Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 24/5940, ROT 24/5967
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 april 2025 in de zaken tussen
Koninklijke PostNL B.V. (PostNL) te Den Haag
(gemachtigden: mr. M.J. Geus en mr. J. van Roosmalen)
Kiesjefolders B.V. (Kiesjefolders) te Haarlem,
(gemachtigden: [naam gemachtigde 1] en [naam gemachtigde 2] )
en
Autoriteit Consument en Markt (ACM)
(gemachtigden: mr. L. Haakman en mr. dr. J. van Doormaal).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
Netwerk VSP B.V.te Utrecht (Spotta) (gemachtigden: mr. P.P.J. van Ginneken en mr. Q.R. Pilon).
Netwerk VSP B.V.te Utrecht (Spotta) (gemachtigden: mr. P.P.J. van Ginneken en mr. Q.R. Pilon).
Inleiding
1. Op 22 mei 2023 heeft Kiesjefolders de ACM verzocht om te onderzoeken of Spotta handelt in strijd met de Postwet 2009 door post te bezorgen zonder geregistreerd te staan als postvervoersbedrijf. Op 26 mei 2023 heeft PostNL de ACM verzocht om Spotta een bindende aanwijzing te geven om zich als postvervoersbedrijf te registreren.
2. Op 30 oktober 2023 heeft de ACM besloten om niet tot handhaving over te gaan omdat zij tot de conclusie is gekomen dat Spotta geen postvervoersbedrijf is.
3 Met het bestreden besluit van 6 mei 2024 op de bezwaren van PostNL en Kiesjefolders is ACM bij de afwijzing van de aanvragen gebleven.
4. PostNL en Kiesjefolders hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
5. De ACM heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken aan de rechtbank gezonden. In procedure ROT 24/5940 heeft de ACM een dossierversie voor Spotta aan de rechtbank gezonden. Ten aanzien van (gedeelten van) enkele stukken heeft de ACM op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de bestuursrechter meegedeeld dat uitsluitend hij daarvan kennis zal mogen nemen.
Op 21 februari 2025 heeft de rechter-commissaris beslist dat beperking van de kennisneming van de stukken waarvoor het verzoek door de ACM is gedaan gerechtvaardigd is. Partijen hebben toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
Op 21 februari 2025 heeft de rechter-commissaris beslist dat beperking van de kennisneming van de stukken waarvoor het verzoek door de ACM is gedaan gerechtvaardigd is. Partijen hebben toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
6. De ACM heeft een verweerschrift ingediend en Spotta heeft een zienswijze ingediend.
7. De rechtbank heeft de beroepen op 9 april 2025 op zitting behandeld. Namens PostNL zijn verschenen [persoon A] , mr. M.J. Geus en mr. J. van Roosmalen. Namens Kiesjefolders zijn verschenen [naam gemachtigde 2] en [naam gemachtigde 1] . Namens de ACM zijn verschenen mr. dr. J. van Doormaal en mr. L. van Vliet. Namens Spotta zijn verschenen
[persoon B] , [persoon C] , mr. P.P.J. van Ginneken en mr. Q.R. Pilon.
[persoon B] , [persoon C] , mr. P.P.J. van Ginneken en mr. Q.R. Pilon.
Beoordeling door de rechtbank
8. Spotta stelt folderpakketten samen die bestaan uit folders die zij krijgt aangeleverd van adverteerders en waarvan ontvangers aan Spotta hebben aangegeven die folders te willen ontvangen op hun adres. Adverteerders leveren het ongeadresseerde reclamemateriaal fysiek of digitaal aan bij Spotta. Spotta stelt vervolgens folderpakketten samen voor abonnees met behulp van voorkeuren en selecties van abonnees die Spotta heeft verzameld via de website Folderkiezer. Spotta bezorgt deze folderpakketten grotendeels zelf aan ontvangers en neemt voor het restant postvervoerdiensten af van PostNL die de bezorging van de folderpakketten aan ontvangers uitvoert.
9. In geschil is of een of meer van de hierboven beschreven werkzaamheden zijn aan te merken als postvervoerdienst(en). Indien dit het geval zou zijn, dan volgt uit artikel 41 en Pro verder van de Postwet 2009 dat Spotta zich bij de ACM dient te registreren. Indien zij dit nalaat, kan de ACM op grond van artikel 47 van Pro de Postwet 2009 een bindende aanwijzing geven dit alsnog te doen.
10. Met de ACM is de rechtbank van oordeel dat Spotta met haar dienst Folderkiezer geen postvervoerbedrijf is, omdat de Postrichtlijn en de Postwet 2009 uitsluitend van toepassing zijn indien voor een derde een postvervoersdienst wordt aangeboden. Indien een onderneming zelf post fabriceert en bezorgt is de postwetgeving niet van toepassing.
De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
11. De kern van het betoog van PostNL en Kiesjefolders komt er op neer dat de omstandigheid dat Spotta een verticaal geïntegreerd bedrijf is, waarbinnen ook de productie van de poststukken plaatsvindt, niet wegneemt dat het geheel van handelingen erop is gericht om de persoonlijke folderpakketten op de juiste adressen af te leveren. Zij wijzen er daarbij op dat de ACM heeft vastgesteld dat de gepersonaliseerde Folderkiezer-pakketten poststukken zijn. Volgens hen hoeft geen sprake te zijn van een derde. Volgens Kiesjefolders mag de bedrijfsgrootte of interne constructie van Spotta er niet toe leiden dat zij zich daardoor niet aan de Postwet 2009 hoeft te houden bij de bezorging van de gepersonaliseerde Folderkiezer-pakketten. In dit verband heeft PostNL nog aangevoerd dat de ACM door de juridische constructie die Spotta heeft opgetuigd moet heen kijken en moet uitgaan van verschillende bedrijven, zodat wel sprake is van een derde. Een deel van de persoonlijke folderpakketten die door Spotta worden geproduceerd, worden aan PostNL ter bezorging aangeboden. Volgens de ACM is dan wel sprake van postvervoer. Het enige onderscheid is dat Spotta ervoor heeft gekozen om de afdeling Spotta productie onder te brengen in dezelfde juridische entiteit als de afdelingen Spotta transport en Spotta bezorging en de productieafdeling door Spotta niet is ondergebracht in een zelfstandige juridische entiteit. Op dit juridische onderscheid baseert de ACM zich volgens PostNL ten onrechte in het bestreden besluit.
12. In artikel 2, eerste lid, van de Postwet 2009 wordt onder (a) brief verstaan: de op een fysieke drager aangebrachte geadresseerde schriftelijke mededelingen, wordt onder (b) poststuk verstaan: een brief of een ander bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geadresseerd stuk, wordt onder (c) postvervoer verstaan: het geheel van handelingen dat bedrijfsmatig wordt verricht teneinde poststukken af te leveren, wordt onder (d) postvervoerdienst verstaan: een of meer van de handelingen, bedoeld in onderdeel c en wordt onder (e) postvervoerbedrijf verstaan: eenieder die postvervoerdiensten aanbiedt.
13. Deze definities gelden sinds de invoering van de Postwet 2009 op 1 april 2009. In de memorie van toelichting is het volgende opgemerkt over deze definities (Kamerstukken II 2005/06, 30 536, nr. 3, blz. 31-32):
“
Onderdeel a
Onderdeel a
(…) Volgens de definitie van «brief» in dit wetsvoorstel is er sprake van een brief zodra een poststuk geadresseerd is en een mededeling bevat in welke vorm dan ook, ongeacht of het een standaard-mededeling is of niet.
Onderdeel b
In dit wetsvoorstel is gekozen voor de definitie van «poststuk». Inhoudelijk wordt met deze definitie hetzelfde bedoeld als met de definitie van post zending in artikel 1, onderdeel c, van de Postwet. Door de mogelijkheid andere geadresseerde poststukken dan brieven bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, ontstaat voldoende flexibiliteit. In artikel 2 van Pro het Postbesluit zijn thans als andere geadresseerde zendingen aangewezen drukwerken en pakketten. Het ligt voor de hand om op basis van dit wetsvoorstel in ieder geval pakketten aan te wijzen, nu drukwerken niet worden onderscheiden van brieven.
Onderdelen c, d en e
De definitie van postvervoer sluit aan bij de definitie in de Postwet (zie artikel 1, onderdeel d). Er is, evenals in de huidige Postwet, niet voor gekozen om alle in de postrichtlijn onderscheiden vervoersfasen, zoals het sorteren, distribueren en bestellen, te onderscheiden. Voor de toepassing van dit wetsvoorstel is dit niet nodig. De definities van postvervoerdiensten en postvervoerbedrijf sluiten aan op de definitie van postvervoer en beogen de leesbaarheid van het wetsvoorstel te verhogen. Bij postvervoerdiensten verdient het de aandacht dat het gaat om één of meer handelingen in het kader van postvervoer. Alleen het sorteren van brieven is dus ook een postvervoerdienst. In aansluiting hierop is ook een bedrijf dat bij voorbeeld uitsluitend post sorteert, een postvervoerbedrijf. Ook bedrijven die een beperkt deel van het traject tussen ophalen en bestellen van post verzorgen, zijn dus postvervoerbedrijven. (…)”
14. Met deze definities beoogt de wetgever aldus op juiste wijze de definities uit Richtlijn 97/67/EG (de Postrichtlijn) om te zetten, maar zonder de definities uit de Postrichtlijn één op één over te nemen. Hieruit volgt dat onder de definitie van postvervoer als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Postwet 2009 alle in de Postrichtlijn onderscheiden vervoersfasen moet worden verstaan die vallen onder het in die richtlijn opgenomen begrip postdiensten. Met de wijziging van de Postrichtlijn in 2008 (Richtlijn 2008/6/EG) is de reikwijdte van de Postrichtlijn uitgebreid. De Postrichtlijn beperkt zich hierdoor niet uitsluitend tot de universele postdienst maar omvat ook andere postdiensten. In artikel 2, punt 1, van de Postrichtlijn wordt verstaan onder postdiensten: diensten die bestaan in het ophalen, sorteren, vervoeren en distribueren van postzendingen, en wordt onder punt 1 bis verstaan onder een aanbieder van postdiensten: onderneming die een of meer postdiensten aanbiedt.
15. In artikel 2, aanhef en onder a, van het Postbesluit 2009 wordt als ander geadresseerd stuk als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel b, van de Postwet 2009, aangewezen:
a. een postpakket met een gewicht tot 20 kilogram indien het post vervoer binnen Nederland en vanuit Nederland betreft en een postpakket met een gewicht tot 30 kilogram indien het postvervoer vanuit het buitenland betreft;
b. een fysieke drager die in hoofdzaak tekst bevat in voor blinden bestemde tekens;
c. een dagblad of een tijdschrift.
16. De toelichting bij die bepaling bevat het volgende (Stb. 2009, 157, blz.):
“Postvervoer wordt gekenmerkt door het in ontvangst nemen van geadresseerde stukken die geschikt zijn voor aflevering in een brievenbus, die gesorteerd worden naar bestemming en adres, samengevoegd worden met andere stukken voor een bestemming en een adres, en vervoerd worden naar de bestemming en afgeleverd worden op het op de poststukken vermelde adres, volgens gestandaardiseerde voorwaarden. (…)”
17. Omdat artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Postwet 2009 postvervoer definieert als het geheel van handelingen dat bedrijfsmatig wordt verricht teneinde poststukken af te leveren, kunnen alle handelingen die bedrijfsmatig worden verricht teneinde poststukken af te leveren slechts tezamen als postvervoer kwalificeren. De ACM spreekt in dit verband niet ten onrechte van een (handelings)keten. Zoals hiervoor is overwogen, volgt uit artikel 2, punt 1, van de Postrichtlijn welke handelingen dat zijn, namelijk: het ophalen, het sorteren, het vervoeren en de distributie van postzendingen. Hoewel sprake is van een postvervoerdienst als een bedrijf ten minste één van deze handelingen uit de keten verricht (bijvoorbeeld het sorteren van post), kan dit bedrijf uitsluitend worden aangemerkt als postvervoerbedrijf als de poststukken de gehele keten doorlopen. Ontbreekt een handeling uit de keten, dan is er – anders dan PostNL en Kiesjefolders betogen – geen sprake van postvervoer. In dat geval kan dus geen sprake zijn van een postvervoerbedrijf. Naar het oordeel van de rechtbank komt deze definitie van postvervoer niet in strijd met de definities die de Postrichtlijn hanteert.
18. ACM heeft er terecht op gewezen dat de keten van handelingen begint met het ophalen van een geadresseerd poststuk bij een derde. De rechtbank voegt hier aan toe dat de situatie dat een derde een poststuk aanbiedt aan een postvervoerbedrijf moet worden gelijkgesteld aan ophalen als hiervoor bedoeld. Een poststuk is een brief of een ander bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geadresseerd stuk. Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Postwet 2009 is een brief de op een fysieke drager aangebrachte geadresseerde schriftelijke mededelingen. Uit artikel 2, aanhef en onder a, van het Postbesluit 2009 volgt wat als ander geadresseerd stuk wordt aangewezen. Hieruit volgt dat om een stuk aan te kunnen merken als een poststuk het geadresseerd dient te zijn.
19. De ACM heeft vastgesteld dat de losse fysieke dan wel digitale folders die adverteerders aanleveren bij Spotta niet geadresseerd. Spotta stelt zelf een folderpakket samen en adresseert de folderpakketten voor de ontvangers. Door een folderpakket te adresseren wordt het folderpakket een poststuk als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Postwet 2009 in verbinding met artikel 2, aanhef en onder a, van het Postbesluit 2009. Omdat Spotta het folderpakket samenstelt en adresseert aan specifieke adressen van ontvangers die Spotta heeft verzameld, is het Spotta die het poststuk zelf vervaardigt. Met de ACM is de rechtbank van oordeel dat deze omstandigheid maakt dat de folderpakketten van Spotta niet de gehele handelingsketen van postvervoer doorlopen. Spotta is voor zichzelf geen derde en kan dus niet van zichzelf stukken in ontvangst nemen of bij zichzelf ophalen. Omdat de handeling ‘ophalen bij een derde’ uit de keten ontbreekt is er geen sprake van ‘het geheel van handelingen’ zoals vereist voor postvervoer in de zin van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Postwet 2009. Daarmee maken geen van de onderdelen van het bedrijfsproces van Spotta onderdeel uit van een keten van postvervoer.
20. De rechtbank voegt hier aan toe dat geen aanleiding bestaat om in dit geval door constructies heen te kijken zoals PostNL en Kiesjefolders betogen. Het onderscheid dat de ACM hier terecht maakt, volgt niet alleen uit de wettelijke definities, maar ook uit de strekking van de postwetgeving als zodanig. De Postrichtlijn en de Postwet 2009 zijn uitsluitend van toepassing indien een postvervoersdienst wordt aangeboden. Indien een onderneming zelf post fabriceert en bezorgt is de postwetgeving gewoonweg niet van toepassing. Er zijn ook geen aanknopingspunten in de wetsgeschiedenis te vinden dat de wetgever een situatie als deze heeft willen reguleren. Dit brengt logischerwijze met zich dat er een cruciaal verschil is tussen de situatie dat Spotta zelf poststukken samenstelt, adresseert en bezorgt en de situatie waarin Spotta de bezorging van haar poststukken uitbesteedt aan PostNL.
21. PostNL heeft nog aangevoerd dat ook postvervoer van eigen poststukken door postvervoerders sinds jaar en dag wordt aangemerkt als postvervoer. Het kan bij dergelijke poststukken bijvoorbeeld gaan om brieven die worden gezonden in het kader van de arbeidsrelatie en om communicatie met klanten en andere partijen. Die situatie verschilt volgens PostNL niet van de onderhavige. De rechtbank volgt het standpunt van de ACM dat het bestreden besluit ziet op de vraag of Spotta kwalificeert als postvervoerbedrijf in de zin van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Postwet 2009 en niet ziet op de vraag hoe het vervoer van de eigen post van PostNL (of andere postvervoerbedrijven) kwalificeert. Niettemin heeft de ACM in haar verweerschrift hier aan toegevoegd dat wanneer PostNL poststukken vervoert die vergelijkbaar met Spotta niet worden opgehaald bij een derde maar zijn vervaardigd door PostNL, geen sprake is van postvervoer in de zin van de Postwet 2009.
22. PostNL en Kiesjefolders menen verder dat adverteerders voor wat betreft de gepersonaliseerde Folderkiezer-pakketten wel unieke opdrachten geven om deze op specifieke adressen te bezorgen en daarmee bepalen waar de bezorging van welk poststuk moet plaatsvinden. Daarnaast stelt PostNL zich op het standpunt dat de persoonlijke folderpakketten in opdracht van de ontvangers worden bezorgd op de daarvoor bestemde adressen. Ten slotte verwijt PostNL de ACM niet in te gaan op het argument dat er ook bij online bestellingen sprake is van bezorging in opdracht van de ontvangers, waarbij de ontvanger regelmatig de opdracht tot bezorging op zijn/haar adres zou geven.
23. Met de ACM is de rechtbank van oordeel dat de adverteerders geen derden zijn die Spotta een opdracht geven om geadresseerde poststukken te bezorgen. Het is binnen het bedrijfsproces van Spotta niet mogelijk geadresseerde stukken aan te bieden bij Spotta met het verzoek die op een door de afzender aangegeven adres te bezorgen. Daarnaast is het, zoals hiervoor onder 19. is overwogen, Spotta zelf die de specifieke adressen van de ontvangers en hun voorkeuren voor folders heeft verzameld. Voorts is de rechtbank van oordeel dat de stelling van PostNL dat de ACM heeft miskend dat er sprake is van opdrachten van de ontvangers voor de bezorging van poststukken onjuist is. In dit verband merkt de rechtbank op dat Spotta in haar zienswijze erop heeft gewezen dat ontvangers bij Spotta nooit specifieke folders kunnen bestellen. Huishoudens kunnen een voorkeur opgeven voor de folders die ze zouden willen ontvangen, maar voor de daadwerkelijke inhoud van het folderpakket blijven zij altijd afhankelijk van het aanbod dat de adverteerders en Spotta beschikbaar hebben gesteld die week. Huishoudens hebben dus nooit recht op een folderpakket of een bepaalde folder in dat pakket, evenmin als een traditionele plakker van een JA-sticker recht heeft op een folderpakket. Alleen al daarom is geen sprake van een opdracht van de ontvangers tot het verzenden van een geadresseerd poststuk. Hierom valt de onderhavige zaak ook niet te vergelijken met het plaatsen van een online bestelling waarbij een koper een product aanschaft. De ACM heeft daarom in het bestreden besluit in het midden kunnen laten of online bestellingen kwalificeren als een opdracht tot postvervoer.
Conclusie en gevolgen
24. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat Spotta zich niet hoeft te registreren als postvervoerbedrijf en de verplichtingen uit hoofdstuk 2 van de Postwet 2009 niet op Spotta van toepassing zijn. De ACM heeft daarom de handhavingsverzoeken terecht afgewezen.
25. PostNL en Kiesjefolders krijgen daarom het betaalde griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, voorzitter, en mr. S.M. Goossens en
mr. C.A. Geleijnse, leden, in aanwezigheid van mr. R. Stijnen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2025.
De griffier is verhinderd om deuitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.