Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/517
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 april 2025 in de zaak tussen
[eiseres], uit [plaatsnaam ], eiseres
(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
(gemachtigde: mr. M. Kool).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een aan haar opgelegde bestuurlijke boete van € 5.000,- vanwege een overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften. Hiertoe heeft de minister met een besluit van 4 augustus 2023 besloten.
1.1.
Met het bestreden besluit van 30 november 2023 op de bezwaren van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 20 maart 2025 op zitting behandeld samen met de beroepen in zaken ROT 24/241 en ROT 24/495. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres bestuurder [persoon 1] en bedrijfsdierenarts [persoon 2], de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister, vergezeld door [persoon 3], werkzaam als toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
2. De minister heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen van 1 juni 2023 (2022/176355/144181), opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. Hierin staat onder meer het volgende:
“(…)
Locatie:
Locatie:
Naam : [eiseres]
Adres : [adres]
Postcode Plaats : [postcode] [plaatsnaam ]
(…)
Bevinding(en):
Datum en tijdstip van de bevinding: 9 december 2022 omstreeks 13:00 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: [persoon 4], functie: Vestigingsmanager.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de karkaskoelcel.
In deze koelcel hangen varkenskarkassen welke bestemd zijn voor humane consumptie, herkenbaar aan het EG-merk op de karkassen (zie video 6), na afloop van het slachtproces.
In de koelcel hingen goedgekeurde varkenskarkassen (zie fotobijlage, foto 9).
Ik zag dat condens op de goedgekeurde karkassen viel (zie video 6). Ik zag daar dat er veel condensdruppels aanwezig waren op verschillende plekken van het plafond van de koelruimte en op het baanwerk boven de varkenskarkassen (zie fotobijlage, foto 1 t/m foto 9 en videos 1 t/m 6). Ik zag dat de zwarte leidingen van de koelventilatoren bedekt waren met ijs (bevroren condens door het temperatuur verschil, (zie foto's 2,3,5,6,7,9). Ik zag dat de ijs begon te smelten en op de karkassen viel (zie video 6).
Condens vanaf een oppervlak kan karkassen/vlees verontreinigen. Condens kan potentieel Listeria spp. of andere ziekteverwekkers bevatten.
Ik heb de leidinggevende van snijzaal-koelcel over mijn bevindingen geïnformeerd.
Naar aanleiding van mijn bevindingen heeft hij besloten om :
• alle varkenskarkassen die in de karkaskoelcel aanwezig waren, te flamberen (zoals op de bedrijfsprotocol staat) voordat ze verder zullen verwerkt/verplaatst
• de aanwezige condensvorming te verwijderen
• zeilen te plaatsen onder de bevroren leidingen om de condens te verzamelen
Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen. (…)”
2.1.
Op 3 juli 2023 heeft de minister zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft geen zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.
2.2.
Bij besluit van 4 augustus 2023 (boetezaaknummer 202301004) heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete van € 5.000,- opgelegd vanwege de volgende beboetbare feiten:
1) De vorming van condens op oppervlakken werd niet voorkomen.
Volgens de minister heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk I, onder 2b, van Verordening (EG) nr. 852/2004 (Vo. 852/2004).
2) Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan
worden geconsumeerd.
Volgens de minister heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Vo. 852/2004.
De minister heeft het boetebedrag op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren verhoogd, omdat eiseres op 3 april 2020 (boetezaaknummer 201902641) eerder is beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar verlopen zijn sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden. De boete is gelijk aan de som van de voor de overtreding op te leggen boete (€ 2.500,-) en de voor die eerdere overtreding opgelegde boete (€ 2.500,-).
Bij de vaststelling van de hoogte van de boete heeft de minister verder rekening gehouden met de omstandigheid dat de beboetbare feiten een dusdanige samenhang vertonen dat voor deze overtredingen tezamen slechts eenmaal een boetebedrag vastgesteld is, te weten het boetebedrag horende bij het beboetbare feit 1.
2.3.
Het bestreden besluit berust – samengevat – op de volgende overwegingen. Uit het
rapport van bevindingen, in samenhang met het beeldmateriaal, blijkt dat de vorming van condens niet werd voorkomen, dat er condens op karkassen viel en dat vlees dus niet werd beschermd tegen elke vorm van verontreiniging. De norm is dat condens op oppervlakken moet worden voorkomen. Dit is een resultaatsverplichting. Daaraan is in deze situatie niet voldaan en dat levert een overtreding op. Dat eiseres nadat er condens op vlees is gevallen het vlees flambeert als er sprake is van condens en lekkage maakt niet dat er dan geen sprake (meer) is van een overtreding. Dit neemt slechts de gevolgen van de overtreding weg. Eiseres is terecht een bestuurlijke boete opgelegd en die boete is terecht verhoogd in verband met recidive.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en evenredigheid van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3.1.
Ter zitting heeft eiseres de beroepsgrond dat geen sprake was van condens en ook niet van schoonmaakwater ingetrokken.
4. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5. De rechtbank stelt voorop dat het vaste rechtspraak [1] van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) is dat in gevallen waarin boetes zijn opgelegd de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat eiseres de overtredingen heeft gepleegd en moet daartoe de feiten deugdelijk vaststellen.
5.1.
In het rapport van bevindingen van 1 juni 2023 schrijft de toezichthouder dat hij heeft waargenomen dat in de koelcel goedgekeurde varkenskarkassen hingen en dat de toezichthouder zag dat condens op de goedgekeurde karkassen viel. De toezichthouder zag daar dat er veel condensdruppels aanwezig waren op verschillende plekken van het plafond van de koelruimte en op het baanwerk boven de varkenskarkassen. Hij zag dat de zwarte leidingen van de koelventilatoren bedekt waren met ijs en dat dit bevroren condens was veroorzaakt door het temperatuurverschil. De toezichthouder zag dat het ijs begon te smelten en op de karkassen viel. De rechtbank ziet in beginsel geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen.
Heeft de minister de bestuurlijke boete gebaseerd op een verkeerde grondslag?
6. Eiseres voert – kort samengevat – aan dat de condensdruppels zijn geconstateerd op onderdelen zoals het baanwerk, leidingen en ventilatoren. In Hoofdstuk II is over dergelijke oppervlakken van apparatuur opgenomen dat deze goed moeten worden onderhouden en makkelijk moeten kunnen worden schoongemaakt. Hoofdstuk II dient dan gezien te worden als specialis van Hoofdstuk I. De enkele aanwezigheid van condens kan dan niet tot een boete leiden, maar enkel het niet beperken van de condens.
6.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.2.
Eiseres heeft ter zitting het standpunt ingenomen dat de koelcel een ruimte is waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt. Zij betoogt daarmee dat in deze zaak niet de strengere norm van hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b (‘condens wordt voorkomen’) van toepassing is, maar de norm van Bijlage II, hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder c, van Vo. 852/2004 (‘condens wordt beperkt’).
6.2.1.
Eiseres beroept zich ter onderbouwing van dat standpunt op de uitspraak van deze rechtbank van 28 april 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:3185. De rechtbank stelt vast dat die zaak op een relevant punt verschilt van deze zaak, namelijk dat de condensvorming was geconstateerd in de darmwasserij. Dat is bij uitstek een ruimte waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt. Verder heeft de minister in die zaak toegelicht dat de werkwijze sinds 2020 was gewijzigd bij constateringen van condens aan plafonds in ruimtes waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt en dat de minder strenge norm ten tijde van het bestreden besluit dus al had moeten worden toegepast. Dit was voor de rechtbank aanleiding om het beroep in die zaak gegrond te verklaren.
6.2.2.
In het verweerschrift stelt de minister terecht dat de overtredingen in deze zaak zijn geconstateerd in de karkaskoelcel. Met de minister is de rechtbank van oordeel dat in die ruimte geen bereiding, behandeling of verwerking plaatsvindt. Anders dan eiseres betoogt, kan het koelen namelijk niet als zodanig worden aangemerkt.
6.2.3.
De conclusie is dan ook dat rechtbank eiseres niet volgt in haar stelling dat de overtreding onjuist is gekwalificeerd. Om die reden ziet de rechtbank ook geen aanleiding om de uitspraak in deze zaak aan te houden totdat het CBb op het hoger beroep tegen de uitspraak van 28 april 2022 heeft beslist. Dit betekent verder dat de minister terecht de algemene norm van Bijlage II, hoofdstuk 1, punt 2, aanhef en onder b, van Vo. 852/2004 van toepassing heeft geacht en dat de vorming van condens dus moet worden voorkomen. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres daar niet aan heeft voldaan.
Heeft de minister bewezen dat eiseres het vlees niet heeft beschermd tegen verontreiniging?
7. Eiseres voert aan dat zij onderkent dat er geen daadwerkelijke verontreiniging hoeft te zijn. Maar de norm is dat er beschermd moet worden tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. Dit betekent dat er toch een zekere vorm van gevaarzetting moet zijn en dat het enkel vallen van druppels op het vlees niet voldoende is. In dat kader heeft eiseres aangevoerd dat er sprake is van een uitermate schone ruimte, welke alleen maar voor levensmiddelen wordt gebruikt. Er is een perfect functionerende koeling en er is geen vuil geconstateerd bij de vele permanente controles die bij eiseres plaatsvinden. In dat kader heeft eiseres ook gewezen op een eerder overgelegd validatieverslag. In ieder geval biedt het protocol dat nauwgezet gevolgd wordt bij druppels op het vlees voldoende bescherming, waardoor er in ieder geval op die manier wordt voldaan aan de norm.
7.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
7.1.1.
Zoals hiervóór is overwogen, ziet de rechtbank geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen.
7.1.2.
Deze rechtbank en het CBb hebben al vele malen overwogen dat het bij het voorkomen van condens gaat om een resultaatsverplichting. [2] De rechtbank begrijpt dat in een slachterij de vorming van condens niet in alle gevallen geheel te voorkomen is, gelet op de werkzaamheden en temperatuurverschillen tussen ruimten en producten. Dat neemt echter niet weg dat de minister, gelet op de voorschriften van Vo. 852/2004 en het hoge niveau van bescherming van de consument dat de Europese wetgever nastreeft, wel van een slachterij mag verlangen dat, indien zich condens op een oppervlak bevindt, zij dit direct verwijdert. Dat karkassen in de koelcel warm binnenkomen, zoals ter zitting namens eiseres is gesteld, leidt daarom niet tot een ander oordeel. Verder is van belang dat condens op enig moment na het vallen op producten niet (goed) meer zichtbaar is. Adequaat verwijderen van condens is dus ook noodzakelijk om onzichtbare kruiscontaminatie te voorkomen.
7.1.3.
De norm hoofdstuk IX, van Bijlage II, punt 3 van Vo. 852/2004 is een ruime norm; het gaat om elke vorm van verontreiniging en van verontreiniging is sprake bij de aanwezigheid of introductie van een gevaar, zijnde een biologisch, chemisch of fysisch agens in een levensmiddel of de toestand van een levensmiddel, met mogelijk nadelige gevolgen voor de gezondheid. Er hoeft niet vast te staan dat een levensmiddel daadwerkelijk verontreinigd is en/of daadwerkelijk niet meer geschikt is voor menselijke consumptie. De minister hoeft dit dus ook niet te onderzoeken. Wel moet voldoende vaststaan dat het vlees niet tegen elke vorm van verontreiniging is beschermd. Condensdruppels kunnen een voedingsbodem zijn voor ziektekiemen, schimmels en bacteriën, die door de waterdruppels kunnen worden verspreid. Ook kunnen waterdruppels verontreinigd zijn met chemicaliën. Voor de rechtbank staat voldoende vast dat vlees waarop druppels condens vallen niet is beschermd tegen iedere vorm van verontreiniging waardoor het ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie.
7.1.4.
Op het door eiseres genoemde eerder overgelegde validatieverslag is de rechtbank al ingegaan in r.o. 7.1. van haar uitspraak van 30 mei 2023. Kortheidshalve verwijst de rechtbank naar die overweging.
8. Op grond van het voorgaande is komen vast te staan dat eiseres een overtreding heeft begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk I, onder 2b respectievelijk hoofdstuk IX, onder 3, van Vo. 852/2004. De minister was bevoegd voor die overtreding een bestuurlijke boete aan eiseres op te leggen.
Hoogte en evenredigheid van de opgelegde bestuurlijke boetes
9. Eiseres heeft geen gronden aangevoerd die zien op de hoogte van het basisboetebedrag dan wel op de verhoging daarvan in verband met recidive. Zij heeft ook geen andere feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de hoogte van de opgelegde bestuurlijke boete onevenredig moet worden geacht, bijvoorbeeld in verband met de financiële situatie van de onderneming. Daarom heeft de minister geen aanleiding hoeven zien om met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht af te wijken van het wettelijk stelsel van gefixeerde boetes.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de opgelegde bestuurlijke boete van € 5.000,- in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46, eerste en derde lid
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Verordening (EG) nr. 852/2004
Artikel 4, tweede lid
Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.
Bijlage II, hoofdstuk I, onder punt 2b
De indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen moeten zodanig zijn dat de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen.
Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3
In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
Wet dieren
Artikel 6.2, eerste lid
Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Artikel 8.7
Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Artikel 8.8, eerste lid
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.
Regeling dierlijke producten
Artikel 2.4, eerste lid, onder c
Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de
wet zijn de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004.
Besluit handhaving en overige zaken wet dieren
Artikel 2.2, eerste lid onder c en derde lid
1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor
een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën
vastgesteld:
c. categorie 3: € 2500.
3. Bij ministeriële regeling worden de bepalingen waarvoor in geval van overtreding een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, ingedeeld overeenkomstig de daarbij aangewezen boetecategorie.
Artikel 2.5, eerste lid
Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 1.2
De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
Regeling dierlijke producten categorie
Artikel 2.4, eerste lid, onderdeel c, voor zover dat onderdeel betrekking heeft 3
op de artikelen (…) 4, eerste tot en met derde lid (…) van verordening (EG)
nr. 852/2004.