transport aanwezig waren. Voor de lezing van eiseres, dat sprake was van een geval van rotkreupel dat zich plotseling heeft geopenbaard, ziet de rechtbank in het rapport van bevindingen en de toelichting ter zitting geen aanknopingspunten. Gelet op de door de toezichthoudend dierenarts in het rapport van bevindingen beschreven “rotte geur” is de rechtbank van oordeel dat deze geur voor eiseres aanleiding had moeten zijn om het schaap nader te controleren voorafgaande aan het transport. Die rotte geur past ook bij de conclusie in het rapport van bevindingen, dat de aandoening minstens één dag voorafgaande aan het transport aanwezig was. De rechtbank volgt eiseres daarom niet in haar stelling dat niets er op leek te duiden dat het schaap niet vervoerd mocht worden.
4.4.
De minister heeft in het bestreden besluit dus terecht vastgesteld dat uit het rapport van bevindingen blijkt dat eiseres een schaap vervoerde dat niet mocht worden vervoerd, omdat het schaap niet geschikt was voor het voorgenomen transport omdat het schaap niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. De conclusie is dan ook dat de minister deugdelijk heeft vastgesteld dat eiseres de overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren, in verbinding met artikel 3, aanhef en onder b, en artikel 6, derde lid, en artikel 9, eerste lid, bijlage I, hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, onder a, van de Transportverordening heeft begaan. De minister was daarom bevoegd voor die overtreding een bestuurlijke boete aan eiseres op te leggen. Wat eiseres heeft aangevoerd maakt niet dat de overtreding haar niet, of minder, kan worden verweten.
Hoogte en evenredigheid van de boete
5. Eiseres heeft geen gronden aangevoerd die zien op de hoogte van het basisboetebedrag. Eiseres had aanvankelijk ook geen gronden aangevoerd over de verhoging van het basisboetebedrag in verband met recidive, maar heeft zich ter zitting onder meer op het standpunt gesteld dat de gehanteerde recidivetermijn van vijf jaar onredelijk is.
5.1.
De basisboete voor deze overtreding is vastgesteld op € 1.500,-. De boete is verhoogd tot € 4.500,- omdat sprake is van recidive. Tussen partijen is niet in geschil dat de eerder aan eiseres opgelegde boete van 18 oktober 2019 inmiddels onherroepelijk is geworden. De reden die [naam 1] ter zitting heeft gegeven voor het niet in bezwaar gaan tegen deze boete, het overlijden van zijn schoonvader, is een omstandigheid die in deze zaak geen rol kan spelen. In deze zaak moet daarom worden uitgegaan van de onherroepelijkheid van het boetebesluit van 18 oktober 2019.
5.2.
De recidiveverhoging is in overeenstemming met artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. De wetgever heeft er met dit voorschrift voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te bestraffen door het boetebedrag te verhogen. De rechtbank vindt de verhoging in dit geval niet onredelijk of onevenredig. Ook vindt de rechtbank de gehanteerde termijn van vijf jaar niet onredelijk. [2] Het is de rechtbank niet gebleken dat het voor eiseres onmogelijk zou zijn om overtredingen als deze en daarmee een verhoging van een boete voor een herhaalde overtreding te voorkomen. De stelling van [naam 1] ter zitting, dat hij vanwege die termijn van vijf jaar “nooit meer vrij komt”, leidt de rechtbank niet tot de conclusie dat de recidiveverhoging onredelijk is.
5.3.
De minister stelt zich in het aanvullend verweerschrift op het standpunt dat zijn nieuwe matigingsbeleid op grond van de Werkinstructie matiging langdurige processen aanleiding geeft om de boete te matigen. De reden hiervoor is dat het rapport van bevindingen is gedagtekend op 28 juni 2023 en het boetebesluit pas na meer dan 37 weken na het afronden van het rapport van bevindingen is genomen. De rechtbank ziet in dit standpunt van de minister aanleiding om het beroep gegrond te verklaren, maar alleen voor wat betreft de hoogte van de boete. De rechtbank zal het boetebesluit voor wat betreft de hoogte van de boete herroepen en de boete vaststellen op een bedrag van € 4.050,-.
5.4.
Eiseres heeft geen andere feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de hoogte van de opgelegde bestuurlijke boete onevenredig moet worden geacht, bijvoorbeeld in verband met de financiële situatie van de onderneming. Daarom heeft de minister geen aanleiding hoeven zien om met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) af te wijken van het wettelijk stelsel van gefixeerde boetes en de boete (verder) te matigen.
Conclusie en gevolgen
6. Uit het voorgaande volgt dus dat de minister terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de minister er te lang over heeft gedaan om het boetebesluit te nemen. Omdat de rechtbank met toepassing van artikel 8:72a van de Awb het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en wordt het boetebesluit in zoverre herroepen. De rechtbank zal de boete vaststellen op € 4.050,-. Het beroep is dus gegrond, maar alleen voor wat betreft de hoogte van de boete. Voor het overige is het beroep ongegrond.
6.1.
Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht wordt vergoed. Eiseres heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 24 juli 2024, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- herroept het besluit van 21 juni 2024, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- stelt de boete vast op € 4.050,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46, eerste en derde lid
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Artikel 8:72a
Indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, neemt hij een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt hij dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking.
Wet dieren
Artikel 6.2, eerste lid
Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Artikel 8.7
Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Artikel 8.8, eerste lid
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.
Regeling houders van dieren
Artikel 4.8
Als voorschriften als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet, worden aangewezen de artikelen:
– 3 tot en met 9 en 12, van verordening (EG) nr. 1/2005;
(…).
Transportverordening Vo. 1/2005
Artikel 3, aanhef en onder b
Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.
Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:
b) de dieren zijn geschikt voor het voorgenomen transport.
Artikel 6, derde lid
De vervoerders vervoeren de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I.
Artikel 9, eerste lid
De exploitanten van verzamelcentra zorgen ervoor dat de dieren behandeld worden overeenkomstig de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk I, en hoofdstuk III, afdeling 1.
Bijlage I, hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, onder a
1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.
2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:
a. a) wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen.