Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/583 T
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 november 2025 in de zaak tussen
[eiseres], uit Zierikzee, eiseres
(gemachtigde: mr. ing. B.M. Brandenburg-Stroo),
en
het college van burgemeester en wethouders van Schiedam
(gemachtigde: mr. J. Pach).
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
[naam 1]uit Schiedam ( [naam 1] ) en
[naam vereniging]uit Schiedam ( [naam vereniging] ).
[naam 1]uit Schiedam ( [naam 1] ) en
[naam vereniging]uit Schiedam ( [naam vereniging] ).
Samenvatting
1. Deze tussenuitspraak gaat over de oplegging van een last onder dwangsom aan eiseres. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de last onder dwangsom mocht opleggen.
1.1. De rechtbank komt in deze tussenuitspraak tot het oordeel dat het college te laat op het bezwaar van eiseres heeft beslist en dat het college daarom een bestuurlijke dwangsom moet betalen.
De rechtbank is ook van oordeel dat het bestreden besluit op een aantal punten niet juist is. Het college had de last onder dwangsom voor de serre moeten herroepen. Daarnaast is het bestreden besluit niet zorgvuldig genomen, omdat het college inmiddels het standpunt inneemt dat alleen overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) aan de last onder dwangsom voor de dakterrassen ten grondslag kan worden gelegd. Deze bepaling is naar het oordeel van de rechtbank overtreden. Het college heeft in strijd met zijn beleidsregels over handhaving gehandeld door het daarin opgenomen stappenplan niet te volgen en had dit gebrek in het bestreden besluit met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moeten passeren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet goed genoeg gemotiveerd waarom er in dit geval geen aanleiding bestaat om af te zien van handhavend optreden. Verder is de rechtbank van oordeel dat de opgelegde last verder strekt dan nodig is om de overtreding te beëindigen.
De rechtbank geeft daarom de gelegenheid aan het college om de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De rechtbank is ook van oordeel dat het bestreden besluit op een aantal punten niet juist is. Het college had de last onder dwangsom voor de serre moeten herroepen. Daarnaast is het bestreden besluit niet zorgvuldig genomen, omdat het college inmiddels het standpunt inneemt dat alleen overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) aan de last onder dwangsom voor de dakterrassen ten grondslag kan worden gelegd. Deze bepaling is naar het oordeel van de rechtbank overtreden. Het college heeft in strijd met zijn beleidsregels over handhaving gehandeld door het daarin opgenomen stappenplan niet te volgen en had dit gebrek in het bestreden besluit met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moeten passeren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet goed genoeg gemotiveerd waarom er in dit geval geen aanleiding bestaat om af te zien van handhavend optreden. Verder is de rechtbank van oordeel dat de opgelegde last verder strekt dan nodig is om de overtreding te beëindigen.
De rechtbank geeft daarom de gelegenheid aan het college om de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Met het besluit van 9 september 2021 (het primaire besluit) heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd vanwege het zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunningen hebben van een serre en het inrichten en gebruiken van twee dakterrassen bij de woning aan de [adres 1] .
2.1. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op haar bezwaar tegen het primaire besluit. Met het bestreden besluit van 19 juni 2023 heeft het college alsnog op het bezwaar beslist en is het college bij de oplegging van de last onder dwangsom gebleven. Het beroep van eiseres richt zich mede tegen het bestreden besluit.
2.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. [naam 1] heeft ook schriftelijk gereageerd. Eiseres, het college en [naam 1] hebben nadere stukken ingediend.
2.3. De rechtbank heeft het beroep op 13 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, [naam 2] en [naam 3] , de gemachtigde van het college, [naam 1] en namens [naam vereniging] [naam 4] en [naam 5] .
Overgangsrecht Omgevingswet
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wabo is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De verzoeken om handhaving van de Wabo zijn gedaan op 1 en 3 maart 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
4. Eiseres is eigenaar van de woning aan de [adres 1] . Bij deze woning is op het platte dak van de begane grond (dakterras 1) een serre met een aanliggend terras aangebracht en is op het platte dak van de eerste verdieping een aan de woning van eiseres aanliggend terras aangebracht (dakterras 2). Beide dakterrassen liggen op het pand [adres 2] .
4.1. [naam 1] en [naam vereniging] hebben het college om handhaving verzocht. [naam 1] is eigenaar van de samengevoegde panden [adres 3] en [adres 4] . [naam 1] heeft om handhaving verzocht, omdat hij stelt lekkage te ondervinden door de serre en het betreden van het dak en omdat hij niet akkoord gaat met het gebruik van zijn eigendom. [naam vereniging] vertegenwoordigt de eigenaars [1] van [adres 5] en [adres 6] . Het woon- en leefklimaat en de privacy van de bewoners van deze woningen worden volgens hen aangetast door dakterras 1.
4.2. Tijdens inspecties in 2021 hebben toezichthouders van de gemeente geconstateerd dat eiseres zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunningen over een serre beschikt en twee dakterrassen heeft ingericht en in gebruik heeft op het dak van de begane grond en op het dak van de eerste verdieping van het pand [adres 2] . In het primaire besluit staat dat dit in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, onder a, c en f, van de Wabo, artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo en artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet. Daarom heeft het college met het primaire besluit een last onder dwangsom opgelegd aan eiseres. Volgens het college is eiseres als eigenaar van het pand [adres 1] aan te merken als overtreder. Het college heeft eiseres gelast om de overtredingen binnen 12 weken te beëindigen en beëindigd te houden. Zij kan dit doen door het gebruik en de inrichtingen van de dakterrassen 1 en 2 te staken en gestaakt te houden en de serre te verwijderen en verwijderd te houden (terugbrengen naar de originele toestand als balkon). De dwangsom bedraagt € 1.000,- voor elke week dat niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 25.000,-.
4.3. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Zij heeft op 19 januari 2023 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. Met het bestreden besluit van 19 juni 2023 heeft het college alsnog op het bezwaar beslist. Het college is bij de oplegging van de last onder dwangsom gebleven en heeft de motivering gedeeltelijk aangepast. Met het bestreden besluit is het college niet geheel aan het beroep van eiseres tegemoet gekomen. Het beroep heeft daarom mede betrekking op het bestreden besluit. [2]
4.4. Op 26 juli 2023 heeft het college de begunstigingstermijn opgeschort tot en met zes weken nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan in beroep.
5. De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, zoals die vóór 1 januari 2024 luidden, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Goede procesorde
6. [naam 1] heeft nadere stukken ingediend, die op 7 oktober 2025 zijn ontvangen door de rechtbank. Eiseres betoogt dat deze stukken niet kunnen worden toegelaten wegens strijd met de goede procesorde.
6.1. Op grond van artikel 8:58, eerste lid, van de Awb kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting stukken indienen. De nadere stukken van [naam 1] zijn na afloop van die termijn ingediend. Ook indien een stuk niet binnen de daarvoor gestelde termijn is ingediend, is het aan de rechter om te beslissen of de goede procesorde zich ertegen verzet dat het desbetreffende stuk bij de beoordeling van het bestreden besluit wordt betrokken. Voor die beslissing is van belang of een stuk verwijtbaar zo laat worden ingediend dat de andere partijen worden belemmerd om daarop voldoende te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd.
Naar het oordeel van de rechtbank is dat niet het geval. De nadere stukken van [naam 1] bestaan uit een brief van één pagina en voor het overige uit een stuk van 31 augustus 2023 met bijlagen dat al eerder bij de rechtbank is ingediend. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de andere partijen door de late indiening van de nadere stukken zijn benadeeld of dat de goede voortgang van de procedure daardoor op een andere manier is belemmerd. Gelet hierop is er geen reden om de nadere stukken van [naam 1] van 7 oktober 2025 wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten.
Naar het oordeel van de rechtbank is dat niet het geval. De nadere stukken van [naam 1] bestaan uit een brief van één pagina en voor het overige uit een stuk van 31 augustus 2023 met bijlagen dat al eerder bij de rechtbank is ingediend. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de andere partijen door de late indiening van de nadere stukken zijn benadeeld of dat de goede voortgang van de procedure daardoor op een andere manier is belemmerd. Gelet hierop is er geen reden om de nadere stukken van [naam 1] van 7 oktober 2025 wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten.
Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar
7. De rechtbank stelt vast dat het college te laat op het bezwaar heeft beslist. Eiseres heeft het college in gebreke gesteld en op de datum waarop het beroep is ingesteld waren er meer dan twee weken verstreken sinds de ingebrekestelling. Het college heeft inmiddels een besluit op bezwaar genomen, maar eiseres heeft nog belang bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep. Het college heeft namelijk nog geen besluit genomen over de toekenning van een bestuurlijke dwangsom op grond van artikel 4:18 van Pro de Awb.
De rechtbank zal het beroep voor zover het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar in de einduitspraak gegrond verklaren. De rechtbank zal zelf de verbeurde dwangsom met toepassing van artikel 8:55c van de Awb in de einduitspraak vaststellen op het maximale bedrag van € 1.442,-.
De rechtbank zal het beroep voor zover het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar in de einduitspraak gegrond verklaren. De rechtbank zal zelf de verbeurde dwangsom met toepassing van artikel 8:55c van de Awb in de einduitspraak vaststellen op het maximale bedrag van € 1.442,-.
Het beroep tegen het bestreden besluit van 19 juni 2023
8. Met het bestreden besluit heeft het college de last onder dwangsom in stand gelaten met een gedeeltelijk gewijzigde motivering. Eiseres is het daar niet mee eens en betoogt dat het college ten onrechte gedeeltelijk is afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie. Het college had het primaire besluit volgens haar moeten herroepen.
- Serre
- Serre
Had het college het primaire besluit voor de serre moeten herroepen?
9. Eiseres voert aan dat de bezwaarschriftencommissie heeft geadviseerd om het primaire besluit voor de serre te herroepen, omdat er op dat moment concreet zicht op legalisatie was. Het college geeft in het bestreden besluit slechts aan dat uit onderzoek is gebleken dat de dichtgebouwde serre in aanmerking komt voor legalisering.
9.1. De rechtbank stelt vast dat het college in het bestreden besluit het primaire besluit voor wat betreft de serre niet heeft herroepen, terwijl er volgens het bestreden besluit concreet zicht op legalisatie bestond. In het verweerschrift erkent het college dat het primaire besluit in zoverre had moeten worden herroepen. Vóór de datum van het bestreden besluit is namelijk een omgevingsvergunning verleend waarmee de serre is gelegaliseerd. Daarmee bestond ten tijde van het bestreden besluit geen bevoegdheid om handhavend op te treden tegen de serre. Het bestreden besluit is, in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb, op dit punt niet met de vereiste zorgvuldigheid genomen.
- Dakterrassen
- Dakterrassen
Is er sprake van een overtreding?
10. Eiseres voert aan dat voor de twee dakterrassen geen sprake is van een overtreding.
11. In het primaire besluit is aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat de volgende wettelijke bepalingen zijn overtreden: artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en f, van de Wabo, artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo en artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet. In het verweerschrift heeft het college zich op het standpunt gesteld dat in dit geval alleen handhavend kan worden opgetreden wegens overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. De andere wettelijke bepalingen kunnen niet aan de last onder dwangsom ten grondslag worden gelegd. Omdat het college zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan in het bestreden besluit en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, is het bestreden besluit op dit punt niet met de vereiste zorgvuldigheid genomen. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.
De rechtbank beoordeelt hierna alleen nog of sprake is van een overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Daarin is bepaald dat het verboden is om een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
De rechtbank beoordeelt hierna alleen nog of sprake is van een overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Daarin is bepaald dat het verboden is om een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
12. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Binnenstad 2014” (het bestemmingsplan). [adres 3] en Lange Haven 112 hebben, voor zover van belang, de bestemmingen “Centrum – 1” en “Gemengd – 1” en de dubbelbestemming “Waarde – beschermd stadsgezicht zone A”. Uit artikel 28.2, aanhef en onder l, van de planregels voor de dubbelbestemming volgt dat dakterrassen niet zijn toegestaan.
Voor de dakterrassen is daarom een omgevingsvergunning voor bouwen en afwijken van het bestemmingsplan vereist (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo). Dit laatste is het geval, omdat de dakterrassen in strijd zijn met de bouwregels in artikel 28.2, aanhef en onder l, van de planregels en het bouwen daarom tevens gebruik in strijd met het bestemmingsplan inhoudt.
Voor de dakterrassen is daarom een omgevingsvergunning voor bouwen en afwijken van het bestemmingsplan vereist (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo). Dit laatste is het geval, omdat de dakterrassen in strijd zijn met de bouwregels in artikel 28.2, aanhef en onder l, van de planregels en het bouwen daarom tevens gebruik in strijd met het bestemmingsplan inhoudt.
12.1. Eiseres betoogt dat geen sprake is van een overtreding. Volgens haar zijn de dakterrassen al bij de bouw in 1941 vergund en zijn deze sindsdien legaal aanwezig. Voor dakterras 2 blijkt dit volgens eiseres uit bouwtekeningen, een aanvraag en een vergunning uit 1941. Bouwkundig is er ten opzichte van 1941 niets gewijzigd, met uitzondering van de dakbedekking van 25 m2 waarvoor in 1989 een vergunning is verleend. Op de tekeningen uit 1941 is een deur ingetekend die vanaf [adres 1] toegang geeft tot het dak van [adres 3] . Dat impliceert dat het dak sindsdien in gebruik is geweest en vergund. Ook de wijze waarop de balustrades zijn vormgegeven en de aanwezigheid van een smeedijzeren hek wijzen op de aanwezigheid van een dakterras. Verder vermeldt de splitsingsakte uit 2000 een erfdienstbaarheid ten gunste van het perceel van eiseres ten laste van [adres 3] . Over dakterras 1 stelt eiseres onder meer dat nooit sprake is geweest van een balkon op de eerste verdieping, maar van een toegankelijk plat dak. De bouwtekening uit 1941 is alleen in grote lijnen gevolgd en niet alles is gerealiseerd, mede gelet op de schaarste aan bouwmaterialen in oorlogstijd. Eiseres stelt daarnaast dat vergunningen en tekeningen in 1941 globaler waren dan nu.
Eiseres wijst ook op een verklaring van [naam 2] , die tussen 1941 en 1949 op het adres [adres 1] gewoond heeft. Volgens die verklaring waren toen al ommuurde dakterrassen aanwezig op de eerste en tweede verdieping van de woning.
Verder betoogt eiseres dat zij weliswaar geen omgevingsvergunning kan overleggen, maar dat het college ook geen moeite heeft gedaan om aan te tonen dat voor de dakterrassen nooit een vergunning is verleend. Het college had hier uitvoerig onderzoek naar moeten doen, mede gelet op het feit dat de dakterrassen al minstens 82 jaar aanwezig zijn. Het gebruikelijke uitgangspunt uit de rechtspraak dat eiseres aannemelijk moet maken dat de dakterrassen zijn vergund, is in dit specifieke geval niet redelijk.
Eiseres wijst ook op een verklaring van [naam 2] , die tussen 1941 en 1949 op het adres [adres 1] gewoond heeft. Volgens die verklaring waren toen al ommuurde dakterrassen aanwezig op de eerste en tweede verdieping van de woning.
Verder betoogt eiseres dat zij weliswaar geen omgevingsvergunning kan overleggen, maar dat het college ook geen moeite heeft gedaan om aan te tonen dat voor de dakterrassen nooit een vergunning is verleend. Het college had hier uitvoerig onderzoek naar moeten doen, mede gelet op het feit dat de dakterrassen al minstens 82 jaar aanwezig zijn. Het gebruikelijke uitgangspunt uit de rechtspraak dat eiseres aannemelijk moet maken dat de dakterrassen zijn vergund, is in dit specifieke geval niet redelijk.
12.2. Volgens het college staat voldoende vast dat de dakterrassen aanwezig zijn in strijd met het bestemmingsplan en dat daarvoor een omgevingsvergunning is vereist, waarover eiseres niet beschikt. In de constateringsrapporten van 12 juli 2021 en 6 september 2021 staat dat naar aanleiding van onderzoek in het gemeentelijk bouwarchief geen vergunningen voor de dakterrassen of de serre zijn gevonden. Uit de documenten die eiseres heeft overgelegd, is volgens het college niet af te leiden dat een vergunning is verleend en dat de dakterrassen legaal zijn. Dat er sinds 1941 bouwkundig vrijwel niets gewijzigd zou zijn en dat er volgens de tekeningen een deur is die toegang geeft van [adres 1] tot het dak van [adres 3] , betekent evenmin dat het dakterras vergund is. Ook de vormgeving van de balustrades en het smeedijzeren hek en een akte van splitsing uit 2000 waaruit een erfdienstbaarheid zou blijken, impliceren niet dat een omgevingsvergunning is verleend. Voor zover eiseres met haar stelling dat het dakterras al sinds 1941 aanwezig is bedoelt dat het dakterras onder overgangsrecht valt, stelt het college dat een illegaal bouwwerk niet door overgangsrecht gelegaliseerd wordt (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:251).
12.3. De rechtbank acht het aannemelijk dat de dakterrassen feitelijk al zeer lange tijd aanwezig zijn. Naar het oordeel van de rechtbank kan in beginsel worden uitgegaan van de juistheid van de verklaring van het college dat in de gemeentelijke archieven geen omgevingsvergunning is aangetroffen voor de dakterrassen. Eiseres heeft zelf geen omgevingsvergunning kunnen overleggen waaruit blijkt dat de dakterrassen wel zijn vergund. De stukken die zij heeft overgelegd over de bouw in 1941 en ontwikkelingen daarna leiden niet tot de conclusie dat destijds (ook) een vergunning voor de dakterrassen is verleend. De rechtbank is het op dit punt met het college eens. Hierbij is in de eerste plaats van belang dat in de stukken over de bouw niet expliciet melding wordt gemaakt van een of meer dakterrassen. Ook uit de aanwezigheid van een deur kan op zichzelf niet worden afgeleid dat destijds is beoogd een dakterras te vergunnen. Ter zitting is een andere verklaring gegeven voor het feit dat dakterras ommuurd is en dat er een deur aanwezig is. Volgens [naam 1] was de muur bedoeld voor een kap die uiteindelijk niet is gebouwd en was de deur bedoeld als toegang tot de ruimte onder de kap. Ook hierom is naar het oordeel van de rechtbank niet eenduidig uit de overgelegde stukken af te leiden dat destijds dakterrassen zijn vergund. Eventuele erfdienstbaarheden – waarover eiseres en derde-partijen het overigens oneens zijn – zijn een civielrechtelijke kwestie en betekenen niet dat een omgevingsvergunning is verleend.
De rechtbank is gelet hierop van oordeel dat het college ervan heeft kunnen uitgaan dat de dakterrassen zonder omgevingsvergunning voor bouwen zijn gerealiseerd en dat eiseres artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo heeft overtreden door de dakterrassen in stand te laten. Het college was daarom bevoegd om handhavend op te treden. De beroepsgrond slaagt niet.
De rechtbank is gelet hierop van oordeel dat het college ervan heeft kunnen uitgaan dat de dakterrassen zonder omgevingsvergunning voor bouwen zijn gerealiseerd en dat eiseres artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo heeft overtreden door de dakterrassen in stand te laten. Het college was daarom bevoegd om handhavend op te treden. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft het college gehandeld in strijd met het stappenplan uit de gemeentelijke beleidsregels over handhaving?
13. Eiseres betoogt dat het college ten onrechte is afgeweken van het gemeentelijke handhavingsbeleid zoals dit is vastgelegd in de Integrale Uitvoeringsnotitie Handhaving 2017 (IUH). In artikel 4.3.2 van de IUH is een stappenplan opgenomen dat bestaat uit een bestuurlijke waarschuwing, een vooraankondiging en een handhavingsbesluit. Eiseres stelt dat het college de eerste twee stappen heeft overgeslagen. Daardoor heeft zij bij de voorbereiding geen zienswijze naar voren kunnen brengen. Volgens eiseres zijn er geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college in dit geval van de beleidsregels mocht afwijken. In het bestreden besluit heeft het college dit gebrek ten onrechte gepasseerd.
13.1. De IUH is een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb.
In artikel 4:84 van Pro de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel handelt, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
13.2. Het college heeft het stappenplan uit de IUH in dit geval niet gevolgd. De eerste twee stappen zijn overgeslagen en na de controles is meteen een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft dit erkend.
Het college kan alleen van de beleidsregel afwijken in gevallen die in de beleidsregel zelf zijn voorzien of bij bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb. Het college heeft geen beroep gedaan op de uitzonderingen die in paragraaf 4.3.2 van de IUH zijn opgenomen. Naar het oordeel van de rechtbank is ook niet gebleken dat toepassing van de beleidsregel voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Het college heeft alleen in algemene zin (onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3273) betoogd dat het handhavingsbeleid onredelijk is, omdat het stappenplan in de IUH ertoe leidt dat – behalve bij bijzondere omstandigheden – nooit eerder dan na de derde controle handhavend kan worden opgetreden. Het college heeft niet uitgelegd waarom dat in dit specifieke geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden. Naar het oordeel van de rechtbank kan het college zich niet beroepen op de onredelijkheid van zijn eigen handhavingsbeleid. Als het college het stappenplan in zijn algemeenheid onredelijk vindt, ligt het op zijn weg om de beleidsregels te wijzigen of (deels) in te trekken.
Het college heeft het primaire besluit daarom in strijd met artikel 4:84 van Pro de Awb genomen door van het stappenplan uit de IUH af te wijken. In het bestreden besluit heeft het college dit niet onderkend.
Het college kan alleen van de beleidsregel afwijken in gevallen die in de beleidsregel zelf zijn voorzien of bij bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb. Het college heeft geen beroep gedaan op de uitzonderingen die in paragraaf 4.3.2 van de IUH zijn opgenomen. Naar het oordeel van de rechtbank is ook niet gebleken dat toepassing van de beleidsregel voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Het college heeft alleen in algemene zin (onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3273) betoogd dat het handhavingsbeleid onredelijk is, omdat het stappenplan in de IUH ertoe leidt dat – behalve bij bijzondere omstandigheden – nooit eerder dan na de derde controle handhavend kan worden opgetreden. Het college heeft niet uitgelegd waarom dat in dit specifieke geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden. Naar het oordeel van de rechtbank kan het college zich niet beroepen op de onredelijkheid van zijn eigen handhavingsbeleid. Als het college het stappenplan in zijn algemeenheid onredelijk vindt, ligt het op zijn weg om de beleidsregels te wijzigen of (deels) in te trekken.
Het college heeft het primaire besluit daarom in strijd met artikel 4:84 van Pro de Awb genomen door van het stappenplan uit de IUH af te wijken. In het bestreden besluit heeft het college dit niet onderkend.
13.3. Het college heeft betoogd dat het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb kan worden gepasseerd. Eiseres heeft in bezwaar alsnog de gelegenheid gehad om te worden gehoord en haar standpunten uiteen te zetten en heeft daar ook gebruik van gemaakt. Het college acht het niet aannemelijk dat een ander besluit zou zijn genomen als eiseres haar standpunt vóór het primaire besluit naar voren had gebracht. Eiseres is daarom volgens het college niet benadeeld. De rechtbank is het op dit punt met het college eens. Het college had echter – zoals ter zitting is erkend – zelf in het bestreden besluit toepassing moeten geven aan artikel 6:22 van Pro de Awb. Nu het college dit niet heeft gedaan, is het bestreden besluit op dit punt niet zorgvuldig genomen en is het in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.
Had het college reden moeten zien om af te zien van handhavend optreden?
14. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. [3]
15. Eiseres betoogt dat het college, voor zover al sprake is van een overtreding, had moeten afzien van handhaving.
- concreet zicht op legalisatie
16. Volgens eiseres kunnen de dakterrassen worden gelegaliseerd op grond van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in artikel 28.3.9 van de planregels.
Eiseres bestrijdt dat er een evidente privaatrechtelijke belemmering is die aan vergunningverlening in de weg staat. Volgens eiseres is er een erfdienstbaarheid gevestigd.
Verder stelt zij dat het dakterras niet zichtbaar is vanaf de openbare weg en dat er geen onevenredige inbreuk plaatsvindt op de privacy van omwonenden. Er is volgens haar geen onevenredige hinder voor omwonenden door bijvoorbeeld geluid, inkijk en geur, ook gelet op de stedelijke omgeving waarin het pand zich bevindt. Het bestaan van het dakterras heeft nooit voor problemen of overlast gezorgd. Bovendien moet dit belang worden afgewogen tegen het belang van eiseres bij het hebben van dakterrassen bij haar woning.
Eiseres wijst er in dit verband ook op dat de planregels het gebruik als dakterras niet verbieden en dat het dakterras hooguit als bouwwerk vergunningplichtig is. Hinder door het gebruik kan daarom geen objectieve reden zijn om het dakterras niet te legaliseren.
Eiseres bestrijdt dat er een evidente privaatrechtelijke belemmering is die aan vergunningverlening in de weg staat. Volgens eiseres is er een erfdienstbaarheid gevestigd.
Verder stelt zij dat het dakterras niet zichtbaar is vanaf de openbare weg en dat er geen onevenredige inbreuk plaatsvindt op de privacy van omwonenden. Er is volgens haar geen onevenredige hinder voor omwonenden door bijvoorbeeld geluid, inkijk en geur, ook gelet op de stedelijke omgeving waarin het pand zich bevindt. Het bestaan van het dakterras heeft nooit voor problemen of overlast gezorgd. Bovendien moet dit belang worden afgewogen tegen het belang van eiseres bij het hebben van dakterrassen bij haar woning.
Eiseres wijst er in dit verband ook op dat de planregels het gebruik als dakterras niet verbieden en dat het dakterras hooguit als bouwwerk vergunningplichtig is. Hinder door het gebruik kan daarom geen objectieve reden zijn om het dakterras niet te legaliseren.
16.1. In het bestreden besluit stelt het college zich op het standpunt dat er geen concreet zicht op legalisatie is. Het college is namelijk niet bereid om medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan voor de dakterrassen. Voor dakterras 1 is volgens het college op grond van artikel 5:50 van Pro het Burgerlijk Wetboek sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering die aan legalisatie in de weg staat. Dit heeft te maken met de ramen in de noordelijke zijgevel van [adres 7] waarop vanaf het dakterras rechtstreeks zicht bestaat. Voor dakterras 2 is er geen evidente privaatrechtelijke belemmering, nu er tussen eiseres en [naam 1] discussie bestaat over de vraag of sprake is van een erfdienstbaarheid op grond waarvan eiseres het dakterras in gebruik mag hebben. Het college vindt toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid uit artikel 28.3.9 van de planregels echter niet wenselijk vanwege het geschil over het zakelijk recht en vanwege hinder en overlast door het gebruik van het dakterras door bijvoorbeeld geluid, inkijk en geur. Dat geldt ook wanneer er rekening mee wordt gehouden dat van omwonenden in een dichtbebouwde stedelijke omgeving enige hinder mag worden gevergd. Het belang van eiseres bij het verkrijgen van extra buitenruimte weegt niet op tegen de nadelige gevolgen voor de omwonenden. Het toestaan van het dakterras is volgens het college daarom in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Ook toepassing van de kruimelgevallenregeling was om deze reden niet aan de orde.
16.2. Op grond van artikel 28.2, aanhef en onder l, van de planregels voor de dubbelbestemming “Waarde – beschermd stadsgezicht zone A” zijn dakterrassen niet toegestaan. Artikel 28.3.9 van de planregels bevat een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Daarbij geldt als voorwaarde dat de privacy van aanliggende percelen niet onevenredig wordt aangetast en dat het dakterras niet zichtbaar is vanaf de openbare weg. Daarnaast moet op grond van artikel 28.3.10 van de planregels advies worden ingewonnen bij de Commissie Welstand en Monumenten over de vraag of de waarden van het beschermd stadsgezicht niet onevenredig worden aangetast. Verder volgt uit artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1°, van de Wabo dat alleen een omgevingsvergunning voor een binnenplanse afwijking kan worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
16.3. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2568) is er bij een situatie die in strijd is met het bestemmingsplan alleen concreet zicht op legalisatie als op het moment van de besluitvorming een aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend en het college bereid is de omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan te verlenen.
Eiseres heeft geen omgevingsvergunning aangevraagd om de dakterrassen te legaliseren. Alleen al daarom bestond er op de datum van het bestreden besluit geen concreet zicht op legalisatie. Bovendien heeft het college aangegeven niet bereid te zijn om een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. In het primaire besluit en het bestreden besluit is dit onderbouwd. Het enkele feit dat het college niet bereid is om een omgevingsvergunning te verlenen voor de afwijking van het bestemmingsplan volstaat in beginsel voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat.
Eiseres heeft geen omgevingsvergunning aangevraagd om de dakterrassen te legaliseren. Alleen al daarom bestond er op de datum van het bestreden besluit geen concreet zicht op legalisatie. Bovendien heeft het college aangegeven niet bereid te zijn om een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. In het primaire besluit en het bestreden besluit is dit onderbouwd. Het enkele feit dat het college niet bereid is om een omgevingsvergunning te verlenen voor de afwijking van het bestemmingsplan volstaat in beginsel voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat.
In wat eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het standpunt van het college rechtens onjuist is en dat de omgevingsvergunning niet zal kunnen worden geweigerd. Ook daarom is er geen sprake van concreet zicht op legalisatie. De beroepsgrond slaagt niet.
- bijzondere omstandigheden en belangenafweging
17. Eiseres betoogt dat handhaving in dit geval onevenredig is. Het college heeft volgens haar geen evenwichtige belangenafweging gemaakt. Volgens eiseres wordt alleen het subjectieve belang van derde-belanghebbenden met het handhavingsbesluit gediend. Het college is niet ingegaan op het feit dat het dakterras al 82 jaar aanwezig is en dat er lange tijd niemand over heeft geklaagd. Volgens haar is geen sprake van onaanvaardbare hinder. Eiseres heeft twijfels bij het werkelijke motief van verzoeker om handhaving. Zij wijst er verder op dat het om een overtreding gaat die volgens het handhavingsbeleid uit de IUH geen prioriteit heeft. Het college is echter toch tot handhaving overgegaan zonder goede onderbouwing voor die keuze.
17.1. Het college wijst erop dat in beginsel handhavend moet worden opgetreden, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn. Een van die omstandigheden is onevenredigheid van handhavend optreden. Het college stelt zich op het standpunt dat het primaire besluit op dit punt geen toereikende motivering bevat, maar dat dit in het bestreden besluit is hersteld. In het bestreden besluit heeft het college het belang van eiseres afgewogen tegen de belangen van verzoekers om handhaving. Bij het illegaal gebruiken van een dakterras op het dakvlak van een ander, in een omgeving die zich kenmerkt door veel dakvlakken, waar huishoudens dicht op elkaar wonen en waar het gebruik veel overlast veroorzaakt, wegen volgens het college het algemene belang en de belangen van derden zwaarder dan het belang van eiseres. Het college vindt handhaving ten aanzien van de dakterrassen daarom niet onevenredig. De door eiseres gestelde omstandigheden maken dat niet anders. Dat geldt volgens het college ook voor de gestelde financiële nadelen in de vorm van waardevermindering van de woning van eiseres.
De bezwaarschriftencommissie stelt in haar advies dat het college niet heeft onderbouwd waarom ondanks een lage of geen prioriteit in dit geval tot handhaving is overgegaan, terwijl daar in andere vergelijkbare gevallen van wordt afgezien. Daarnaast heeft het college volgens de commissie niet inzichtelijk gemaakt welk gewicht moet worden toegekend aan het belang van handhaving in relatie tot de belangen van overtreder. Het college erkent dat in het bestreden besluit had moeten worden onderbouwd waarom in dit geval, ondanks lage prioritering in de beleidsregel, tot handhaving is overgegaan. Het college stelt dat in het bestreden besluit een belangenafweging is gemaakt en inzichtelijk is gemaakt welk gewicht aan het belang van verzoekers is toegekend en op welke manier de belangen van eiseres zijn meegewogen.
De bezwaarschriftencommissie stelt in haar advies dat het college niet heeft onderbouwd waarom ondanks een lage of geen prioriteit in dit geval tot handhaving is overgegaan, terwijl daar in andere vergelijkbare gevallen van wordt afgezien. Daarnaast heeft het college volgens de commissie niet inzichtelijk gemaakt welk gewicht moet worden toegekend aan het belang van handhaving in relatie tot de belangen van overtreder. Het college erkent dat in het bestreden besluit had moeten worden onderbouwd waarom in dit geval, ondanks lage prioritering in de beleidsregel, tot handhaving is overgegaan. Het college stelt dat in het bestreden besluit een belangenafweging is gemaakt en inzichtelijk is gemaakt welk gewicht aan het belang van verzoekers is toegekend en op welke manier de belangen van eiseres zijn meegewogen.
17.2. Eiseres en het college zijn het erover eens dat het hier gaat om een overtreding die volgens het gemeentelijke handhavingsbeleid een lage prioriteit heeft. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1961, onder meer overwogen dat in het geval van een handhavingsverzoek gelet op de beginselplicht tot handhaving niet uitsluitend met een verwijzing naar prioriteitstelling van handhaving mag worden afgezien. De lage prioriteit van de overtreding is zelf geen bijzondere omstandigheid. Het bevoegd gezag moet voor het individuele geval een afweging maken.
Voor die afweging is – naast de lage prioriteit van de overtreding volgens het beleid – het volgende van belang. Naar het oordeel van de rechtbank is niet duidelijk geworden in welke mate het gebruik van de dakterrassen hinder veroorzaakt. Het college en derde-belanghebbenden hebben gesteld dat er onaanvaardbare hinder is, maar eiseres heeft erop gewezen dat het gaat om een stedelijke omgeving en dat de naastgelegen panden vergelijkbare dakterrassen hebben, waarbij een vlakbij gelegen dakterras in hetzelfde bouwblok recent vergund is. De belangen van omwonenden moeten bovendien worden afgewogen tegen het belang van eiseres. Het college had daarbij ook belang moeten toekennen aan het feit dat de dakterrassen al zeer lange tijd, sinds 1941, aanwezig zijn.
Gezien deze combinatie van factoren is de rechtbank van oordeel dat het college in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd waarom zich in dit geval geen bijzondere omstandigheden voordoen die handhavend optreden onevenredig maken. Het bestreden besluit is op dit punt in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
Voor die afweging is – naast de lage prioriteit van de overtreding volgens het beleid – het volgende van belang. Naar het oordeel van de rechtbank is niet duidelijk geworden in welke mate het gebruik van de dakterrassen hinder veroorzaakt. Het college en derde-belanghebbenden hebben gesteld dat er onaanvaardbare hinder is, maar eiseres heeft erop gewezen dat het gaat om een stedelijke omgeving en dat de naastgelegen panden vergelijkbare dakterrassen hebben, waarbij een vlakbij gelegen dakterras in hetzelfde bouwblok recent vergund is. De belangen van omwonenden moeten bovendien worden afgewogen tegen het belang van eiseres. Het college had daarbij ook belang moeten toekennen aan het feit dat de dakterrassen al zeer lange tijd, sinds 1941, aanwezig zijn.
Gezien deze combinatie van factoren is de rechtbank van oordeel dat het college in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd waarom zich in dit geval geen bijzondere omstandigheden voordoen die handhavend optreden onevenredig maken. Het bestreden besluit is op dit punt in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
Is de opgelegde last te verstrekkend?
18. Eiseres betoogt dat de planregels van het bestemmingsplan het gebruik als dakterras niet verbieden. Er is dus hooguit een overtreding voor de aanwezigheid van het dakterras als bouwwerk. De bezwaarschriftencommissie heeft hierover opgemerkt dat de formulering van de overtreding en de last aanpassing behoeft, omdat geen sprake is van een gebruiksvoorschrift. Het college heeft dat in het bestreden besluit ten onrechte niet gedaan.
18.1. Een last onder dwangsom is, gelet op artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 5:31d van de Awb, gericht op het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.
18.2. Uit de planregels volgt dat alleen het bouwen van de dakterrassen in strijd is met het bestemmingsplan, namelijk met de bouwregels in artikel 28.2, aanhef en onder l, van de planregels. Het feitelijke gebruik van de dakterrassen is niet in strijd met het bestemmingsplan. Het college erkent dit ook.
In het primaire besluit is een last opgenomen die inhoudt dat eiseres de overtredingen binnen 12 weken dient te beëindigen en beëindigd te houden; zij kan dit, voor zover hier van belang, doen door het gebruik en de inrichting van de dakterrassen 1 en 2 te staken en gestaakt te houden. Voor zover de in de last beschreven herstelmaatregelen zien op het gebruik van de dakterrassen als zodanig, strekt de last verder dan nodig is om de overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo te beëindigen. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb.
Mogelijkheid voor het college tot herstel van de gebreken
In het primaire besluit is een last opgenomen die inhoudt dat eiseres de overtredingen binnen 12 weken dient te beëindigen en beëindigd te houden; zij kan dit, voor zover hier van belang, doen door het gebruik en de inrichting van de dakterrassen 1 en 2 te staken en gestaakt te houden. Voor zover de in de last beschreven herstelmaatregelen zien op het gebruik van de dakterrassen als zodanig, strekt de last verder dan nodig is om de overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo te beëindigen. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb.
Mogelijkheid voor het college tot herstel van de gebreken
19. Zoals hiervoor is overwogen onder 9.1, 11, 13.3, 17.2 en 18.2, is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2, artikel 5:32a, eerste lid, en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Om de gebreken te herstellen, moet het college:
a. een nieuw besluit op bezwaar nemen waarin het bezwaar alsnog gegrond wordt verklaard en het primaire besluit wordt herroepen, voor zover het de last onder dwangsom voor de serre betreft;
b. een nieuw besluit op bezwaar nemen waarin het bezwaar alsnog gegrond wordt verklaard en het primaire besluit wordt herroepen, voor zover aan de last onder dwangsom voor de dakterrassen overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en f, van de Wabo en artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet ten grondslag is gelegd;
c. ten aanzien van de dakterrassen alsnog toereikend motiveren waarom er, gelet op de in overweging 11 genoemde criteria, in dit geval geen aanleiding bestaat om van handhaving af te zien. In het bijzonder moet het college motiveren waarom geen sprake is van bijzondere omstandigheden die handhavend optreden onevenredig maken. Daarbij moet het college in ieder geval rekening houden met het prioriteringsbeleid in de beleidsregels, de hinderaspecten in het licht van de aanwezigheid van vergelijkbare dakterrassen op naastgelegen panden en het feit dat de dakterrassen al zeer lange tijd aanwezig zijn. Als het college tot de conclusie komt dat toch van handhavend optreden moet worden afgezien, moet het college een nieuw besluit nemen waarin het bezwaar gegrond wordt verklaard en het primaire besluit op dit punt wordt herroepen;
d. in het nieuwe besluit op bezwaar de in overweging 13.2 beschreven schending van artikel 4:84 van Pro de Awb alsnog met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb passeren;
e. de in het primaire besluit opgenomen last voor de dakterrassen, indien deze in stand blijft, zodanig aan te passen dat de last niet verder strekt dan nodig is om de overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo te beëindigen.
De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college de gebreken kan herstellen op twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak.
a. een nieuw besluit op bezwaar nemen waarin het bezwaar alsnog gegrond wordt verklaard en het primaire besluit wordt herroepen, voor zover het de last onder dwangsom voor de serre betreft;
b. een nieuw besluit op bezwaar nemen waarin het bezwaar alsnog gegrond wordt verklaard en het primaire besluit wordt herroepen, voor zover aan de last onder dwangsom voor de dakterrassen overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en f, van de Wabo en artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet ten grondslag is gelegd;
c. ten aanzien van de dakterrassen alsnog toereikend motiveren waarom er, gelet op de in overweging 11 genoemde criteria, in dit geval geen aanleiding bestaat om van handhaving af te zien. In het bijzonder moet het college motiveren waarom geen sprake is van bijzondere omstandigheden die handhavend optreden onevenredig maken. Daarbij moet het college in ieder geval rekening houden met het prioriteringsbeleid in de beleidsregels, de hinderaspecten in het licht van de aanwezigheid van vergelijkbare dakterrassen op naastgelegen panden en het feit dat de dakterrassen al zeer lange tijd aanwezig zijn. Als het college tot de conclusie komt dat toch van handhavend optreden moet worden afgezien, moet het college een nieuw besluit nemen waarin het bezwaar gegrond wordt verklaard en het primaire besluit op dit punt wordt herroepen;
d. in het nieuwe besluit op bezwaar de in overweging 13.2 beschreven schending van artikel 4:84 van Pro de Awb alsnog met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb passeren;
e. de in het primaire besluit opgenomen last voor de dakterrassen, indien deze in stand blijft, zodanig aan te passen dat de last niet verder strekt dan nodig is om de overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo te beëindigen.
De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college de gebreken kan herstellen op twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak.
20. Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres te zijner tijd in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
21. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2877.
22. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt. De rechtbank neemt nu ook nog geen beslissing over het verzoek van eiseres om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
23. Op 26 juli 2023 heeft het college de begunstigingstermijn opgeschort tot en met zes weken nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan in beroep. De opschorting van de begunstigingstermijn blijft van kracht, omdat de rechtbank nu nog geen einduitspraak doet.
De rechtbank geeft het college in overweging om bij het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar, voor zover de last onder dwangsom in stand blijft, de lengte van de begunstigingstermijn opnieuw te beoordelen.
De rechtbank geeft het college in overweging om bij het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar, voor zover de last onder dwangsom in stand blijft, de lengte van de begunstigingstermijn opnieuw te beoordelen.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt het college in de gelegenheid om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.R. Lautenbach, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Teuben, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrechtArtikel 1:3(…)4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.Artikel 4:84Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Artikel 5:32a
1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Artikel 7:121. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van Pro het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.(…)Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.11. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
(…)
f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
(…)
Artikel 2.3a1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
(…)
f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
(…)
Artikel 2.3a1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
2. Het eerste lid blijft buiten toepassing indien voor het bouwen van het desbetreffende bouwwerk op grond van artikel 2.1, derde lid, geen omgevingsvergunning is of was vereist, met dien verstande dat indien in een dergelijk geval sprake is van een bouwwerk waarvan de aanwezigheid slechts een beperkte periode is toegestaan, het eerste lid uitsluitend buiten toepassing blijft gedurende die periode.
Artikel 2.121. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
(…)
Planregels bestemmingsplan “Binnenstad 2014”
Artikel 28 Waarde Pro – beschermd stadsgezicht zone A28.2 Bouwregels
In het belang van de bescherming van de cultuurhistorische waarden geldt, in aanvulling en afwijking van het bepaalde bij de andere met de bestemming 'Waarde - beschermd stadsgezicht zone A' samenvallende bestemming(en) dat:
a. de voorgevel van het hoofdgebouw gebouwd wordt in de voorste grens van het bouwvlak;
b. hoofdgebouwen de oorspronkelijke perceelrichting volgen;
c. hoofdgebouwen aaneengesloten worden gebouwd, uitsluitend onderbroken door poorten of (brand)gangen van maximaal 1,20 meter breed ten behoeve van de ontsluiting van achtererven, met dien verstande dat twee poorten en/of (brand)gangen naast elkaar niet zijn toegestaan;
d. bestaande hoofdgebouwen niet worden samengevoegd;
e. de goot- en bouwhoogte van hoofdgebouwen mag niet meer bedragen dan de bestaande goot- en bouwhoogte;
f. de goot- en bouwhoogte van hoofdgebouwen ten minste 0,4 meter verschillen met de goot- en bouwhoogte van de aangrenzende hoofdgebouwen;
g. de hoogte van de begane grondlaag bedraagt niet minder dan 3,5 meter;
h. hoofdgebouwen worden afgedekt met een kap met een dakhelling van minimaal 45 graden en maximaal 60 graden;
i. de richting van een kap ligt loodrecht op de straat;
j. dakopbouwen zijn niet toegestaan;
k. dakkapellen zijn wel toegestaan;
l. dakterrassen zijn niet toegestaan;
m. de dakhelling van aanbouwen, bijgebouwen en overkappingen bedraagt niet meer dan de dakhelling van het hoofdgebouw, met dien verstande dat de dakhelling niet meer mag bedragen dan 60 graden.
28.3
Afwijken van de bouwregels28.3.9 Dakterrassen
Burgemeester en wethouders kunnen afwijken van het bepaalde in lid 28.2, onder l ten behoeve van dakterrassen, mits de privacy van aanliggende percelen niet onevenredig wordt aangetast en deze niet zichtbaar zijn vanaf de openbare weg.
28.3.10
Voorwaarden voor afwijking
Alvorens te besluiten over afwijking als bedoeld in artikel 27.3.1 tot en met 27.3.9 winnen burgemeester en wethouders advies in bij de Commissie voor welstand en monumenten over de vraag of de waarden van het beschermd stadsgezicht niet onevenredig worden aangetast.