ECLI:NL:RBROT:2025:14945

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 22/5325

uitspraak van de meervoudige kamer van 23 december 2025 in de zaak tussen

[eiseres] , te [plaats] , eiseres,

(gemachtigde: mr. E. Dans),

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

(gemachtigde: mr. E.M.M. Geerligs),

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over twee boetes van elk € 15.000,- die verweerder met de besluiten van 6 november 2020 en 8 januari 2021^[1]aan eiseres heeft opgelegd voor overtredingen van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met deze boetes. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boetes.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder voor de overtredingen terecht boetes heeft opgelegd, maar dat het beroep gegrond is omdat de boetes moeten worden gematigd. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.

1.2.

Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Procesverloop

2. Met het bestreden besluit van 29 september 2022 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de twee boetebesluiten gebleven.

2.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.2.

Bij brief van 11 november 2022 heeft de rechtbank dit beroep aangehouden in afwachting van de uitkomst van de hoger beroepen tegen uitspraken van de rechtbank van 27 augustus 2020^[2]. Op 26 maart 2024^[3]heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) uitspraak gedaan in deze hoger beroepen, waarna de behandeling van het onderhavige beroep is hervat.

2.3.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft nadere gronden ingediend.

2.4.

Op 20 november 2024 is het beroep op zitting behandeld door een enkelvoudige kamer van deze rechtbank. Bij brief van 18 februari 2025 is het beroep voor verdere behandeling verwezen naar een meervoudige kamer van deze rechtbank.

2.5.

Op 8 oktober 2025 heeft de meervoudige kamer het beroep op zitting behandeld, gezamenlijk met het beroep ROT 21/1550. Hieraan hebben deelgenomen aan de zijde van eiseres: de gemachtigde van eiseres en [naam] , en verder [naam] (werkzaam bij branchevereniging Nepluvi). Namens verweerder waren aanwezig: de gemachtigde van verweerder, [naam] (senior inspecteur bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit, NVWA) en [naam] en [naam] (toezichthoudend dierenartsen bij de NVWA).

Totstandkoming van het bestreden besluit

3.1.

Verweerder heeft zijn boetebesluiten gebaseerd op twee rapporten van bevindingen die zijn opgemaakt door toezichthouders van de NVWA.

3.1.1.

In het rapport van bevindingen van 7 juli 2020 (boetezaak 202002143) schrijft de toezichthouder over zijn bevindingen op 1 juli 2020 onder meer het volgende:

“
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de panklaarafdeling op het eerste keurbordes. Ik was daar om 7:21 uur om de koppelbeoordeling van het koppel [pluimveehouderij] stal 1 uit te voeren. Ik wist dat dit koppel draaide, omdat ik rond 07:00 uur van de chef panklaar had doorgekregen dat het koppel [pluimveehouderij] stal 1 in de panklaar was. Ook zag ik op de lijst met de slachtvolgorde in de controlekamer dat het lopende koppel [pluimveehouderij] was (zie Bijlage Slachtvolgorde woensdag 01-07-2020). Ik zag op het scherm in de controlekamer dat de bandsnelheid op dat moment 10.440 karkassen per uur was.

Ik zag op het eerste keurbordes dat er veel orgaanpakketten waren verontreinigd met inhoud van het maagdarmkanaal. Ik telde 5 verontreinigde orgaanpakketten in 5 minuten. Ook zag ik dat er veel karkassen aan de buitenkant waren verontreinigd met inhoud van het maagdarmkanaal. Ik telde 5 karkassen met verontreinigingen aan (delen van) karkassen in 5 minuten.

Rond 7:30 uur bevond ik mij in de delenhal, ter hoogte van de tweede overhanger, vlak voordat de karkassen de koeling ingaan. Dit is ook de plek waar de karkassen gecontroleerd worden op verontreiniging voor de koeling. Ik heb 1 minuut en 20 seconden lang de karkassen gecontroleerd van het koppel [pluimveehouderij] stal 1 voordat deze de koeling ingaan. Ik heb 2 karkassen gezien die verontreinigd waren met inhoud van het maagdarmkanaal. De geelbruingekleurde verontreiniging bevond zich bij een karkas op de buitenzijde van het karkas, op de linkerachterpoot (zie fotobijlage: foto 1). Bij het andere karkas bevond de verontreiniging zich op de buitenzijde van het karkas ter hoogte van de linker liesstreek (zie fotobijlage: foto 2).

Uit mijn controle na afloop van het slachtproces bleek dat er verontreiniging op de geslachte dieren werd waargenomen, waaruit geconcludeerd kan worden dat de exploitant van het slachthuis niet of onvoldoende had zorggedragen voor het voorkomen van verontreiniging van het vlees en het schoonmaken van de geslachte dieren.”

3.1.2.

In het rapport van bevindingen van 27 augustus 2020 (boetezaak 202002447) schrijft de toezichthouder over zijn bevindingen op 6 augustus 2020 onder meer het volgende:

“
Ik bevond mij voor een inspectie, buiten de 3 x 50 controles van pluimveekarkassen op verontreiniging in het kader van het Handhavingsprotocol verontreiniging karkassen bij slachthuizen Pluimvee met permanent toezicht, op de uitsnijderij afdeling van [eiseres]

Ik stond voor de productielijn waar de voor humane consumptie goedgekeurde karkassen naar de koeling gaan. Ik zag dat een van de karkassen verontreinigd was en haalde deze van de lijn af. Ik kon zien dat deze verontreinigd was met voerresten aan de heupzijde van de linker poot (zie fotobijlage). Toen ik het karkas aan binnenkant bekeek zag ik dat de kliermaag nog in het karkas zat met daarin meerdere voerresten. Dit karkas is afgewaardeerd naar cat. 2 materiaal.

3.2.

Op grond van de twee rapporten van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres twee maal het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:

“De exploitant van een levensmiddelenbedrijf had niet of onvoldoende zorggedragen voor het voorkomen van verontreiniging van het vlees en het schoonmaken van geslachte dieren.”

Volgens verweerder heeft eiseres daarmee overtredingen begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten, en met artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, sectie II, Hoofdstuk IV, punt 5 en 8, van Verordening 853/2004^[4].

Verweerder heeft eiseres voor beide overtredingen afzonderlijke boetes opgelegd van € 15.000,-.

Beoordeling door de rechtbank

De vastgestelde overtredingen

4. De rechtbank stelt vast dat eiseres niet betwist dat zij in beide zaken het beboetbare feit heeft gepleegd. Hierna zal de rechtbank beoordelen of verweerder terecht voor beide overtredingen boetes van € 15.000,- heeft opgelegd.

Het toegepaste handhavingsbeleid

5.1.

Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte voor beide overtredingen direct een boete heeft opgelegd. Verweerder onderkent dat het lastig is om bezoedeling van karkassen volledig te voorkomen en hanteert daarom het Handhavingsprotocol^[5]op grond waarvan eerst wordt gewaarschuwd. Dit beleid heeft verweerder bij de onderhavige twee overtredingen echter niet toegepast, maar direct boetes opgelegd op grond van het Specifiek interventiebeleid Vlees^[6]. Toepassing van laatstgenoemd beleid is onevenredig, omdat het tegenstrijdig is met het Handhavingsprotocol waarin wel een marge wordt gehanteerd en voor dat verschil geen rechtvaardiging bestaat. Zoals ook het CBb^[7]oordeelt is een verschil in pakkans hierbij niet van doorslaggevende betekenis. Bovendien was in boetezaak 202002143 de pakkans juist groter, nu daarin meer karkassen zijn gecontroleerd dan de vijftig die op grond van het Handhavingsprotocol zouden zijn gecontroleerd, aldus eiseres.

5.2.

Verweerder wijst erop dat de verontreinigde karkassen niet bij een controle op grond van het Handhavingsprotocol zijn aangetroffen, maar tijdens het reguliere, risicogerichte toezicht. Als toezichthouders tijdens hun toezicht risico’s signaleren kunnen zij in het vervolg van hun toezicht op dat moment de aandacht richten op het volgen van het geconstateerde risico. Daarvan was sprake in boetezaak 202002143. Ook kan een toezichthouder tijdens reguliere inspectiewerkzaamheden spontaan een verontreinigd karkas aantreffen; dit was het geval in boetezaak 202002447. De intensievere steekproefcontroles in het kader van het Handhavingsprotocol leiden tot een grotere pakkans dan reguliere controles en daarom geldt een afwijkende interventiestructuur, aldus verweerder. Verweerder heeft in dit geval beide overtredingen aangemerkt als ernstig en daarvoor direct een boete opgelegd.

5.3.

Op grond van het Handhavingsprotocol wordt er dagelijks per slachtshift (dat is een dienst van één ploeg) aan het einde van de panklaarlijn een steekproef uitgevoerd waarbij drie keer vijftig pluimveekarkassen worden gecontroleerd op verontreiniging. Als daarbij verontreinigingen worden geconstateerd, wordt er een rapport van bevindingen opgemaakt. De eerste twee keer wordt het bedrijf gewaarschuwd en bij de derde constatering van een verontreiniging binnen tien slachtshifts volgt een boete (in een cascaderegeling waarin over een periode van drie maanden wordt teruggekeken). Verder staat beschreven in het Handhavingsprotocol dat het aantreffen van verontreiniging op karkassen aan het einde van de panklaarlijn altijd leidt tot een interventie, waarbij twee momenten van vaststelling worden onderscheiden. Wordt de verontreiniging aangetroffen in het kader van de drie keer vijftig steekproefcontrole dan volgt de interventie die in het Handhavingsprotocol is beschreven. Wordt de verontreiniging aan het einde van de panklaarlijn aangetroffen buiten een dergelijke steekproef dan volgt een interventie die in het Specifiek interventiebeleid Vlees is beschreven. Op grond van dit specifiek interventiebeleid^[8]wordt een overtreding van artikel 3, eerste lid, en sectie I en II van Bijlage III, van Verordening 853/2004 aangemerkt als een overtreding dan wel een ernstige overtreding waarvoor respectievelijk eerst één of twee keer wordt gewaarschuwd of direct een boete wordt opgelegd.

5.4.

Niet in geschil is dat de verontreinigingen in onderhavige zaken zijn geconstateerd bij een regulier toezicht en niet bij een steekproefcontrole op grond van het Handhavingsprotocol. Dat betekent dat het Specifiek interventiebeleid Vlees op de vastgestelde overtredingen van toepassing is en op basis van dat interventiebeleid mocht verweerder in beide gevallen een boete opleggen. Zouden de verontreinigingen zijn geconstateerd bij een steekproefcontrole, dan zou verweerder op grond van het dan wél van toepassing zijnde Handhavingsprotocol mogelijk – afhankelijk van constateringen in eerdere slachtshifts – alleen een waarschuwing hebben gegeven.

5.5.

De rechtbank acht dit onderscheid in toe te passen interventies bij eenzelfde overtreding navolgbaar en overweegt daartoe het volgende.

5.5.1.

Buiten de in het Handhavingsprotocol beschreven steekproefcontroles kunnen tijdens de uitoefening van reguliere toezichtwerkzaamheden ook bezoedelde karkassen op heterdaad worden aangetroffen. De rechtbank begrijpt uit de toelichting van de toezichthouders ter zitting dat bij eiseres één toezichthouder per dagdeel aanwezig is die verschillende toezichthoudende taken uitoefent vanaf de aanvoer van de levende dieren tot en met het gehele slachtproces. Zij verrichten daarbij allerlei voorgeschreven of standaard controles, zoals de AM- en PM-keuring en de steekproefcontroles van het Handhavingsprotocol, en houden daarnaast (risicogericht) toezicht op alle delen van het slachtproces in alle afdelingen van de slachterij. De rechtbank acht het voldoende aannemelijk dat in het algemeen de kans dat een bezoedeling op de panklaarafdeling tijdens regulier toezicht wordt aangetroffen kleiner is dan de kans dat een bezoedeling tijdens een steekproefcontrole op grond van het Handhavingsprotocol wordt geconstateerd. Die steekproefcontrole vindt immers drie keer per shift plaats bij vijftig karkassen per keer en is specifiek gericht op bezoedelingen. De stelling van eiseres dat in boetezaak 202002143 de pakkans juist groter was omdat meer karkassen zijn gecontroleerd dan op basis van het Handhavingsprotocol zouden zijn gecontroleerd, treft in dit kader geen doel. Het gaat hier om de beoordeling van een te rechtvaardigen verschil in toepasselijk beleid, dus de algemene situatie. Dat in een enkel geval meer karkassen zijn gecontroleerd bij regulier toezicht, maakt op zichzelf de pakkans op bezoedelingen tijdens regulier toezicht voor eiseres niet groter. Voorts is voor de kans dat een bezoedeling wordt aangetroffen ook van belang dat de controles verschillen. Zo worden bij de steekproeven in het kader van het Handhavingsprotocol de karkassen van de lijn gehaald en van alle kanten en ook aan de binnenkant bekeken, terwijl dat bij regulier toezicht niet het geval is.

5.5.2.

De rechtbank acht het redelijk dat verweerder bij een hogere pakkans vanwege intensievere controles een soepeler interventieregime hanteert dan bij de gebruikelijke kans dat bij regulier toezicht eenzelfde overtreding wordt geconstateerd. Dat de pakkans relevant is voor de vraag of een verschil in interveniëren te rechtvaardigen is, kan ook uit de door eiseres genoemde uitspraak van het CBb worden afgeleid. Overigens kan de rechtbank – anders dan eiseres – niet uit die uitspraak afleiden dat de pakkans niet van doorslaggevend belang zou mogen zijn voor een verschil in interventies. In die zaak was juist geen sprake van een verschil in pakkans en is met name ingegaan op andere omstandigheden die door verweerder in die zaak als rechtvaardiging voor een verschil in interventie naar voren werden gebracht.

5.5.3.

Daarnaast is van belang dat het Handhavingsprotocol een andere systematiek kent en in zoverre niet vergelijkbaar is met het Specifiek interventiebeleid Vlees. Laatstgenoemd beleid is het uitgangspunt voor interventies bij (onder meer) verontreinigde karkassen en het Handhavingsprotocol wijkt daarvan af. De rechtbank begrijpt dat verweerder dit Handhavingsprotocol niet heeft opgesteld als alternatief voor de in het Specifiek interventiebeleid Vlees opgenomen interventies, maar als een afwijkende toezichtmethode. Verweerder heeft toegelicht dat het doel van deze toezichtmethode is om slachthuizen ertoe te bewegen zelf direct proactief en effectief actie te ondernemen bij een slechte proceshygiëne. Met de eerste twee waarschuwingen binnen tien slachtshifts wordt de slachterij erop geattendeerd dat het zelf maatregelen moet nemen om de proceshygiëne te verbeteren. Of daar afdoende op wordt geacteerd wordt middels de steekproeven gemonitord en als blijkt dat dit niet het geval is worden interventies toegepast die zijn neergelegd in een cascademodel waarbij het vaker aantreffen van bezoedelde karkassen bij steekproeven leidt tot zwaardere interventies. De in het Handhavingsprotocol vastgelegde interventies kunnen dan ook niet los worden gezien van de toezichtmethode die dit protocol behelst.

5.6.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de toepassing van het Specifiek interventiebeleid Vlees in onderhavige zaken niet onevenredig is. Verweerder heeft voor beide overtredingen niet hoeven volstaan met een waarschuwing maar mocht direct boetes voor beide overtredingen opleggen.

Risico voor de volksgezondheid

6.1.

Eiseres voert aan dat de boetes op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren hadden moeten worden gematigd, omdat de aanwezigheid van een klein plekje maagdarminhoud op een pluimveekarkas geen, althans een niet meer dan gering risico voor de volksgezondheid vormt. Eiseres wijst daarbij op microbiologisch onderzoek^[9]dat zij door het Institute for Risk Assessment (IRAS) heeft laten uitvoeren. Uit die onderzoeken blijkt dat bij plekjes gal in alle gevallen geen sprake is van een meetbaar verhoogd risico, dat bij voerrestjes (graankorrels) in nagenoeg alle gevallen (99,8 %) dan wel alle gevallen, geen sprake is van een meetbaar verhoogd risico voor wat betreft respectievelijk campylobacter en andere bacteriën en dat bij plekjes fecaliën in veruit de meeste gevallen (96% voor wat betreft campylobacter) eveneens geen sprake is van een meetbaar verhoogd risico bij kleine plekjes. IRAS concludeert dan ook dat karkasverontreiniging met kleine plekjes voer, gal, baansmeer of fecaliën niet tot een significante toename van de reeds bij visueel schone pluimveekarkassen aanwezige voedselrisico’s leidt, aldus eiseres.

6.2.

Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de aanwezigheid van maagdarminhoud op vlees, ook als het om kleine plekjes gaat, wel degelijk een niet gering risico voor de volksgezondheid oplevert. Daarbij wijst verweerder erop dat naar schatting jaarlijks 60.000 voedselinfecties verband houden met pluimvee, waarvan campylobacter de grootste veroorzaker is. Ook verwijst verweerder naar een onderzoek van Pacholewicz^[10], waaruit volgt dat zichtbaar verontreinigde karkassen een hoger besmettingsniveau met E-coli en campylobacter hebben. Volgens verweerder kan uit de rapporten van IRAS niet worden afgeleid dat een (klein plekje) verontreiniging op zichzelf geen risico’s voor de voedselveiligheid oplevert.

6.3.

In artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren is bepaald dat de boete wordt gehalveerd als de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering zijn of ontbreken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat deze situatie zich in onderhavige zaken niet voordoet. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) heeft in het arrest van 12 september 2019^[11]maagdarminhoud aangemerkt als verontreiniging, en maakt daarin geen onderscheid naar grootte. Ook heeft het Hof in dit arrest benadrukt dat de doelstelling van Verordening 853/2004 is om met betrekking tot de voedselveiligheid een hoog niveau van bescherming van de consument te garanderen. Mede onder verwijzing naar dit arrest heeft de meervoudige kamer van deze rechtbank eerder^[12]geoordeeld dat ook kleine plekjes maagdarminhoud op een pluimveekarkas wel degelijk een gevaar vormen voor de volksgezondheid. De rechtbank ziet in wat eiseres in onderhavig beroep heeft aangevoerd en overgelegd geen aanleiding om anders te oordelen. Eiseres heeft verwezen naar onderzoeken van IRAS, maar uit de stukken daarvan kan niet worden afgeleid dat een (klein plekje) verontreiniging met maagdarminhoud op zichzelf geen risico voor de voedselveiligheid oplevert. Het onderzoek van IRAS ziet op de gemiddelde bijdrage van een verontreiniging aan de totale bacteriële vracht die reeds op een pluimveekarkas aanwezig is, en dat is op zichzelf niet relevant voor de vraag of vanwege een gering risico voor de volksgezondheid de boete moet worden gematigd. De rechtbank verwijst in dit beroep naar haar uitspraken van 27 augustus 2020 en oordeelt (net als in die uitspraken) dat niet kan worden geconcludeerd dat met de aangetroffen verontreinigingen het risico voor de volksgezondheid gering was of ontbrak. Verweerder heeft dus terecht geen reden gezien om met toepassing van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving de boetes te halveren.

Evenredigheid van de opgelegde boetes

7.1.

Eiseres voert aan dat de overtredingen haar niet, althans verminderd kunnen worden verweten. Incidentele plekjes op karkassen aan het einde van de panklaarlijn zijn volgens eiseres namelijk niet volledig te voorkomen. Eiseres wijst hierbij op ingebrachte verklaringen van de drie grootste fabrikanten van slachtapparatuur, van een fabrikant die een reinigingstechniek heeft ontwikkeld en van een deskundige op het gebied van het pluimveeslachtproces^[13], waarin staat dat het technisch onmogelijk is bezoedelingen volledig te voorkomen. Eiseres heeft al wel verschillende maatregelen getroffen ter minimalisering van bezoedeling. Zij heeft technische maatregelen genomen^[14], op meerdere momenten in het slachtproces wordt op bezoedeling gecontroleerd^[15]en eiseres stelt verscherpte eisen aan pluimveehouders om kuikens nuchter aan te leveren. Maar het is technisch en praktisch onmogelijk om aan de nulnorm die verweerder hanteert, te voldoen. Bovendien wordt in geen ander land binnen de Europese Unie zo streng gehandhaafd op de aanwezigheid van maagdarminhoud op een pluimveekarkas. Dat is de ervaring van zusterorganisaties van branchevereniging NEPLUVI en van Nederlandse slachterijen met vestigingen in het buitenland, terwijl volgens de drie fabrikanten van de in Europa gebruikte slachtapparatuur de kwaliteit en de stand van de techniek nergens beter zijn dan in Nederland. Door zo streng te handhaven worden slachterijen in Nederland aanzienlijk benadeeld ten opzichte van slachterijen elders in de Europese Unie en is er geen sprake van een gelijk speelveld, terwijl dit volgens het CBb^[16]wel van belang is om te mogen handhaven. Aangezien het voor eiseres niet volledig is te voorkomen dat een bezoedeling op een karkas achterblijft is een verhoging van de boetes op grond van de recidiveregeling niet te voorkomen en daarom onevenredig. Alleen al op grond van het Handhavingsprotocol worden in vijf jaar 195.000 karkassen gecontroleerd en eiseres zal dus nooit kunnen terugkomen op het standaardboetebedrag. Gelet op al deze omstandigheden had verweerder de boetes moeten matigen, aldus eiseres.

7.2.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Het Hof heeft geoordeeld^[17]dat punt 8 van Bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004 een resultaatsverplichting behelst en eiseres moet dus alles in het werk stellen om daaraan te voldoen. Dat eiseres technische maatregelen heeft genomen, zegt niets over het effect van deze maatregelen. Zo is de afstelling van de machine waarmee de cloaca wordt aangeboord een bekend probleem. Een goede opleiding van het personeel op dat punt is essentieel en dit blijft een punt van aandacht bij eiseres.^[18]Niet is gebleken dat het voor eiseres onmogelijk is om deze overtredingen te voorkomen en toepassing van de recidiveregeling is dan ook niet onevenredig. Voorts is vergelijking met andere landen ingewikkeld vanwege de verschillende handhavingsmethodieken en maakt de omstandigheid dat andere landen mogelijk minder streng handhaven nog niet dat de aan eiseres opgelegde boetes onevenredig zijn, aldus verweerder.

7.3.

In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren^[19]is de standaardboete voor deze overtredingen vastgesteld op € 2.500,-. In de gevallen die hier aan de orde zijn, heeft verweerder de standaardboete verhoogd tot € 15.000,- omdat sprake is van recidive. Eiseres heeft namelijk vijf keer eerder een boete gekregen voor eenzelfde overtreding. Die verhoging is in overeenstemming met artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren.

7.4.

De aan eiseres opgelegde bestuurlijke boetes zijn aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van een opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Volgens vaste jurisprudentie van het CBb^[20]vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.

7.5.

Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden geconcludeerd dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Eiseres stelt dat nooit volledig is te voorkomen dat een bezoedeld pluimveekarkas aan het einde van de panklaarlijn wordt aangetroffen. Maar het is de rechtbank niet gebleken dat eiseres niet meer kan doen om deze overtredingen te voorkomen. Eiseres heeft verklaringen overgelegd van fabrikanten van slachtapparatuur die daarin concluderen dat het technisch niet haalbaar is om bezoedeling in het geautomatiseerde slachtproces van pluimvee volledig te voorkomen. Het is voorstelbaar dat in een dergelijk geautomatiseerd proces waarbij gewerkt wordt met dieren die niet volledig uniform zijn, verontreinigingen kunnen ontstaan bij het uitnemen van de ingewanden. Het Hof gaat in het eerdergenoemde arrest^[21]er ook van uit dat in die fase van het slachtproces (nog) geen resultaatsverplichting geldt. Maar volgens het Hof zet de Uniewetgever de slachthuizen er wel toe aan om in die fase alle mogelijke maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de karkassen niet worden verontreinigd. Dat eiseres in die fase alle mogelijke maatregelen heeft genomen, is de rechtbank onvoldoende gebleken. Daarbij merkt de rechtbank op dat investering in de best beschikbare slachtapparatuur daarbij slechts één aspect is. Een correcte afstelling van die apparatuur is evenzeer van belang, evenals adequaat handelen als slachtfouten worden geconstateerd. Voor de fase aan het einde van de panklaarlijn heeft het Hof geoordeeld dat op dat punt een pluimveekarkas geen zichtbare verontreiniging meer mag vertonen. Deze uitleg impliceert dat het Hof en de Europese wetgever ervan uitgaan dat slachterijen op dat punt in het slachtproces wel kunnen voldoen aan de norm. Het is de rechtbank bovendien niet gebleken dat eiseres op dat punt niet meer kan doen om te voorkomen dat bezoedelde karkassen de panklaarafdeling verlaten. Die mogelijkheden zijn niet beperkt tot het schoonmaakproces – dat volgens eiseres met binnen/buitenwassers en sproeiers reeds is geoptimaliseerd – maar kunnen ook gevonden worden in bijvoorbeeld intensivering van de controle van de schoongemaakte karkassen. Verder kan eiseres bijvoorbeeld met hoge frequentie aan de slachters de inhoud en het belang van strikte naleving van de hygiëneregels onder de aandacht brengen. Ook in de onderhavige zaken waren er naar het oordeel van de rechtbank (nog) mogelijkheden voor eiseres om de bezoedelingen te voorkomen. Zo had eiseres in boetezaak 202002143 net als de toezichthouder reeds op het eerste keurbordes kunnen constateren dat veel orgaanpakketten waren verontreinigd en vervolgens adequate maatregelen kunnen nemen. De bezoedeling die de toezichthouder in boetezaak 202002447 bij een karkas aan de lijn constateerde, had ook bij een controle door medewerkers van eiseres kunnen (en moeten) worden opgemerkt. Deze overtredingen kunnen eiseres, mede gelet op voorgaande overwegingen, volledig worden verweten.

7.6.

Ook voor het overige is de rechtbank van oordeel dat de boetes evenredig zijn. Het betoog van eiseres over een ongelijk speelveld binnen de Europese Unie slaagt niet. Het Hof heeft in het eerdergenoemd arrest een duidelijke uitleg gegeven van punt 5 en punt 8 van Bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004: na het schoonmaken mag een pluimveekarkas geen zichtbare verontreiniging meer vertonen. Deze norm geldt in alle lidstaten. Uit overweging 9 van Verordening 853/2004 volgt dat deze verordening als doel heeft een hoog niveau van bescherming van de consument te garanderen, met name door alle exploitanten van levensmiddelenbedrijven in de gehele Gemeenschap aan dezelfde regels te onderwerpen. Voorts wordt in overweging 14 van Verordening 853/2004 door de Uniewetgever benadrukt dat de lidstaten verplicht zijn alle maatregelen te treffen die geschikt zijn om de naleving van de in deze verordening vervatte verplichtingen door de exploitanten van levensmiddelenbedrijven te garanderen. Met het beboeten van deze overtredingen voldoet verweerder aan die verplichting. Voor zover andere lidstaten niet of minder verstrekkend handhaven op overtredingen van punt 5 en punt 8 van Bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004, maakt dit op zichzelf de onderhavige boetes voor eiseres nog niet onevenredig. Daarbij wordt opgemerkt dat het de rechtbank niet duidelijk is geworden of – en, zo ja, in welke mate – eiseres door deze boetes in haar concurrentiepositie wordt geschaad. Ten slotte acht de rechtbank ook de toepassing van de recidiveregeling in de onderhavige gevallen niet onevenredig. De wetgever ziet recidive als een strafverzwarende omstandigheid en heeft er daarom voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het voorkomen van herhaling in het specifieke geval (speciale preventie). De meervoudige kamer van de rechtbank heeft in de uitspraak van 13 juni 2023^[22]geoordeeld dat verhoging van de boetes tot zeven keer het standaardboetebedrag nog evenredig is. In deze uitspraak heeft de rechtbank ook de in de recidiveregeling gehanteerde termijn van vijf jaar niet onredelijk geacht. Zoals hiervoor overwogen, is het de rechtbank niet gebleken dat het voor eiseres onmogelijk was om deze overtredingen te voorkomen en ook in dat licht oordeelt de rechtbank dat de verhoging van de boetes vanwege recidive in deze gevallen niet onevenredig is.

7.7.

De rechtbank concludeert dat de aan eiseres opgelegde boetes van € 15.000,- in deze gevallen evenredig zijn aan de aard en ernst van de geconstateerde overtredingen, de mate waarin deze aan eiseres kunnen worden verweten en de omstandigheden waaronder de overtredingen zijn begaan.

Redelijke termijn

8. De rechtbank beoordeelt ambtshalve^[23]of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden. Dit is bij punitieve sancties het geval als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet.^[24]De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de periode waarin het bestuursorgaan of de rechtbank de zaak aanhoudt in afwachting van een uitspraak in een andere procedure en het afwachten van die uitspraak redelijk is, buiten beschouwing wordt gelaten. Daarnaast geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden.

8.1.

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van de voornemens op 15 oktober 2020 en 3 november 2020. In bezwaar heeft verweerder op verzoek van eiseres de beslissing uitgesteld in afwachting van de uitkomst van de onder 2.2 genoemde procedures bij het CBb. Op 29 augustus 2022 heeft verweerder besloten de zaken niet langer aan te houden en eiseres medegedeeld dat op haar bezwaren zou worden beslist. Deze periode van aanhouding wordt buiten beschouwing gelaten. Ook de periode waarin de rechtbank het beroep op verzoek van eiseres heeft aangehouden in afwachting van een uitspraak van het CBb (van 11 november 2022 tot 26 maart 2024) wordt voor de berekening van de redelijke termijn buiten beschouwing gelaten. In totaal wordt een periode van 35 maanden (boetezaak 202002143) en 33 maanden (boetezaak 202002447) buiten beschouwing gelaten en daarmee is op het moment van deze uitspraak de redelijke termijn met ongeveer twee maanden respectievelijk vijf maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boetes te matigen met 5 % tot een bedrag van elk

€ 14.250,-.

Conclusie en gevolgen

9. Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht de boetes heeft opgelegd, maar dat de boetebedragen moeten worden verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank de boetebedragen verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en de boetebesluiten in zoverre herroepen. De rechtbank zal de boetes vaststellen op € 14.250,-. Het beroep is dus gegrond, maar alleen voor wat betreft de hoogte van de boetes.

10. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht moet worden vergoed. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn volledig aan de rechtbank is toe te rekenen, zal de rechtbank de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen het griffierecht te vergoeden. Eiseres heeft zelf geen beroep gedaan op een overschrijding van de redelijke termijn. Van gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met een zodanig verzoek die voor vergoeding in aanmerking komen, is dus geen sprake. Eiseres krijgt dus geen vergoeding voor door haar gemaakte proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 29 september 2022 voor zover dat ziet op de hoogte van de boetes;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
herroept de primaire besluiten van 6 november 2020 en 8 januari 2021, voor zover het de hoogte van de boetes betreft;
stelt de boetes vast op elk € 14.250,-;
bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, voorzitter, en mr. J. Fransen en

mr. G.P. Kleijn, leden, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2025.

griffier voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

BIJLAGE: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:4, tweede lid

De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

Verordening 853/2004

Artikel 3, eerste lid

Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dienen te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III.

Bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, aanhef en onder punt 5 en punt 8

Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die een slachthuis beheren waarin pluimvee of

lagomorfen worden geslacht, moeten ervoor zorgen dat aan de volgende voorschriften wordt

voldaan:

5. Het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten moeten zonder onnodig uitstel plaatsvinden op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. Met name moeten maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat bij het uitnemen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst.

8. Na keuring en verwijdering van de ingewanden moeten geslachte dieren zo spoedig mogelijk worden schoongemaakt en gekoeld tot een temperatuur van ten hoogste 4 °C, tenzij het vlees warm wordt uitgesneden.

Wet dieren

Artikel 6.2, eerste lid

Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

Artikel 8.7

Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.

Artikel 8.8, eerste lid

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.

Regeling dierlijke producten

Artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d

Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:

d. de artikelen 3 en 4, eerste tot en met vierde lid, 5 en 7, eerste lid, van verordening (EG) nr. 853/2004;

Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 2.2, eerste en onder c, en derde lid

1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:

categorie 3: € 2.500

3. Bij ministeriële regeling worden de bepalingen waarvoor in geval van overtreding een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, ingedeeld overeenkomstig de daarbij aangewezen boetecategorie.

Artikel 2.3, aanhef en onder a

Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:

a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;

Artikel 2.5, eerste lid

Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.

Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 1.2

De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.

Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren

Regeling dierlijke producten Categorie

Artikel 2.4, eerste lid, onderdeel d 3

Boete opgelegd voor overtreding van hygiënevoorschriften bij pluimveeslachterij