Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/4421
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 februari 2025 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. J.A.J. Woutersen),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een boete van € 7.500,- die verweerder haar met het besluit van 17 februari 2023 heeft opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren.
1.1.
Met het bestreden besluit van 26 mei 2023 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 29 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van verweerder en [naam], toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Namens eiseres is met voorafgaande kennisgeving niemand verschenen.
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 13 april 2022 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 28 oktober 2021 omstreeks 11:15 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 28 oktober 2021 omstreeks 11:15 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: [naam], functie: Chauffeur.
Die dag was ik belast met de antemortem-keuring van slachtvarkens (keuring voor het slachten) bij de stal van Compaxo Vlees Zevenaar B.V.
Ik zag daar tijdens het lossen een varken met oornummer/slachtblik [nummer] met een grote navelbreuk. Ik besloot het varken nader te bekijken en ik zag aan de onderkant van de navelbreuk bloed en een korst (zie foto 1). Ik zag dat de ernstige open wond ernstig vervuild was. De navelbreuk was meer dan 20 centimeter breed. Toen ik de chauffeur documenten heb gevraagd, werd het varken naar de vuile slachthal meegenomen voor het bedwelmen. Daarna ging ik naar de vuile slachthal om de afwijking beter te bekijken en om
meer foto's van de navelbreuk en de ernstige open wond te maken. In de vuile slachthal zag ik de chauffeur met de stalbaas. Het varken was al dood. Een medewerker van de vuile slachthal heeft de baan stilgezet zodat we (de chauffeur en ik) foto's konden maken. De korst en vuil werden inmiddels verwijderd en ik zag dat de ernstige open wond rond en rood verkleurd was (zie foto 4). De ernstige open wond had een lengte van ongeveer 15 centimeter en een breedte van ongeveer 15 cm.
Tijdens de postmortem-keuring van het varken, nadat het karkas en de organen alle slachtprocessen hadden doorlopen, heb ik het varken zelf gekeurd. Hierbij was de navelbreuk duidelijk zichtbaar met korstig weefsel en rood verkleuringen, wat door mij werd herkend als ontstoken weefsel. Ik zag dat aan de onderkant van de navelbreuk granulatieweefsel aanwezig was. Tijdens de inspectie van de darmen werden enteritis (darmontsteking) en peritonitis (buikvliesontsteking) gevonden (zie foto 4 en 5). Hierdoor had ik een sterk vermoeden van een gegeneralieseerde ziekte, waardoor ik het karkas als niet geschikt voor humane consumptie heb aangemerkt.
Uit de beschreven waargenomen bevindingen van hierboven, zoals de roodverkleuring, aanwezigheid van granulatieweefsel en grootte van de navelbreuk, weet ik door mijn expertise als dierenarts dat zich op deze navelbreuk een ontstoken ernstige open wond bevond en dat de navelbreuk "ernstig" was. Als het dier tekenen vertoont van een ernstige navelbreuk is er een groot risico dat het dier lijdt tijdens het vervoer. Vanwege de omvang van de navelbreuk kwam de huid permanent in aanraking met de grond en een wondheling kon niet rechtstreeks gebeuren. Uit mijn expertise als dierenarts, weet ik dat de ernstige open wond aan de onderkant van de navelbreuk minimaal één dag aanwezig was, omdat het granulatieweefsel aanwezig was. Granulatieweefsel is het weefsel dat ontstaat tijdens wondgenezing. Het vormen van granulatieweefsel duurt langer dan 24 uur. Een navelbreuk wordt als "ernstig" beschouwd wanneer deze meer dan 20 cm breed is en wonden/zwerenzijn aanwezig. Volgens het aanvoerdocument is het varken op 28 oktober 2021 afgevoerd van het veehouderijbedrijf en vervoerd naar slachthuis Compaxo Vlees Zevenaar B.V.; aangezien mijn controle op dezelfde dag plaatsvond, maak ik hieruit op dat de ernstige open wond al bij het laden op het veehouderijbedrijf aanwezig was. Het varken was zodoende niet transportwaardig en had niet vervoerd mogen worden.
Uit de van de chauffeur ontvangen transportvergunning met nummer [nummer] bleek mij dat het varken vervoerd was door [eiseres] uit [plaats] (zie bijlage transportvergunning).
De vervoerder vervoerde een varken dat niet mocht worden vervoerd, omdat het varken niet geschikt was voor het voorgenomen transport; het varken vertoonde een ernstige open wond aan de onderkant van een navelbreuk.”
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“De vervoerder vervoerde een varken dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het varken een ernstige open wond vertoonde.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3, aanhef en onder b, artikel 6, derde lid, en Bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en paragraaf 2, onder b, van de Transportverordening [1] .
Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 7.500,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder de boete terecht heeft opgelegd maar dat het beroep gegrond is omdat de redelijke termijn is overschreden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres ontkent een overtreding te hebben begaan. Een dier met een navelbreuk is niet per definitie ongeschikt voor transport. Er waren geen zweren aanwezig en volgens de richtlijnen voor vervoer [2] mocht het dier dus worden vervoerd. Ook heeft de toezichthouder het dier niet voorafgaande aan het transport gecontroleerd zodat niet vastgesteld kan worden of het dier al tijdens het transport daarvoor ongeschikt zou zijn geweest. Voor zover wel sprake zou zijn van een overtreding vindt eiseres dat verweerder had moeten volstaan met een waarschuwing, dan wel tenminste de boete had moeten matigen. In de aanvulling van de bezwaargronden van 18 april 2023 heeft eiseres aangevoerd dat verweerder overeenkomstig zijn beleid de boete vanwege termijnoverschrijdingen had moeten matigen, maar dat stuk is ten onrechte niet in de beoordeling van het bezwaar betrokken. Vanwege het tijdsverloop tussen de gestelde overtreding, het rapport van bevindingen, het voornemen en het primaire besluit had de boete moeten worden gematigd met 10 %. Eiseres is bovendien in haar verweermogelijkheden gefrustreerd. Voorts stelt eiseres dat zij geen volledig dossier van verweerder heeft ontvangen, in die zin dat verweerder geen inzicht heeft verschaft in hoe overige betrokkenen bij de casus zijn betrokken en/of gesanctioneerd. Ook mist eiseres de grondslag voor de verhoging van de boete; uit het dossier volgt niet dat sprake was van recidive of dat er een andere grondslag voor verhoging bestond. Voorts merkt eiseres op dat de chauffeur niet bevoegd is om eiseres naar buiten toe te vertegenwoordigen. Maar als verweerder wordt gevolgd in zijn standpunt dat de aan de chauffeur gedane aanzegging altijd wordt gevolgd door een bestuurlijke boete dan moest eiseres dus vanaf dat moment rekening houden met een bestraffende sanctie. Dat betekent dat de redelijke termijn vanaf dat moment is gaan lopen en dat deze termijn dus is overschreden. Ten slotte is ook het recht op bijstand door een raadsman bij het verhoor geschonden [3] , aldus eiseres.
6.1.
In een geval als het onderhavige, waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) [4] mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
6.2.
De rechtbank ziet geen aanleiding om aan de juistheid van de bevindingen in het rapport te twijfelen. De toezichthoudend dierenarts heeft in het rapport duidelijk beschreven wat hij bij het varken heeft waargenomen, namelijk een navelbreuk met een ernstige open wond. De plaats, grootte, kleur en het soort weefsel van de wond wordt ook door de toezichthouder beschreven. Ook heeft de toezichthouder in het rapport voldoende gemotiveerd dat het varken deze wond al voorafgaand aan het transport moet hebben gehad door te wijzen op de aanwezigheid van granulatieweefsel en toe te lichten dat het vormen van dergelijk weefsel langer dan 24 uur duurt. Het betoog van eiseres dat een varken met een navelbreuk zonder zweren wel mag worden vervoerd, treft geen doel, nu het varken niet zozeer ongeschikt voor vervoer is geacht vanwege de navelbreuk maar vanwege de ernstige open wond aan de onderkant van die navelbreuk. Uit paragraaf 2, aanhef en onder b, van Hoofdstuk I, van Bijlage I, van de Transportverordening volgt reeds dat een dier met een ernstig open wond niet in staat wordt geacht te worden vervoerd. Ook in de richtsnoeren waarnaar eiseres verwijst, wordt een dier met een ernstige of open wond als ongeschikt voor vervoer aangemerkt. Voor de rechtbank staat voldoende vast dat dit varken niet had mogen worden vervoerd. Uit het rapport van bevindingen blijkt verder dat de toezichthouder de chauffeur op de hoogte heeft gebracht van zijn bevindingen en hem een rapport heeft aangezegd. Dat de chauffeur of iemand anders van eiseres zou zijn verhoord, blijkt niet uit het rapport en kan ook niet uit andere stukken worden afgeleid. Het betoog van eiseres over het recht op bijstand bij het verhoor kan dan ook niet slagen. Dat de chauffeur eiseres niet in rechte kan vertegenwoordigen, neemt bovendien niet weg dat verweerder er wel van uit mocht gaan dat eiseres door haar chauffeur zou worden ingelicht over de bevindingen van de toezichthouder en de aanzegging van een rapport. [5]
6.3.
Verweerder heeft het rapport van bevindingen, het voornemen, het primaire besluit en het bestreden besluit aan eiseres toegestuurd en daarmee voldaan aan zijn verplichting op grond van artikel 7:4 van Pro de Awb. Eventuele andere stukken uit andere dossiers of over derden zijn geen stukken die ten grondslag zijn gelegd aan de boete en dus geen op de zaak betrekking hebbende stukken. Het is de rechtbank ook niet gebleken dat eiseres die andere stukken voor haar verdediging in deze zaken nodig had. De rechtbank merkt in dit verband op dat eiseres geen beroep heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel.
6.4.
Nu verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan, was verweerder bevoegd [6] eiseres daarvoor een boete op te leggen. In het interventiebeleid van verweerder staat hoe met die boetebevoegdheid wordt omgegaan. In dit geval is het Specifiek interventiebeleid dierenwelzijn tijdens transport [7] van toepassing en daarin is deze overtreding aangemerkt als categorie B waarbij niet eerst wordt gewaarschuwd maar direct een boete wordt opgelegd. Verweerder heeft dus overeenkomstig zijn interventiebeleid gehandeld en gelet op de aard en ernst van de overtreding in dit geval ziet de rechtbank ook geen reden waarom verweerder in afwijking van zijn beleid met een waarschuwing had moeten volstaan. In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren [8] is de standaardboete voor deze overtreding vastgesteld op € 1.500,-. Verweerder heeft de boete in dit geval verhoogd. Anders dan eiseres meent, volgt uit het primaire en het bestreden besluit duidelijk de grondslag voor deze verhoging, namelijk recidive. Daarbij heeft verweerder verwezen naar een eerder boetebesluit van 13 november 2020 en ook een afschrift daarvan overgelegd. In dat besluit is een boete van € 6.000,- aan eiseres opgelegd voor eenzelfde overtreding. Verweerder heeft dan ook in overeenstemming met de recidiveregeling in artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren de boete verhoogd naar € 7.500,-. De rechtbank vindt deze boete in dit geval passend en geboden.
6.5.
Er is sprake van een lang tijdsverloop tot aan het boetebesluit en verweerder heeft daarbij ook de termijn van artikel 5:51 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) overschreden. De rechtbank ziet daarin in dit geval echter geen reden voor matiging van de boete. Eiseres is tijdig een rapport van bevindingen aangezegd en de bevindingen van de toezichthouder zijn neergelegd in een rapport waarbij ook foto’s zijn gevoegd. Eiseres had dat feitenmateriaal door een eigen deskundige kunnen laten beoordelen en met behulp daarvan de bevindingen van de toezichthouder kunnen tegenspreken. Het is de rechtbank dan ook niet gebleken dat eiseres door het tijdsverloop in haar verdediging is geschaad. Eiseres heeft dit wel gesteld maar niet onderbouwd. Ook in de aanvullende bezwaargronden van 18 april 2023 heeft eiseres gewezen op het tijdsverloop en gesteld dat dit volgens het beleid van verweerder tot matiging moet leiden. Anders dan eiseres, leest de rechtbank in het bestreden besluit dat op die bezwaargrond wel is ingegaan. Zoals verweerder in het bestreden besluit en het verweerschrift heeft toegelicht, biedt zijn beleid in dit geval geen grond voor matiging omdat het rapport tijdig is aangezegd.
6.6.
De rechtbank ziet echter in het tijdsverloop van de gehele procedure wel grond voor matiging van de boete. Eiseres stelt namelijk terecht dat de redelijke termijn is geschonden. Volgens vaste jurisprudentie [9] geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Anders dan eiseres stelt was daarvan op het moment van aanzegging van een rapport van bevindingen nog geen sprake. Zoals het CBb eerder heeft geoordeeld [10] levert die enkele aanzegging nog geen ‘cirminal charge’ op. Pas met het voornemen van 17 november 2022 heeft verweerder eiseres medegedeeld van plan te zijn om haar een boete op te leggen en op dat moment is de redelijke termijn aangevangen. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met vier maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete van € 7.500,- te matigen met 5 % tot een bedrag van € 7.125,-.
Conclusie en gevolgen
7. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. Het beroep is dus gegrond.
8. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres worden vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden.
8.1.
Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 365,-. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient dit bedrag aan eiseres te vergoeden.
8.2.
De door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 226,75 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 0,25 [11] ). Ook deze kosten dienen door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) te worden vergoed.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 26 mei 2023;
- herroept het primaire besluit;
- stelt de boete vast op € 7.125,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 226,75 aan proceskosten van eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2025.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.