Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/8478
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 december 2025 in de zaak tussen
[eiser], uit Dordrecht, eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht
(gemachtigde: mr. T.J.M. Wüst).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing door het college van de aanvraag van eiser om omgevingsvergunning voor het plaatsen van zonnepanelen op het dak van de woning van eiser aan de [adres] (het perceel). Eiser is het niet eens met de afwijzing van zijn aanvraag. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het in stand laten door het college van de afwijzing van de aanvraag om omgevingsvergunning.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is, maar dat het college wel het griffierecht aan eiser moet betalen omdat het welstandsadvies in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tot stand is gekomen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiser heeft een aanvraag ingediend voor het plaatsen van zonnepanelen op het dak van zijn woning. Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 5 maart 2024 afgewezen. Met het bestreden besluit van 29 juli 2024 op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
2.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 14 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser vergezeld door zijn vrouw en de gemachtigde van het college, vergezeld door [naam 1] en [naam 2] (secretaris van de welstandscommissie).
Beoordeling door de rechtbank
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 15 december 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Totstandkoming van het bestreden besluit
4. Eiser heeft op 15 december 2023 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend om de zonnepanelen op het dak aan de voorzijde van de woning te legaliseren. Het gaat om in totaal negen zonnepanelen. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de zonnepanelen op het dak aan de achterzijde van de woning op grond van artikel 2, aanhef, onderdeel 6, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) geen omgevingsvergunning nodig is voor de activiteit bouwen en gebruik in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo).
4.1.
Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Schil” heeft het perceel onder meer de enkelbestemming “Wonen” (artikel 18 van Pro de planregels) en de dubbelbestemming “Waarde – Beschermd Stadsgezicht” (artikel 20 van Pro de planregels). Het perceel ligt in het beschermde stadsgezicht “19e-eeuwse Schil Dordrecht”. Op grond van artikel 20.1 van de planregels zijn de voor “Waarde – Beschermd Stadsgezicht” aangewezen gronden, behalve voor de andere daar geldende bestemmingen, mede bestemd voor het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de met het beschermd stadsgezicht verbonden cultuurhistorische waarden. Voor het bouwplan is een omgevingsvergunning vereist voor de activiteit “bouwen” en “gebruik in strijd met het bestemmingsplan”. [1]
4.2.
Het college heeft de aanvraag afgewezen, omdat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand en in strijd is met de bestemming “Waarde – Beschermd Stadsgezicht”. [2] Eiser heeft daartegen bezwaar ingediend. Het college heeft met het bestreden besluit, onder aanvulling van de motivering, de afwijzing van de aanvraag van eiser om omgevingsvergunning in stand gelaten. Eiser is het daar niet mee eens.
Procedureel
5. Eiser betoogt dat de procedurele regels door de Adviescommissie Ruimtelijke Kwaliteit (welstandscommissie) niet in acht zijn genomen. Eiser heeft op 22 januari 2024 zijn bouwplan toegelicht bij de kleine commissie. Uit de mondelinge behandeling van het bouwplan volgde volgens eiser het advies dat eiser twee van de negen zonnepanelen moest verwijderen. De overige zeven panelen konden blijven liggen. Zonder eiser in kennis te stellen is na zijn mondelinge toelichting bij de kleine commissie op het bouwplan het advies door de kleine commissie doorverwezen naar de grote commissie, waarin het advies is gewijzigd in zoverre dat eiser zes van de negen zonnepanelen moet verwijderen, zodat slechts drie panelen konden blijven liggen. Eiser stelt dat hij niet in de gelegenheid is gesteld om bij de grote commissie zijn bouwplan toe te lichten. Verder wijst eiser erop dat in het verslag van de grote commissie van 22 januari 2024 niets staat vermeld over zijn aanvraag. Het verslag van de kleine commissie bevat twee versies. In de eerste versie van het advies wordt bij het bouwplan slechts vermeld dat het “advies volgt”. De tweede versie van het advies bevat wel een toelichting, maar deze is volgens eiser onjuist. Uit het verslag blijkt niet dat is teruggekomen van het eerder gegeven mondelinge advies waarin twee van de negen zonnepanelen moesten worden verwijderd. Ook is niet gemotiveerd waarom het advies is gewijzigd.
5.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiser zijn bouwplan niet bij de grote commissie heeft kunnen toelichten. Eiser is uitgenodigd voor de vergadering van de kleine commissie op 22 januari 2024 in de ochtend. In de middagvergadering op 22 januari 2024 van de grote commissie is de aanvraag van eiser nogmaals besproken.
Spreekrecht
5.2.
Op zitting heeft het college desgevraagd toegelicht dat het reglement, zoals bedoeld in artikel 12 van Pro de Verordening op de gemeentelijke adviescommissie Ruimtelijke Kwaliteit Dordrecht, zoals deze ten tijde van het bestreden besluit gold, is te vinden onder de naam “Welstand in ontwikkeling” (het reglement).
5.3.
In paragraaf 3.5 van het reglement staat dat ontwerpers en planindieners spreekrecht hebben.
Artikel 3:2 van Pro de Awb luidt:
“Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.”
Artikel 6:22 luidt Pro:
“Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.”
5.4.
De rechtbank is van oordeel dat het welstandsadvies niet in overeenstemming met het reglement tot stand is gekomen en in zoverre onzorgvuldig is voorbereid. Nu dit advies ten grondslag heeft gelegen aan het bestreden besluit is het besluit in het verlengde hiervan in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb genomen. Hoewel eiser zijn bouwplan mondeling heeft kunnen toelichten in de kleine commissie, heeft eiser dat niet kunnen doen in de grote commissie. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in het reglement onderscheid wordt gemaakt tussen de kleine en grote commissie (zie paragraaf 2.8 van het reglement). Het spreekrecht beperkt zich niet tot één van deze twee. Het college heeft op de zitting ook toegegeven dat de procedure niet helemaal correct is gelopen.
5.5.
De rechtbank ziet echter aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren, nu eiser na de vaststelling van het welstandsadvies van 22 januari 2024, vóór het nemen van het bestreden besluit een mogelijkheid heeft gehad om inhoudelijk te reageren op dit nieuwe welstandsadvies. Daarnaast heeft eiser in zijn beroepschrift de mogelijkheid gehad om nog een keer inhoudelijk in te gaan op het advies van de welstandscommissie. Gelet op hetgeen in het navolgende over het welstandsadvies wordt overwogen, is er geen aanleiding voor het oordeel dat de standpunten van eiser die zien op het welstandsadvies niet inhoudelijk zijn meegenomen in het bestreden besluit. Er mag daarom worden aangenomen dat eiser niet is geschaad in zijn belangen doordat hij niet is gehoord in de grote commissie.
Verslaglegging
5.6.
Het betoog van eiser dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen, omdat er geen verslag is van die dag over zijn bouwplan van de grote commissie, slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat met betrekking tot het bouwplan van eiser één verslag is gemaakt dat is opgenomen in het verslag van de kleine commissie van 22 januari 2024. Uit dit verslag blijkt voldoende duidelijk dat zowel de kleine als de grote commissie naar het bouwplan van eiser hebben gekeken. Dat het advies van de grote commissie niet in het verslag van die dag van de grote commissie is opgenomen, maakt nog niet dat het verslag onzorgvuldig tot stand gekomen is. Uit het verslag volgt duidelijk het proces dat de welstandscommissie heeft gevolgd. Hierin staat dat de kleine commissie de optie van het verwijderen van de twee zonnepanelen, die goed zichtbaar zijn vanaf de openbare ruimte, alsnog aan de grote commissie heeft voorgelegd, wegens mogelijke precedentwerking. De grote commissie vindt dat niet twee maar zes van de zonnepanelen goed zichtbaar zijn vanaf de openbare ruimte. Hoewel in het verslag niet expliciet staat vermeld dat is teruggekomen van een eerder gegeven mondelinge advies, valt gelet op voorgaande uit het verslag wel op te maken dat het verwijderen van de twee zonnepanelen, zoals aan eiser is gecommuniceerd, is besproken.
Welstand
6. Eiser betoogt dat het college het advies van de welstandscommissie niet aan zijn besluitvorming ten grondslag had mogen leggen. Daartoe voert eiser aan dat de criteria uit de Welstandsnota 2021 niet consequent worden toegepast. Volgens deze Welstandsnota mogen zonnepanelen niet op een dakvlak worden aangebracht dat gericht is op of heel goed zichtbaar is vanuit de (semi-)openbare ruimte. Deze inconsequente toepassing van de eisen uit de Welstandsnota zou er volgens eiser toe moeten leiden dat zes of negen van de zonnepanelen mogen blijven liggen. Daarbij komt dat volgens eiser geen verschil bestaat in zichtbaarheid vanaf de openbare ruimte in de situatie dat zes of twee panelen wegmoeten. Het college heeft daarop onvoldoende gereageerd in het bezwaar.
6.1.
Verder betoogt eiser dat het college had moeten afwijken van het advies van de welstandscommissie, omdat er sprake is van bijzondere omstandigheden. Daartoe voert eiser aan dat de straat een drukke verkeersader in en uit de stad is en geen toeristen aantrekt die op zoek zijn naar oude architectuur. Ook de omstandigheid dat het college milieumaatregelen stimuleert zou volgens eiser tot legalisering van alle zonnepanelen moeten leiden. Anders dan het college stelt eiser zich op het standpunt dat het toestaan van de zonnepanelen niet leidt tot precedentwerking. Gelet op het verschil in ordening van de zonnepanelen op het dakvlak per woning is er geen sprake van dezelfde omstandigheden, zodat eisers zonnepanelen vergund kunnen worden. Het college is ten onrechte niet ingegaan op het verzoek van eiser om af te wijken van het welstandsadvies.
6.2.
Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebondene n de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college zelf ligt, mag het op dat advies afgaan nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten.
Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 1 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4651.
6.3.
In het verslag van de kleine commissie staat onder meer het volgende:
“
De commissie waardeert dat er all-black zonnepanelen worden toegepast. Evenwel stelt de
De commissie waardeert dat er all-black zonnepanelen worden toegepast. Evenwel stelt de
commissie vast dat het ingediende plan niet voldoet aan de welstandscriteria voor zonnepanelen. Een belangrijk welstandscriterium bij de beoordeling van plannen voor zonnepanelen is de zichtbaarheid van het desbetreffende dakvlak vanuit de (semi-)openbare ruimte. Zonnepanelen mogen niet op een dakvlak worden aangebracht dat gericht is op, of heel goed zichtbaar is vanuit, de (semi-)openbare ruimte. Gelet op een goede ruimtelijke inpassing is een regelmatig legpatroon eveneens van belang bij de beoordeling.
De commissie stelt vast dat de zonnepanelen op het voordakvlak goed zichtbaar zijn vanuit de openbare ruimte. In het bijzonder noemt de commissie de twee onderste zonnepanelen op het voordakvlak. Het onderzoeken van het door het vakteam Erfgoed aangedragen alternatief wordt als aanbeveling meegegeven.
Gelet op de precedentwerking van de tijdens de vergadering genoemde oplossingsrichting (het elders situeren c.q. uit het plan verwijderen van de onderste twee zonnepanelen op het voordakvlak) hebben de leden van de kleine commissie in overleg met de secretaris het plan voorgelegd aan de voltallige commissie. Dit heeft niet geleid tot een andere conclusie dan ‘aanhouden’, maar wel tot een andere oplossingsrichting.
De (voltallige) commissie is eveneens van mening dat het plan niet voldoet aan de welstandscriteria voor zonnepanelen, en dat bij de beoordeling de zichtbaarheid van zonnepanelen vanuit de openbare ruimte een belangrijk welstandscriterium is. Gelet op een goede ruimtelijke inpassing is een regelmatig legpatroon van belang.
De (voltallige) commissie komt tot de conclusie dat niet 2 maar 6 panelen zijn gesitueerd op een plek op het voordakvlak die goed zichtbaar is vanuit de openbare ruimte. Het plan is in de huidige vorm niet akkoord. Hierbij heeft de commissie ook mee laten wegen dat er een alternatief denkbaar is waarbij hetzelfde aantal zonnepanelen zouden kunnen worden gerealiseerd, dat wel past binnen de welstandscriteria. Hierop moet het plan worden aangepast. Het plan wordt aangehouden. Op het plan in de huidige vorm adviseert de commissie negatief.”
6.4.
De rechtbank stelt met eiser vast dat op basis van de Welstandsnota zonnepanelen niet op een dakvlak mogen worden aangebracht dat gericht is op of heel goed zichtbaar is vanuit de (semi-)openbare ruimte. Uit de tekst van de Welstandsnota vloeit naar het oordeel van de rechtbank voort dat het daarbij gaat om de zichtbaarheid van de zonnepanelen vanuit de (semi-) openbare ruimte. De welstandscommissie heeft het college geadviseerd dat vanaf de openbare ruimte niet twee maar zes zonnepanelen goed zichtbaar zijn. De rechtbank volgt de redenering van het welstandsadvies dat drie zonnepanelen die boven een dakkapel liggen minder goed (en dus niet heel goed) zichtbaar zijn vanaf de openbare ruimte, zodat deze zonnepanelen aan de eisen van de Welstandsnota voldoen. Het college heeft daaraan toegevoegd dat op basis van de cycloramafoto’s de andere zes zonnepanelen vanaf de openbare ruimte volledig te zien zijn. Ook al zou het standpunt van eiser dat ook de drie zonnepanelen vanaf de openbare ruimte goed zichtbaar zijn gevolgd moeten worden, dan zou er al een uitzondering zijn gemaakt voor eiser op de eisen uit de Welstandsnota. Hieruit kan anders dan eiser betoogt echter niet de conclusie worden getrokken dat dan alle negen zonnepanelen moeten worden toegestaan.
Voor zover eiser betoogt dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld omdat de ambtenaren van de gemeente of de leden van de welstandscommissie op verzoek van eiser nooit ter plekke zijn komen kijken, kan dit niet tot een geslaagd beroep leiden. Het college en de leden van de welstandscommissie beoordelen de aanvraag en de tekeningen zoals deze zijn ingediend en zijn niet gehouden de feitelijke situatie ter plaatse te bezien.
6.5.
De rechtbank volgt eiser ook niet in zijn betoog dat het college niet heeft gereageerd op het verzoek van eiser om af te wijken van het welstandsadvies. Het college heeft met het bestreden besluit gemotiveerd toegelicht dat het in het geval van eiser niet van het welstandsadvies afwijkt, omdat het algemene belang bij een eenduidige beeldvorming van het beschermde stadsgezicht, zwaarder weegt dan het belang van eiser om zonnepanelen op het voordakvlak te plaatsen. Het college heeft zich in redelijkheid op dat standpunt kunnen stellen. In hetgeen eiser naar voren heeft gebracht ziet de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan het standpunt van het college. Het college wijst in het bestreden besluit nog op de mogelijkheid voor eiser om zijn bouwplan aan te passen. Nu eiser daar geen gebruik van heeft gemaakt, heeft het college de aanvraag van eiser terecht afgewezen.
6.6.
Nu eiser geen tegenadvies van een onafhankelijke deskundige heeft overgelegd en niet is gebleken dat het welstandsadvies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college het niet aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, slaagt de beroepsgrond van eiser niet.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de afwijzing van de aanvraag van eiser om omgevingsvergunning in stand blijft. Het college moet wel het griffierecht aan eiser vergoeden, omdat het gebrek, zoals verwoord onder 5.3, met artikel 6:22 van Pro de Awb is gepasseerd. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Dingemanse, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Regenboog, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 3:9
Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. […],
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…].
[…].
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
[…];
het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
[…].
[…].
Besluit omgevingsrecht
Artikel 6.2. Welstand
Met betrekking tot een aanvraag ten aanzien van activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet vragen burgemeester en wethouders, ingeval zij het inwinnen van advies noodzakelijk achten om te kunnen beoordelen of het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft in strijd is met redelijke eisen van welstand als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de wet, advies aan de welstandscommissie dan wel de stadsbouwmeester.
[…].
Verordening op de gemeentelijke adviescommissie Ruimtelijke Kwaliteit Dordrecht
Artikel 12. Reglement van orde
De commissie stelt haar werkwijze binnen de kaders van deze verordening nader vast in een reglement van orde.
In het reglement van orde komt ten minste aan de orde:
de wijze waarop de agenda openbaar wordt gemaakt en belanghebbenden worden uitgenodigd;
de inrichting van het vooroverleg zoals genoemd in artikel 2, tweede lid, onder f;
het vereiste quorum voor een besluitvormende vergadering, de vergaderorde en orde van de beraadslaging, waarbij er een onderscheid wordt aangebracht tussen de toelichtende fase waarin het spreekrecht wordt uitgeoefend en de beraadslagingen;
e notulering en dossiervorming;
de wijze waarop de adviezen openbaar worden gemaakt;
de instelling van subcommissies;
de werkwijze van de stadsbouwmeester;
de werkwijze bij afdoening onder verantwoordelijkheid van de commissie als bedoeld in artikel 9;
de selectie en voordracht van kandidaat-leden.
3. Het college draagt zorg voor de bekendmaking van het door de commissie vastgestelde reglement.
Bestemmingsplan Schil
Artikel 20 Waarde Pro - Beschermd Stadsgezicht
20.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Waarde - Beschermd Stadsgezicht' aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar geldende bestemmingen, mede bestemd voor het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de met het beschermd stadsgezicht verbonden cultuurhistorische waarden.