Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/1862
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 maart 2025 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: [persoon A] ),
en
[verweerder]
(gemachtigde: mr. D.W. Gerritsen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde bestuurlijke boete van € 1.360,- vanwege overtreding van bij of krachtens de Tabaks- en rookwarenwet (Trw) gestelde voorschriften. Hiertoe heeft de staatssecretaris op 19 september 2023 besloten.
1.1.
Met het bestreden besluit van 29 december 2023 op het bezwaar van eiseres is de staatssecretaris bij dat besluit gebleven.
1.2.
De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De staatssecretaris heeft met betrekking tot één gedingstuk verzocht om beperkte kennisneming als bedoeld in artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Met een beslissing van 31 januari 2025 heeft de rechter-commissaris beslist dat beperking van de kennisneming van het stuk waarvoor het verzoek door de staatssecretaris is gedaan gerechtvaardigd is.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 12 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de staatssecretaris.
1.5.
De gemachtigde van eiseres heeft op de zitting aan de rechtbank toestemming verleend om kennis te nemen van het vertrouwelijke stuk.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiseres is volgens een uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel een winkel met een algemeen assortiment voedings- en genotmiddelen.
2.1.
De staatssecretaris heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen van 7 mei 2023 ( [rapportnummer] ), opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). In het rapport van bevindingen staat onder meer het volgende:
“(…) Locatie
Naam: [eiseres]
Adres: [vestigingsadres]
[postcode] [vestigingsplaats]
Bevinding(en)
Datum en tijdstip: 3 mei 2023 omstreeks 14:52 uur
Aangesproken en gelegitimeerd aan:
Naam: [persoon A]
Functie: Bestuurder
(…) Ik, inspecteur, bevond mij nabij genoemd bedrijf, in gezelschap van een testkoper. Voorafgaand aan de inspectie heb ik de leeftijd van de testkoper vastgesteld aan de hand van een identiteitsbewijs, zoals bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de Tabaks- en rookwarenwet. Ik, inspecteur, las op het identiteitsbewijs van de testkoper de geboortedatum 22 april 2006.
Hieruit bleek mij dat de testkoper de leeftijd van 18 jaar nog niet had bereikt.
Uit de uiterlijke kenmerken van de testkoper zoals kleding, lichaamsbouw en uiterlijk, bleek bovendien dat de testkoper niet onmiskenbaar de leeftijd van 18 jaar had bereikt. (…)
Ik, inspecteur, zag dat de testkoper bij genoemd bedrijf naar binnen liep en bij de balie stond. Ik zag en hoorde dat de testkoper omstreeks 14:53 uur een korte conversatie met de medewerker achter de balie had. Ik hoorde dat de testkoper een pakje 'Marlboro' sigaretten bestelde. Ik zag dat de medewerker een pakje sigaretten pakte uit het schap. Ik hoorde dat de medewerker om een identiteitsbewijs vroeg. Ik zag dat de testkoper zijn identiteitsbewijs pakte en aan de medewerker toonde. Ik zag dat de medewerker naar het identiteitsbewijs keek. Ik hoorde dat de medewerker zei "Niet lang, maar goedgekeurd is goedgekeurd" of woorden van gelijke strekking. Ik hoorde dat de testkoper het pakje sigaretten met een pinbetaling afrekende. Ik zag dat de testkoper het pakje sigaretten pakte en naar buiten liep. (…)
Ik, inspecteur, zag en hoorde dat de medewerker tijdens bovengenoemde handelingen de leeftijd van de testkoper kennelijk vaststelde aan de hand van een identiteitsbewijs, zoals bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de Tabaks- en rookwarenwet. Ik, inspecteur, kon aan de hand van uiterlijke kenmerken als kleding, lichaamsbouw en uiterlijk niet vaststellen dat de testkoper aan wie bedrijfsmatig een tabaksproduct werd verstrekt onmiskenbaar de leeftijd van 18 jaar had bereikt. Hoe de medewerker wel tot een dergelijke vaststelling is gekomen is mij niet gebleken. De medewerker heeft de leeftijd van de testkoper aan wie een tabaksproduct werd verstrekt namelijk niet correct vastgesteld op een wijze als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de Tabaks- en rookwarenwet.
Hieruit bleek mij dat aan een persoon van wie niet was vastgesteld dat deze de leeftijd van 18 jaar had bereikt bedrijfsmatig of anders dan om niet een tabaksproduct werd verstrekt. (…)
Geen verhoor met een vertegenwoordiger
Er heeft geen verhoor plaatsgevonden met een vertegenwoordiger van de rechtspersoon.
Ik, inspecteur, heb na de verstrekking van het tabaksproduct mijzelf gelegitimeerd aan de medewerker achter de balie en maakte het doel en de strekking van mijn komst bekend. Op mijn vraag aan deze medewerker of hij zich kon identificeren hoorde ik dat hij ontkennend antwoordde. Desgevraagd hoorde ik hem zeggen dat hij de heer [persoon A] was. Ik heb de heer [persoon A] , zijnde bestuurder, op de hoogte gebracht van de bevindingen en ter zake een Rapport van Bevindingen aangezegd. (…) Ik hoorde dat de heer [persoon A] zei "Ik zag 2005 op het identiteitsbewijs en niet 2006" of woorden van gelijke strekking. (…)”
2.1.1.
Op 23 augustus 2023 heeft de staatssecretaris zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft geen zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.
2.1.2.
Bij besluit van 19 september 2023 (boetezaaknummer [zaaknummer] ) heeft de staatssecretaris aan eiseres een bestuurlijke boete van € 1.360,- opgelegd vanwege het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van een tabaksproduct of aanverwant product aan een persoon van wie niet is vastgesteld dat deze de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt. Volgens de staatssecretaris heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 8, eerste lid, van de Trw.
2.2.
Het bestreden besluit berust – samengevat – op de volgende overwegingen. Uit het rapport van bevindingen volgt dat er een pakje sigaretten werd verkocht aan de testkoper, terwijl deze de leeftijd van 18 jaar nog niet had bereikt. Eiseres betwist dat ook niet. Bij een juiste vaststelling van de leeftijd aan de hand van het door de testkoper getoonde identiteitsbewijs had de verstrekking van het pakje sigaretten geweigerd moeten worden. Het is de verantwoordelijkheid van eiseres om de leeftijd op een juiste wijze vast te stellen. Er heeft in de bezwaarfase geen hoorzitting plaatsgevonden, omdat eiseres niet tijdig heeft laten weten dat zij dat wilde. Met de e-mail van 8 december 2023 is eiseres namelijk gevraagd uiterlijk 15 december 2023 aan te geven of zij een hoorzitting wenst. Op dit bericht heeft eiseres niet gereageerd, zodat de staatssecretaris op grond van uit artikel 7:3, onder d, van de Awb van horen heeft afgezien.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en de evenredigheid van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. Het beroep is gegrond, maar alleen wat betreft de hoogte van de boete. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Heeft de staatssecretaris eiseres ten onrechte niet gehoord?
5. Eiseres voert aan dat zij ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld om te worden gehoord in de bezwaarfase. Zij heeft ten tijde van het bezoek van de NVWA bezwaar gemaakt en om bewijzen gevraagd. Dit heeft zij ook nogmaals in een schriftelijk bezwaar kenbaar gemaakt, maar hier is geen gehoor aan gegeven. De afwezigheid van een mondeling verhoor beperkt de mogelijkheid voor eiseres om haar standpunten en argumenten op een gedetailleerde wijze toe te lichten en te verduidelijken. Hierdoor voelt zij zich niet gehoord, wat afbreuk doet aan het recht op een eerlijke behandeling.
5.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
5.1.1.
De staatssecretaris heeft eiseres in een e-mail van 8 december 2023 gevraagd of zij binnen één week wil aangeven of zij een hoorzitting wil. De staatssecretaris heeft deze
e-mail als productie 8 overgelegd. De e-mail is verzonden naar het e-mailadres dat eiseres zelf gebruikt in haar communicatie, ook met de rechtbank. De rechtbank gaat er daarom van uit dat eiseres deze e-mail heeft ontvangen.
5.1.2.
Omdat eiseres niet binnen één week (en ook niet na afloop van deze termijn) op de e-mail heeft gereageerd, mocht de staatssecretaris op grond van artikel 7:3, aanhef en onder d, van de Awb afzien van het horen van eiseres. De stelling van de gemachtigde van eiseres ter zitting, dat hem was toegezegd dat hij zou worden gebeld door een jurist van de NVWA, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. In de e-mail staat namelijk ook “Ik ben de jurist van de NVWA die uw bezwaar in behandeling heeft.” Ook zijn de contactgegevens van deze jurist, waaronder een mobiel telefoonnummer, opgenomen onderaan de e-mail. Daarom lag het op de weg van eiseres om op die e-mail te reageren als zij (telefonisch of tijdens een fysieke hoorzitting) had willen spreken met een jurist van de NVWA.
Heeft eiseres artikel 8, eerste lid, van de Trw overtreden?
6. Eiseres voert aan dat zij op het identiteitsdocument het geboortejaar 2005 heeft zien staan, wat maakt dat de testkoper ten tijde van de inspectie 18 jaar oud zou zijn.
6.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.1.1.
Volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) [1] rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
6.1.2.
Omdat de heer [persoon A] stelt dat hij het geboortejaar 2005 op het identiteitsdocument heeft zien staan, wat zou betekenen dat de testkoper ten tijde van de inspectie al 18 jaar was, heeft de staatssecretaris met een beroep op artikel 8:29 van Pro de Awb een uittreksel uit de Basisregistratie Personen (BRP) overgelegd. Nadat de gemachtigde van eiseres daarvoor toestemming heeft verleend, heeft de rechtbank kennisgenomen van het ongeanonimiseerde BRP-uittreksel. Bij het verweerschrift heeft de staatssecretaris overigens een grotendeels geanonimiseerde versie van dat uittreksel overgelegd, waarop de geboortedatum niet is weggelakt. Eiseres heeft daar dus kennis van kunnen nemen.
6.1.3.
Uit de door de staatssecretaris in beroep overgelegde gegevens blijkt dat de geboortedatum van de testkoper op het BRP-uittreksel overeenkomt met de geboortedatum die de toezichthouder in het rapport van bevindingen heeft vermeld, namelijk 22 april 2006. De rechtbank komt op grond hiervan tot de conclusie dat de betwisting door eiseres van de leeftijd van de testkoper niet leidt tot zodanige twijfel aan de bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
7. Dat betekent ook dat de staatssecretaris terecht stelt eiseres niet heeft vastgesteld dat de testkoper de leeftijd van 18 jaar had bereikt. Uit het voorgaande volgt dat eiseres artikel 8, eerste lid, van de Trw heeft overtreden. Het is namelijk de verantwoordelijkheid van eiseres om de leeftijd van een koper die nog niet onmiskenbaar de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt correct vast te stellen. Daar hoort bij dat getoonde identiteitsdocumenten zorgvuldig worden beoordeeld. De staatssecretaris was op grond van artikel 11b, eerste lid, van de Trw dan ook bevoegd om voor deze overtreding een bestuurlijke boete aan eiseres op te leggen.
7.1.
Het standpunt van eiseres dat de staatssecretaris ook had kunnen volstaan met een waarschuwing, volgt de rechtbank niet. In het Specifiek interventiebeleid (destijds IB02-SPEC 31, versie 14) is namelijk bepaald dat bij overtreding van artikel 8, eerste lid, van de Trw direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd, ook bij een eerste overtreding. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat dit beleid kennelijk onredelijk is.
Hoogte en evenredigheid van de opgelegde bestuurlijke boete
8. Volgens vaste rechtspraak van het CBb brengt artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van Pro het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Artikel 5:46, derde lid, van de Awb voorziet in de mogelijkheid tot het opleggen van een lagere boete door de staatssecretaris indien een overtreder aannemelijk maakt dat de opgelegde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
8.1.
Ter zitting heeft de rechtbank de gemachtigde van de staatssecretaris gevraagd of hij in het kader van de evenredigheid ruimte ziet om de hoogte van de bestuurlijke boete te matigen als sprake is van een vergissing. De gemachtigde van de staatssecretaris heeft deze vraag ontkennend beantwoord, omdat volgens hem niet is vast te stellen of er echt een vergissing is gemaakt en dat het de vraag is waar dan de grens komt te liggen.
8.2.
Gelet op de navolgende bijzondere omstandigheden is de rechtbank echter van oordeel dat de staatssecretaris in dit geval de boete had moeten matigen.
8.2.1.
In deze zaak doet zich – anders dan in veel andere zaken – niet de situatie voor dat een ondernemer bij de verkoop van tabak aan een koper die nog niet onmiskenbaar de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt in het geheel niet heeft gevraagd om diens legitimatie. In het rapport van bevindingen staat namelijk het volgende:
“Ik hoorde dat de medewerker om een identiteitsbewijs vroeg. Ik zag dat de testkoper zijn identiteitsbewijs pakte en aan de medewerker toonde.”
Ook blijkt uit het rapport van bevindingen dat de heer [persoon A] het identiteitsdocument heeft bekeken:
“Ik zag dat de medewerker naar het identiteitsbewijs keek.”
en
“Ik, inspecteur, zag en hoorde dat de medewerker tijdens bovengenoemde handelingen de leeftijd van de testkoper kennelijk vaststelde aan de hand van een identiteitsbewijs, zoals bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de Tabaks- en rookwarenwet.”
Verder blijkt uit het rapport van bevindingen dat de heer [persoon A] de geboortedatum van de testkoper heeft beoordeeld:
“Ik hoorde dat de medewerker zei "Niet lang, maar goedgekeurd is goedgekeurd" of woorden van gelijke strekking.”
Uit de opmerking “niet lang…” maakt de rechtbank op dat de medewerker zich bewust is geweest van het feit dat de testkoper op het moment van de inspectie (3 mei 2023) onlangs jarig was geweest (op 22 april), maar dat hij zich heeft vergist in de leeftijd van de testkoper: de testkoper was namelijk niet net 18 maar net 17 geworden. Dit komt overeen met het betoog van eiseres in bezwaar dat zij, doordat de inspectie plaatsvond op 3 mei (elf dagen na 22 april), ervan uit ging dat de testkoper nét 18 was.
8.2.2.
Dit alles duidt er op dat eiseres in ieder geval niet te kwader trouw of onverschillig heeft gehandeld, maar dat inderdaad sprake is geweest van een vergissing. Tussen partijen is niet in geschil dat dit de eerste overtreding is waarvoor eiseres is beboet.
8.2.3.
Al deze omstandigheden in aanmerking genomen, is de rechtbank van oordeel dat de aan eiseres opgelegde boete van € 1.360,- in dit geval niet evenredig is aan de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan haar kon worden verweten en de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De rechtbank ziet daarom aanleiding om het boetebedrag te matigen met 50% tot een bedrag van € 680,-.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit, maar alleen wat betreft de hoogte van de boete. Verder bepaalt de rechtbank met toepassing van artikel 8:72a van de Awb dat het primaire besluit wordt herroepen wat betreft de hoogte van de boete en stelt zij de hoogte van de boete zelf vast.
9.1.
Omdat het beroep gegrond is moet de staatssecretaris het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 19 december 2023 wat betreft de hoogte van de opgelegde boete;
- herroept het besluit van 19 september 2023 en stelt de boete vast op € 680,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- bepaalt dat de staatssecretaris het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46, eerste en derde lid
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Artikel 7:3, aanhef en onder d
Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord.
Tabaks- en rookwarenwet
Artikel 8, eerste en tweede lid
1. Het is verboden bedrijfsmatig of anders dan om niet tabaksproducten of aanverwante producten te verstrekken aan een persoon van wie niet is vastgesteld dat deze de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt. Onder verstrekken wordt eveneens begrepen het verstrekken van een tabaksproduct of aanverwant product aan een persoon van wie is vastgesteld dat deze de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt, welk tabaksproduct of aanverwant product echter kennelijk bestemd is voor een persoon van wie niet is vastgesteld dat deze de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt.
2. De vaststelling, bedoeld in het eerste lid, blijft achterwege, indien het een persoon betreft die onmiskenbaar de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt. De vaststelling geschiedt aan de hand van een document als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wet op de identificatieplicht, dan wel een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen document.
Artikel 11b, eerste en tweede lid, aanhef en onder c
1. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…) 8 (…) van deze wet (…).
2. De hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage, met dien verstande dat de wegens een afzonderlijke overtreding te betalen geldsom ten hoogste:
c. € 4.500 bedraagt in andere dan de onder a en b bedoelde gevallen.
Artikel 11c, eerste lid
De bijlage bepaalt bij elke daarin omschreven overtreding het bedrag van de deswege op te leggen bestuurlijke boete.
Bijlage
Categorie C
Onder categorie C vallen overtredingen van het bepaalde bij of krachtens artikel 8, eerste lid, en artikel 9a.
Overtredingen van het bepaalde bij of krachtens artikel 8, eerste lid, en artikel 9a, worden bestraft met een bestuurlijke boete van € 1.360 wanneer de overtreding is begaan door een natuurlijke persoon of een rechtspersoon die op de dag waarop de overtreding is begaan minder dan vijftig werknemers telde. (…).