Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/9170
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 december 2025 in de zaak tussen
Ekro B.V., uit Apeldoorn, eiseres
(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
en
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans: De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, verweerder
(gemachtigde: mr. D.J. van der Bij).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een bestuurlijke boete van € 7.500,- die verweerder aan eiseres heeft opgelegd vanwege overtreding van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met die boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de boete terecht aan eiseres heeft opgelegd. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2.
2.1.
Met het besluit van 17 mei 2024 (het boetebesluit) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 7.500,- omdat zij volgens verweerder bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften heeft overschreden. Met het bestreden besluit van 26 augustus 2024 heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.
2.2.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 29 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, vergezeld door [naam 1], werkzaam bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Op 19 oktober 2023 was een toezichthouder van de NVWA op het slachthuis van eiseres aanwezig. Op dat moment heeft de toezichthouder geconstateerd dat er overtredingen werden begaan van de Wet dieren. De toezichthouder heeft zijn bevindingen vastgelegd in een rapport van bevindingen van 23 oktober 2023 (het rapport). Op basis daarvan heeft verweerder de boete opgelegd.
3.1.
In het rapport heeft de toezichthouder, voor zover hier van belang, het volgende beschreven:
“Bevinding(en):
“Bevinding(en):
Datum en tijdstip van de bevinding: 19 oktober 2023 omstreeks 06:20 uur.
Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: [naam 2], functie: operationeel manager.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de stal van bovengenoemd slachthuis. Ik was belast met de AM-keuring. Ik stond naast de drijfgang, net voor de fixatiebox. Ik voerde daar een controle uit op het bedwelmen en het doden van dieren.
Op dat moment werd er een mechanische bewelmingsmethode uitgevoerd waarbij gebruik werd gemaakt van een penetrerend penschiettoestel. Ik zag dat een kalf uit de fixatiebox rolde. Ik zag dat dit kalf op zijn rug in de opvangbeugel rolde. Ik zag dat de medewerker, belast met het snijden van de hals van het kalf, met zijn vingers het ooglid van het kalf heeft aangeraakt. Dit heet de ooglidreflex en is bedoeld om te controleren of er nog tekenen van bewustzijn aanwezig zijn. Ik zag dat bij het aanraken van het ooglid het kalf met zijn oog knipperde. Ik zag dat de bovengenoemde medewerker opnieuw het ooglid van het kalf heeft aangeraakt en ik zag opnieuw dat het kalf aan het knipperen was. Daarna zag ik dat deze medewerker voor de 3e keer het ooglidreflex van dit kalf heeft gecontroleerd en zag ik dat het kalf voor de derde keer aan het knipperen was.
Vervolgens zag ik dat de snijder de hals van het kalf doorsneed. Ik zag dat het kalf begon te knipperen met zijn ooglid. Vanuit mijn expertise als officiële dierenarts concludeer ik dat het kalf tekenen van bewustzijn vertoonde terwijl het dier opgetakeld werd, zie bijlage 4 bij WLZVL-017. Ik zag dat het kalf opgetakeld werd aan de achterpoot. Ik zag dat het kalf in verticale positie aan de slachtbaan hing en vervolgens uit het zicht van de snijder verdween. Ik zag dat de snijder doorging met zijn handelingen om het volgende kalf te laten verbloeden.
Ik weet vanuit mijn expertise als officiële dierenarts dat bewustzijnsverlies en gevoelloosheid moet aanhouden tot de dood is ingetreden, en dat wanneer een dier na het snijden toch weer bij bewustzijn komt, het opnieuw bedwelmd moet worden om lijden te voorkomen. Ik zag dat dit kalf niet opnieuw werd bedwelmd en met tekenen van bewustzijn werd opgetakeld. Vanuit mijn expertise als officiële dierenarts weet ik dat dit lijden berokkent.
Op basis van mijn waarnemingen en expertise als officiële dierenarts concludeer ik dat dit dier niet zodanig bedwelmd was dat een toestand van bewusteloosheid aanhield tot het dier dood was. Ik stelde vast dat dit dier niet bespaard is gebleven van lijden. […]”
4. Verweerders besluitvorming berust op het standpunt dat de toezichthouder blijkens het rapport heeft waargenomen dat na bedwelming van een kalf de toestand van bewusteloosheid en gevoelloosheid niet werd aangehouden tot bij het dier de dood is ingetreden. Daardoor was het dier bij bewustzijn tijdens het verbloeden. Het onjuist bedwelmen en steken heeft aan het kalf ernstige vermijdbare pijn, spanning en lijden toegebracht. Daarmee heeft eiseres volgens verweerder gehandeld in strijd met artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8, van de Regeling houders van dieren en artikel 3, eerste lid, èn artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1099/2009. Gelet op de samenhang tussen beide beboetbare feiten heeft verweerder voor beide overtredingen tezamen aan eiseres een boete van € 7.500,- opgelegd. Dit betreft een verhoging van het standaardboetebedrag van € 2.500,- vanwege recidive.
Beoordeling door de rechtbank
5. Eiseres voert aan dat de bevindingen van de toezichthouder onvoldoende zijn om te kunnen concluderen dat het kalf na de mechanische bedwelming nog tekenen van bewustzijn vertoonde. Daartoe wijst eiseres erop dat slechts één oog voor de toezichthouder zichtbaar was, zodat het driemaal bewegen van het ooglid vóór de halssnede en eenmaal bewegen na de halssnede daardoor niet als indicator kan worden gezien voor een teken van bewustzijn. Bijlage 4 bij WLZVL-017 spreekt immers telkens in meervoud en doelt dus kennelijk op beide ogen. Verder is niet duidelijk beschreven wat er nu precies is gezien en waar het knipperen uit bestaat. Evenmin is duidelijk wat onder knipperen van een ooglid moet worden verstaan. Onder verwijzing naar de bevindingen van [naam 3] stelt eiseres zich op het standpunt dat niet iedere oogbeweging negatief is en als een teken van bewustzijn moet worden gezien. Bovendien is onduidelijk wat onder een corneareflex moet worden verstaan. Zelfs als het knipperen als indicator van het bewustzijn zou zijn, dan is nog steeds sprake van maar één indicator. Zoals uit het citaat van [naam 3] in bezwaar blijkt moeten er steeds meerdere indicatoren in overweging worden genomen om een betrouwbaar oordeel over de (in)effectiviteit van de bedwelming te kunnen vellen. Zoals verweerder in het bestreden besluit ook stelt en ook volgt uit het EFSA-Journal is meer dan één indicator nodig om tekenen van bewustzijn aan te nemen. Nu slechts is gekeken naar corneareflexen en dan ook slechts van één oog, wordt aan dit vereiste niet voldaan en kan niet worden geconcludeerd dat tekenen van bewustzijn aanwezig waren.
5.1.
Bij het nemen van het boetebesluit heeft verweerder zich gebaseerd op het rapport. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
5.2.1.
In het rapport is vermeld dat het kalf werd bedwelmd door middel van mechanische bedwelming. Toezichthouders van de NVWA hanteren bij inspecties het werkvoorschrift WLZVL-017. In bijlage 4 van dit voorschrift zijn de tekenen van (afwezig zijn van) bewustzijn, gevoeligheid en leven bij verschillende bedwelmingsmethoden opgesomd.
5.2.2.
In bijlage 4 wordt het volgende beeld beschreven na een correcte mechanische bedwelming. Zo zal het dier onmiddellijk ineenstorten en zal de tonische fase direct intreden, waarbij alle spieren verstijven. Deze fase wordt opgevolgd door de clonische fase waarbij sprake is van onwillekeurige schoppende bewegingen waarna een geleidelijke verslapping van de spieren optreedt. Voorts zal de ademhaling onmiddellijk en blijvend stoppen en zijn de ogen open en starend. Verder vermeldt de bijlage dat de dreigreflex, ooglidreflex en corneareflex afwezig zijn en dat er geen reactie is op het toedienen van een pijnprikkel. Als bovenstaande tekenen niet of onvolledig optreden is het dier niet goed bedwelmd.
5.3.
Voor de vraag of eiseres de haar verweten overtreding heeft begaan stelt de rechtbank voorop dat uit artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009 onder meer volgt dat bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten geen sprake mag zijn van tekenen van bewustzijn bij de dieren. Zijn dieren bij bewustzijn dan kunnen zij immers – vermijdbare – pijn, spanning of lijden ervaren. Uit artikel 4 van Pro Verordening 1099/2009 volgt daarnaast dat, nadat de dieren zijn bedwelmd, de toestand van bewusteloosheid en gevoelloosheid moet worden aangehouden tot bij het dier de dood is ingetreden. Dieren mogen na de bedwelming dus geen tekenen van bewustzijn meer vertonen tot bij hen de dood is ingetreden.
5.4.
Uit het rapport volgt dat de toezichthouder heeft waargenomen dat het kalf nadat het was bedwelmd tot drie keer toe knipperde met het (voor de toezichthouder zichtbare) oog nadat de medewerker het ooglid aanraakte (de ooglidreflex). Toen het kalf daarna werd aangesneden, knipperde het spontaan met het oog. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op basis van deze waarnemingen terecht op het standpunt gesteld dat het kalf na te zijn bedwelmd nog tekenen van bewustzijn vertoonde voordat bij het dier de dood is ingetreden. Dat de toezichthouder slechts één oog heeft waargenomen, leidt niet tot een ander oordeel. Uit bijlage 4 volgt immers dat een dier bij een correcte mechanische bedwelming niet meer spontaan knippert en dat de dreigreflex, de ooglidreflex en corneareflex afwezig zijn. In dit geval heeft de toezichthouder drie maal vastgesteld dat het kalf een positieve ooglidreflex vertoonde. Daarnaast knipperde het kalf spontaan op het moment dat het werd ingesneden. Daarmee reageerde het dier niet alleen op een pijnprikkel, maar vertoonde het daarna ook een teken van (terugkerend) bewustzijn tijdens het verbloeden. Dat het dier verder geen andere symptomen van bewustzijn vertoonde, maakt niet dat op basis van de wel waargenomen indicatoren niet geconcludeerd kan worden dat het dier niet juist was bedwelmd en nog tekenen van bewustzijn vertoonde.
5.5.
Eiseres verwijst naar de bevindingen van [naam 3], maar deze zien met name op de corneareflex en niet op de ooglidreflex. Het betoog van [naam 3] ziet dus op een andere reflex dan die door de toezichthouder is waargenomen. Voor zover [naam 3] betoogt dat een positieve reflex slechts een indicator is om de effectiviteit of ineffectiviteit van de bedwelming vast te stellen en dat meerdere indicatoren in overweging moeten worden genomen, is de rechtbank van oordeel dat de toezichthouder dat juist heeft gedaan en zich dus niet slechts op één positieve reflex heeft gebaseerd. In de enkele verwijzing naar het European Food Safety Authority (EFSA)-rapport 'Scientific opinion on monitoring procedures at slaughterhouses for bovines' (2013) ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. In dit rapport staat onder meer het volgende: “Effectively stunned and stuck animals show no palpebral reflex during any key stage. In contrast, ineffectively stunned animals and those recovering consciousness prior to sticking or during bleeding are expected to show a palpebral reflex at any key stage. Animals showing a positive palpebral reflex must be re-stunned.” De rechtbank ziet hierin veeleer een bevestiging voor de conclusies van de toezichthouder dat het dier niet juist is bedwelmd en tekenen van bewustzijn vertoonde en dus opnieuw bedwelmd had moeten worden.
5.6.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich op basis van het rapport terecht op het standpunt gesteld dat het kalf niet juist is bedwelmd en is komen vast te staan dat eiseres de artikelen artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8, van de Regeling houders van dieren en artikel 3, eerste lid, en artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1099/2009 heeft overtreden. Verweerder heeft eiseres daarvoor in beginsel een boete op kunnen leggen.
6. Eiseres heeft geen gronden gericht tegen de hoogte van de boete. Ook de rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de hoogte van de boete in dit geval onevenredig is. Daarbij betrekt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boetes bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de regelgeving gediende doel, bescherming van het dierenwelzijn, staat voorop. Gelet op de aard en de ernst van de overtreding en nu het hier om een herhaalde overtreding gaat en eiseres eerder een boete is opgelegd voor een vergelijkbare overtreding, hetgeen in beroep onbestreden is gebleven, acht de rechtbank een boete van € 7.500,- in dit geval passend en geboden.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de bestuurlijke boete van € 7.500,- in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van
mr. N.S.J. Letschert, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 8 december 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.