ECLI:NL:RBROT:2025:4926

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 24/3249

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 april 2025 in de zaak tussen

[eiseres] , te [plaats] , eiseres,

(gemachtigden: mr. S. Kleefstra en mr. M. van der Meer),

de minister van Economische Zaken, verweerder,

(gemachtigde: mr. M. Zweers).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een correctie van het aantal toegekende uren speur- en ontwikkelingswerk (S&O-werk) op grond van de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (Wva) en tegen een aan haar opgelegde boete. Met het besluit van 20 september 2023 heeft verweerder de correctie-S&O-verklaring afgegeven en een boete van € 1.900,- opgelegd.

1.1.

Met het bestreden besluit van 13 februari 2024 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de correctie en de boete gehandhaafd.

1.2.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft nadere stukken ingediend en ook schriftelijk op het verweerschrift gereageerd.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 26 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben van de zijde van eiseres deelgenomen: de gemachtigden, bijgestaan door kantoorgenoot R. de Boer, en verder [naam] , [naam] , [naam] en [naam] . Namens verweerder heeft de gemachtigde aan de zitting deelgenomen, bijgestaan door mr. C. Cromheecke.

Totstandkoming van het besluit

2. Eiseres heeft voor het jaar 2018 aanvragen ingediend om vermindering van de afdracht van loonbelasting en premie volksverzekeringen voor S&O-werk voor verschillende projecten. Verweerder heeft hierop bij besluit van 6 juni 2018^[1]een S&O-verklaring afgegeven ten aanzien van 23 projecten in de eerste helft van 2018 voor in totaal 3.800 uren en € 796.905,- aan kosten en uitgaven (een bedrag van maximaal € 195.315,- aan afdrachtvermindering). Bij besluit van 17 oktober 2018^[2]heeft verweerder een S&O-verklaring voor hetzelfde aantal projecten in de tweede helft van 2018 afgegeven voor in totaal 3.850 uren en € 463.000,- aan kosten en uitgaven (een bedrag van maximaal € 85.841,- aan S&O-afdrachtvermindering). Naar aanleiding van een mededeling van eiseres van 28 maart 2019 heeft verweerder op 2 april 2019 een correctie-S&O-verklaring afgegeven waarin over het gehele jaar 2018 het aantal toegekende uren is verlaagd naar in totaal 7.232 uur en de toegekende kosten en uitgaven zijn verlaagd naar in totaal € 455.580,- (een afdrachtvermindering van in totaal € 166.268,- over 2018).

3.1.

Begin maart 2020 heeft een inspecteur van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) met eiseres een afspraak gemaakt voor een controle op locatie bij eiseres op 20 maart 2020 ten aanzien van de S&O-verklaringen over het jaar 2018. Vanwege de COVID-19-pandemie is die controle niet doorgegaan. In juli 2022 is er opnieuw contact geweest tussen de inspecteur en eiseres over een controle. Op 5 juli 2022 heeft de RVO aan eiseres een brief gestuurd met als onderwerp “Bevestiging deskcontrole WBSO” waarin eiseres is verzocht om in de week van 22 augustus 2022 gegevens uit haar S&O-administratie aan te leveren, namelijk: de S&O-urenadministratie per medewerker, per dag en per project van 2018, een overzicht met namen en functies van alle S&O-medewerkers in 2018 en per S&O-verklaring een specificatie van de kosten en uitgaven van 2018. Ook stond in de brief dat tijdens een controle de inspecteur de volledige S&O-administratie moet kunnen inzien op het bezoekadres, dat de inspecteur bij dit onderdeel van de controle wil vaststellen of er administratie aanwezig is die aantoont dat de S&O-werkzaamheden die in de aanvraag zijn opgenomen, zijn uitgevoerd door S&O-medewerkers en dat het daarbij belangrijk is dat er iemand aanwezig is die een toelichting kan geven op de S&O-administratie. Enige tijd daarna hebben eiseres en de inspecteur een afspraak gemaakt voor een controlebezoek op 22 september 2022. Op 23 augustus 2022 heeft eiseres telefonisch gevraagd om uitstel van het bezoek omdat degene die een toelichting kan geven, dan op vakantie is. Dit verzoek is door de inspecteur afgewezen, waarbij zij heeft aangegeven dat, als de inhoud niet duidelijk is, in de week erna nog een gesprek via Teams kan worden gevoerd met degene die de inhoud verder kan toelichten. Ook heeft de inspecteur in dit telefoongesprek gewezen op de link die is gestuurd voor het versturen van documentatie over de uren. Op 8 september 2022 heeft eiseres urenoverzichten naar de inspecteur gestuurd en in de dagen daarna is er e-mailcontact tussen eiseres en de inspecteur geweest over de urenoverzichten en het aan te leveren overzicht van de kosten en uitgaven.

3.2.

Op 19 september 2022 heeft eiseres in een e-mail aan de inspecteur gemeld dat zij zojuist van de IT-afdeling de map van de WBSO-administratie teruggezet heeft gekregen en die avond of de volgende dag de aansluiting met de kosten zal maken en deze zo spoedig mogelijk zal delen. In reactie daarop heeft de inspecteur op 20 september 2022 gemaild dat zij geen gelegenheid heeft om dit onderdeel van de controle nog voor te bereiden en dat ze op 22 september 2022 “maar even moeten improviseren” als het nog lukt om een en ander te uploaden.

3.3.

Op 22 september 2022 heeft de inspecteur een controlebezoek aan eiseres gebracht en gevraagd om inzage in de S&O-administratie over het jaar 2018. Aan het einde van die dag heeft de inspecteur een e-mail naar eiseres gestuurd met de tekst:

“
Zojuist heb ik overleg gehad.

Jullie krijgen nog twee werkdagen de tijd, tot en met maandag 26 september 2022, om deadministratie waaruit aard inhoud en voortgang op eenvoudige en duidelijke wijze is op te maken en waaruit de betrokkenheid van de medewerkers per project blijkt.

Daarnaast de nog openstaande vragen van de kosten en de verzamelloonstaat van demedewerkers waar vanmorgen sprake van was. Moet helder zijn dat ze op de loonlijst stonden.

Succes ermee en we hebben contact.”

3.4.

Op 23 september 2023 hebben eiseres en de inspecteur telefonisch contact gehad. Een telefoonnotitie van dit gesprek ontbreekt in het dossier. In een e-mail van diezelfde dag heeft eiseres aan de inspecteur gemaild:

“
Zoals zojuist besproken hier het volledige overzicht van de realisatie van zowel de RDA als de uren.

Graag ontvangen wij van u een nieuwe selectie voor de kosten, aangezien hier behoorlijk wat is gewijzigd t.o.v. de vorig versie.

Op dit moment zijn wij bezig met de projectleiders om de informatie van 2018 voor de grootste projecten te achterhalen en te archiveren.”

In een e-mail van 27 september 2022 heeft eiseres contact gezocht met de inspecteur en gevraagd wanneer zij telefonisch contact kunnen hebben om een afspraak te maken. Hierop heeft de inspecteur in een e-mail van 18 oktober 2022 geantwoord dat zij twee dagen later kunnen bellen. Op 20 oktober 2022 heeft eiseres - daarbij refererend aan een gesprek van “zojuist” - via e-mail urenstaten over de eerste helft van 2018 aan de inspecteur gestuurd. Op 21 oktober 2022 heeft de inspecteur een e-mail aan eiseres gestuurd met vragen over de door eiseres op 23 september 2022 ingestuurde overzichten van de uren en de kosten en uitgaven en met het verzoek om bepaalde facturen en betaalbewijzen te overleggen. Op 8 november 2022 heeft eiseres via een e-mail en een link facturen en betaalbewijzen aan de inspecteur gestuurd en heeft zij antwoord gegeven op een vraag van de inspecteur in de e-mail van 21 oktober 2022.

3.5.

Op 2 december 2022 heeft eiseres een e-mail aan de inspecteur gestuurd waarin zij heeft aangeeft dat er inmiddels al enige tijd is verstreken sinds haar laatste nazending van stukken voor de WBSO-controle. Eiseres heeft gevraagd of het mogelijk is om een update van de status hiervan te krijgen. Op 5 december 2022 heeft de inspecteur in een e-mail aan eiseres bericht dat zij zal proberen de komende twee weken het verslag te schrijven en dat zij nog wel worstelt met wat zij ziet, maar ook veel afwezig is geweest, vandaar de vertraging. In antwoord daarop heeft eiseres diezelfde dag in een e-mail aan de inspecteur geschreven dat, mocht het wenselijk zijn om telefonisch of per e-mail nog verduidelijking te geven, zij daar uiteraard toe bereid is. Op 16 december 2022 heeft de inspecteur een e-mail aan eiseres gestuurd waarin is vermeld dat het haar door verschillende soorten afwezigheid niet meer lukt om dat jaar een verslag te versturen en dat zij het begin volgend jaar weer zal gaan oppakken.

3.6.

In een e-mail van 14 april 2023 heeft eiseres geïnformeerd bij de inspecteur naar de status van het bezoekrapport. In die e-mail staat onder meer:

“
Gezien de fikse periode tussen uw bezoek (22 september) en heden, vind ik het wenselijk het dossier op zeer korte termijn af te ronden met een verslag van uw zijde. Kan ik er vanuit gaan - gezien de verstreken periode zonder verdere reactie op de nagezonden stukken - dat de controle over aanvraagjaar 2018 afgerond is?”

Hierop heeft de inspecteur in een e-mail van 17 april 2023 geantwoord dat deze zaak bovenaan de lijst staat om af te handelen, dat zij in december niet kon voorzien dat zij ziek zou worden en dat zij vergeten was om dat aan eiseres te melden. Op 26 april 2023 heeft de inspecteur een e-mail aan eiseres gestuurd waarin zij heeft aangegeven dat zij uit de eerder door eiseres nagestuurde overzichten van de uren en de kosten en uitgaven alles van na 30 juni 2018 niet kan terugvinden en er omissies zitten in de aangeleverde realisatie en bijbehorende facturen. De inspecteur geeft verder aan dat dit zou betekenen dat er een correctie over heel het tweede deel van 2018 zou moeten plaatsvinden en dat zij dit graag aan eiseres zou willen toelichten voordat zij het rapport verstuurt. In reactie hierop heeft eiseres in een e-mail van diezelfde dag gevraagd of de inspecteur dit zou willen toelichten waarbij eiseres erop heeft gewezen dat de inspecteur op 20 oktober 2022 de urenstaten zoals gevraagd heeft gekregen en dat eiseres over de bijbehorende facturen na het verzenden geen aanvullende vragen heeft ontvangen.

3.7.

Op 13 juni 2023 heeft de inspecteur telefonisch contact opgenomen met eiseres, waarbij zij heeft gemeld dat het rapport klaar is en dat daarin staat dat de hele aanvraag gecorrigeerd moet worden omdat er onder andere geen projectadministratie qua aard, inhoud en voortgang aanwezig was op het moment van de controle. Uit de door de inspecteur opgestelde telefoonnotitie volgt dat eiseres hierop heeft aangegeven dat zij, toen alles van de server er weer was, meteen heeft gemeld dat de projectadministratie er weer was en de inspecteur van harte welkom was om alles in te zien.

3.8.

Op 14 juni 2023 heeft de inspecteur het controlerapport aan eiseres toegezonden. In dit rapport is onder meer het volgende vermeld:

“
Alle getoonde administratie tezamen gaf geen inzicht in de uitgevoerde werkzaamheden door de verschillende medewerkers.

Ik heb u tijdens het bezoek in de gelegenheid gesteld onverwijld (binnen twee werkdagen)aanvullende documentatie na te sturen.

Er is geen administratie omtrent aard, inhoud en voortgang meer nagestuurd.

Alle informatie tezamen maakt volstrekt niet duidelijk waaruit de werkzaamheden hebben bestaan waarvoor de S&O-uren zijn geregistreerd. Op basis van deze informatie heeft u niet aannemelijk gemaakt dat er uren aan S&O-werkzaamheden zijn besteed.

Daarnaast was de administratie niet gereed voor controle binnen de wettelijk gestelde termijn.

U heeft meerdere keren de gelegenheid gekregen om deze aan te leveren.”

4. Op grond van het controlerapport heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiseres niet heeft voldaan aan artikel 24, eerste lid, van de Wva omdat zij geen S&O-administratie heeft getoond waaruit op eenvoudige en duidelijke wijze de aard, inhoud en voortgang van de S&O-werkzaamheden waarvoor de S&O-verklaringen zijn verstrekt, is af te leiden. Verweerder heeft daarom in het primaire besluit op grond van artikel 25, derde lid, van de Wva het aantal toegekende S&O-uren en de toegekende kosten en uitgaven gecorrigeerd naar nul, wat een correctie aan afdrachtvermindering betekent van € 166.268,-. Ook heeft verweerder in het primaire besluit eiseres op grond van artikel 26, eerste lid, van de Wva een boete opgelegd van € 1.900,-. In het bestreden besluit heeft verweerder de correctie en de boete gehandhaafd.

Beoordeling door de rechtbank

5. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht de S&O-verklaringen over 2018 heeft gecorrigeerd en terecht de boete heeft opgelegd. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

6. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is omdat het bestreden besluit niet voldoende zorgvuldig tot stand is gekomen en niet toereikend is gemotiveerd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.

7. Eiseres voert aan dat zij wel de vereiste S&O-administratie heeft bijgehouden en deze gecomprimeerd had opgeslagen op een back-up. Voorafgaand aan het controlebezoek van 22 september 2022 kampte eiseres echter met een ICT-probleem, waardoor de administratie tijdens het bezoek niet volledig toegankelijk was. Zij heeft RVO hierover telkens proactief geïnformeerd. Eiseres heeft het probleem zo snel en zo goed als redelijkerwijs mogelijk was opgelost. De administratie was op de avond van de dag van het controlebezoek alsnog volledig beschikbaar. Eiseres heeft dit toen direct aan de inspecteur gemeld in het telefoongesprek op 23 september 2022. De inspecteur heeft vervolgens gezegd dat er een nadere fysieke controle zal plaatsvinden of specifieke stukken zullen worden opgevraagd. Dit is niet meer gebeurd. Wel zijn er door de inspecteur nadien allerlei stukken en informatie over uren en kosten en uitgaven bij eiseres opgevraagd en aan die verzoeken heeft eiseres telkens voldaan. Daarna bleef het lang stil aan de zijde van RVO. Het was telkens eiseres die naar de stand van zaken informeerde. Uiteindelijk is pas in juli 2023 het controlerapport opgesteld en dat is onredelijk laat. Gelet op de uitingen van de inspecteur gedurende het gehele proces is bij eiseres het gerechtvaardigde vertrouwen gewekt dat het tijdelijke ICT-probleem haar niet tegengeworpen zou worden en dat de RVO voldoende inzage in de administratie had gehad om tot een inhoudelijke beoordeling te komen. Bovendien heeft eiseres in bezwaar de administratie van de vier projecten waar de controle zich op richtte overgelegd, maar verweerder heeft geweigerd die te beoordelen. Ook heeft eiseres aangeboden verdere administratie te overleggen maar daar is verweerder niet op ingegaan. Duidelijk is dat eiseres wel een projectadministratie heeft bijgehouden en reeds daarom is het correctiebesluit onjuist. Het is bovendien onevenredig om eiseres tegen te werpen dat de administratie over 2018 vier jaar later niet feitelijk toegankelijk was op de dag van het controlebezoek en om over te gaan tot een volledige correctie en het opleggen van een boete, aldus eiseres.

7.1.

Op grond van artikel 24, eerste lid, van de Wva en artikel 3, eerste lid, van de Regeling S&O-afdrachtvermindering rustte op eiseres de verplichting om gedurende het jaar 2018 per project een zodanige administratie te voeren dat daaruit op eenvoudige en duidelijke wijze de aard, inhoud en voortgang van het verrichte S&O-werk is af te leiden. Op grond van het vierde lid van laatstgenoemd artikel diende eiseres de administratie zodanig bij te houden dat deze binnen twee maanden na afloop van het kalenderkwartaal waarin het werk is verricht, beschikbaar is voor controle.

7.2.

Vaststaat dat bij het controlebezoek op 22 september 2022 niet alle stukken uit de projectadministratie beschikbaar waren en aan de inspecteur konden worden getoond. Volgens verweerder is eiseres daarop een hersteltermijn gegeven van twee dagen (tot 26 september 2022). Omdat eiseres niet binnen deze termijn de stukken heeft toegestuurd, is eiseres volgens verweerder definitief te laat met het voor controle beschikbaar stellen van haar administratie. Eiseres heeft zich echter gemotiveerd op het standpunt gesteld dat zij ervan heeft mogen uitgaan dat nog een nader bezoek zou plaatsvinden dan wel dat verweerder nog specifieke stukken uit de projectadministratie zou opvragen. Dat is volgens eiseres afgesproken in het telefoongesprek van 23 september 2022, dus na de e-mail van 22 september 2023. Om die reden heeft eiseres de stukken niet toegestuurd. Door hierover slechts te overwegen dat de inspecteur in het telefoongesprek van 23 september 2022 geen toezegging heeft gedaan in de door eiseres bedoelde zin, heeft verweerder hierop naar het oordeel van de rechtbank niet toereikend gerespondeerd.

7.3.

Hierbij is allereerst van belang dat de e-mail van verweerder van 22 september 2023 met daarin de - volgens verweerder fatale - termijn (zie hiervoor onder 3.3), niet duidelijk is geformuleerd. De e-mail bevat namelijk geen verzoek of opdracht om stukken aan te leveren. Verder zijn er, anders dan verweerder heeft gesteld, wel degelijk aanwijzingen die erop duiden dat eiseres uit het telefoongesprek met de inspecteur op 23 september 2022 heeft mogen begrijpen dat nog een nadere controle van de administratie zou plaatsvinden, dan wel dat specifieke nadere stukken zouden worden opgevraagd. Zo heeft eiseres in haar e-mail van 27 september 2022 verzocht om telefonisch contact met het oog op een nieuwe afspraak. Terwijl op dat moment de volgens verweerder fatale termijn voor het alsnog aanleveren van de projectadministratie al was verstreken, heeft de inspecteur daarover toen niets aan eiseres laten weten. De inspecteur heeft pas 18 oktober 2022 op de e-mail gereageerd, nadat eiseres opnieuw contact had opgenomen. Vervolgens heeft de inspecteur herhaaldelijk nieuwe stukken opgevraagd over de uren en kosten en uitgaven. Deze handelwijze van beide partijen past, als het gaat om het fatale karakter van de nadere termijn en om wat er op 23 september 2022 telefonisch is besproken, eerder bij het standpunt van eiseres dan bij dat van verweerder. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd dat eiseres diende te worden gehouden aan de termijn van twee dagen (tot 26 september 2022).

7.4.

De rechtbank oordeelt voorts dat de gang van zaken rond de totstandkoming van het primaire besluit niet voldoet aan de eisen die voortvloeien uit het zorgvuldigheidsbeginsel. Uit het dossier blijkt dat eiseres steeds haar bereidheid heeft getoond om mee te werken aan de controle en verweerder bijvoorbeeld ook op de hoogte heeft gehouden van het probleem met de back-up. Zoals hiervoor is overwogen, heeft de inspecteur na het missen van de - volgens verweerder fatale - termijn herhaaldelijk nadere stukken opgevraagd over de uren en kosten en uitgaven. Vervolgens is de inspecteur een half jaar bezig geweest met deze stukken, zonder duidelijk te maken dat eiseres volgens verweerder reeds een fatale termijn had gemist met een volledige correctie tot (mogelijk) gevolg. Eiseres heeft in deze periode meermaals bij de inspecteur geïnformeerd naar de stand van zaken van het onderzoek en duidelijk gemaakt dat zij bereid is desgevraagd nog nadere verduidelijking te geven. Vervolgens is relevant dat de inspecteur in de e-mail van 26 april 2023 aan eiseres heeft bericht dat zij uit haar onderzoek van de aangeleverde stukken betreffende de uren en kosten en uitgaven heeft geconcludeerd dat er (mogelijk) een correctie over het tweede deel van 2018 zou moeten plaatsvinden. Over het ontbreken van de projectadministratie (wat tot een volledige correctie over heel 2018 leidt) heeft zij ook toen nog niets gezegd. Pas op 13 juni 2023 heeft de inspecteur telefonisch aan eiseres kenbaar gemaakt dat er een volledige correctie moet plaatsvinden omdat er (onder andere) geen projectadministratie aanwezig was op het moment van de controle. Eiseres heeft dus pas na meer dan acht maanden vernomen dat zij een fatale termijn voor het alsnog overleggen van de projectadministratie heeft gemist. De rechtbank acht het geheel van deze gang van zaken onzorgvuldig. Dit gebrek is in het bestreden besluit niet hersteld.

Conclusie en gevolgen

8. Het bestreden besluit is niet zorgvuldig tot stand gekomen en niet toereikend gemotiveerd. Het beroep is daarom gegrond wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Verweerder moet binnen twaalf weken opnieuw op het bezwaar beslissen. Gelet op de omstandigheid dat verweerder mogelijk omvangrijk nader onderzoek moet doen, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het toepassen van een bestuurlijke lus.

9. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag (€ 907,-) per proceshandeling. De gemachtigden van eiseres hebben een beroepschrift ingediend en aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding voor de verleende rechtsbijstand bedraagt dan € 1.814,-. De door eiseres in het proceskostenformulier opgegeven reiskosten van € 41,55 komen niet voor vergoeding in aanmerking. Ter zitting is namelijk door de gemachtigden van eiseres verklaard dat dit bedrag ziet op de reiskosten die zij hebben gemaakt voor het bijwonen van de zitting, terwijl op grond van artikel 1, aanhef en onder d, van het Bpb alleen de reiskosten van partijen zelf en belanghebbenden voor vergoeding in aanmerking komen.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 13 februari 2024;
draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 371,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.814,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 25 april 2025.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.