Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/8723
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juni 2025 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaatsnaam], eiseres
(gemachtigde: mr. C.A. van Kooten-de Jong),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans: de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, verweerder
(gemachtigde: mr. B.M. Kleis).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van 17 november 2023 (het bestreden besluit) waarbij verweerder het bezwaar van eiseres tegen het boetebesluit van 2 juni 2023 ongegrond heeft verklaard. Bij het boetebesluit heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 5.000,- vanwege overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften.
1.1.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 6 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder. Tevens zijn namens eiseres verschenen [naam 1] en [naam 2] en namens verweerder [naam 3] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen van 28 april 2023 (het rapport), opgemaakt door twee toezichthouders van de NVWA. Daarin is opgenomen dat in het kader van het Nationaal Plan Residuen (NPR) op 8 november 2022 een bemonsteringsactie heeft plaatsgevonden bij slachthuis International Meat Processing Services B.V. te Breukelen en dat uit het beproevingsrapport van 17 november 2022 bleek dat in het urinemonster van het van eiseres afkomstige schaap met levensnummer [nummer 1] een waarde van 17,7 µg/kg dexamethason is aangetroffen.
2.1.
Aan de boete heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiseres door dit schaap in de handel te brengen heeft gehandeld in strijd met artikel 16, eerste lid, van Verordening (EG) 470/2009 [1] . Uit dat artikel volgt onder meer dat alleen farmacalogisch werkzame stoffen waarvoor maximumwaarden voor residuen zijn geadviseerd aan voedselproducerende dieren mogen worden toegediend. Dexamethason staat voor schapen niet vermeld als stof waarvoor maximumwaarden zijn vastgesteld. Dit betekent dat de aanwezigheid van dexamethason in een schaap niet is toegestaan. Nu het schaap door eiseres voor de slacht is aangeboden en daarmee in de handel is gebracht waarbij in strijd met Verordening (EG) 470/2009 de farmacologische werkzame substantie dexamethason is toegepast, heeft eiseres volgens verweerder gehandeld in strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in verbinding met artikel 5.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling diergeneesmiddelen 2022. Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 5.000,-.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en evenredigheid van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. Eiseres voert aan dat haar ten onrechte een boete is opgelegd voor de haar verweten overtreding. Daartoe betoogt zij dat de overtreding niet is aangetoond en dat er onvoldoende bewijs is dat zij het middel dexamethason aan het schaap heeft toegediend. In dat verband voert zij aan dat onduidelijk is door wie en op welke wijze de monstername en het onderzoek is uitgevoerd. Daarnaast bestaat volgens eiseres twijfel aan de juistheid van de uitslag van de bemonstering. Daartoe betoogt zij dat de monstername niet conform de Verordening (EU) 37/2010 is uitgevoerd, nu op de lijst van te onderzoeken weefsel spier, lever, nier en melk staat vermeld en niet urine. Bovendien betwist eiseres dat het monster daadwerkelijk uit de blaas is genomen, aangezien medewerkers van de slachterij hebben aangegeven dat het monster uit de nieren zijn gehaald. Ook is het niet aannemelijk dat de urine uit de blaas is genomen omdat deze tijdens het slachtproces wordt verwijderd en niet wordt bewaard. De twijfels worden versterkt door de hoge aangetroffen waarde van 17,7 µg/kg die ver boven de maximum residulimiet voor dexamethason voor onder meer geiten ligt. Dit duidt op een toediening van een grote hoeveelheid vlak voor monstername, terwijl eiseres het middel niet heeft toegediend en uit onderzoek is gebleken dat het middel ook niet aanwezig was op haar bedrijf. Eiseres is ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld een contra-expertise uit te laten voeren om deze twijfel weg te nemen.
4.1.
In een geval als het onderhavige waarin een boete wordt opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete oplegt. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) [2] , mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
4.2.
Uit het rapport en de daarbij behorende bijlagen blijkt dat op 8 november 2022 een urinemonster van een schaap met levensnummer [nummer 1] is genomen in het kader van het NPR. Uit het rapport blijkt ook dat het schaap met dit levensnummer van het bedrijf van eiseres afkomstig was. Het zegelnummer van het genomen monster is [nummer 2] . Het beproevingsrapport van de Wageningen Food Safety Research (WFSR) van 17 november 2022 vermeldt dat een waarde van 17,7 ug/l dexamethason in het product ‘urine schaap’, gekoppeld aan dit zegelnummer, is aangetroffen.
4.3.
In dit geval is in het kader van het NPR een urinemonster genomen door een medewerker van de Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (KDS) die, zoals onweersproken is gebleven, daartoe bevoegd en opgeleid is. De wijze waarop dergelijke monsters in dit programma worden genomen is opgenomen in een intern werkvoorschrift en de toezichthouder heeft deze werkwijze desgevraagd ook toegelicht in het bestreden besluit, zodat voldoende inzichtelijk is hoe de bemonstering heeft plaatsgevonden. Het E-formulier monsterneming NPR waarin verslag wordt gedaan van de monsterneming noch enig ander document geeft aanleiding om aan te nemen dat het monster niet in overeenstemming met dit werkvoorschrift is afgenomen. In het E-formulier is ook de identificatiecode van de monsternemer opgenomen. De rechtbank ziet daarom geen grond voor het oordeel dat onduidelijk is door wie en op welke wijze de monsterneming heeft plaatsgevonden.
4.4.
Het betoog van eiseres dat het monster niet in overeenstemming met de daarvoor geldende vereisten is genomen, volgt de rechtbank niet. Daartoe acht de rechtbank van belang dat in dit geval het monster is genomen in het kader van het NPR en voor een dergelijke monstername gebruik kan worden gemaakt van diverse matrices. In dit geval is in overeenstemming met het werkvoorschrift een urinemonster afgenomen uit de blaas. In de enkele niet nader onderbouwde stelling van eiseres dat twee medewerkers van de slachterij zouden hebben gezien dat de urine uit de nieren is genomen door erin te knijpen, biedt onvoldoende aanleiding om aan te nemen dat het monster niet conform het werkvoorschrift is afgenomen. Er bestaat evenmin grond voor het oordeel dat het monster niet conform Verordening (EU) 37/2010 is genomen. Daartoe acht de rechtbank van belang dat deze verordening zelf geen voorschriften bevat voor het nemen van monsters. Hoewel in de bijlage bij deze verordening het weefsel (spier, lever, nieren) wordt genoemd dat moet worden onderzocht om dexamethason bij runderen, geiten, varkens en paardachtigen aan te tonen, geldt dat het schaap niet in de bijlage is opgenomen zodat deze bepaling niet van toepassing is op schapen en daarnaast mag de stof dexamethason in het geheel niet voorkomen in een monster als hier aan de orde.
4.5.
Er bestaat evenmin aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de uitslag van het monster. Uit het rapport blijkt dat een waarde van 17,7 µg/kg dexamethason in het product “urine schaap” is aangetroffen. In de enkele betwisting van de (hoogte van de) analyseresultaten ziet de rechtbank geen aanleiding om aan te nemen dat er fouten zijn gemaakt die het aangetroffen gehalte dexamethason kunnen verklaren. In dat verband acht de rechtbank nog van belang dat verweerder erop heeft gewezen dat WFSR een aangewezen en erkend nationaal referentielaboratorium is dat beschikt over een ISO geaccrediteerd basiskwaliteitssysteem, dat is getoetst en gecertificeerd door de onafhankelijke Raad voor de Accreditatie, waardoor de zorgvuldigheid en betrouwbaarheid van het onderzoek in beginsel is gewaarborgd. Uit het formulier beproevingsresultaten blijkt verder dat de resultaten (gemerkt Q) zijn verkregen met een analysemethode die valt onder de door de Raad voor de Accreditatie aan WFSR verleende accreditatie. Zonder gedegen tegenonderzoek heeft de rechtbank geen aanleiding de uitkomst van het onderzoek in twijfel te trekken. Anders dan eiseres betoogt, bestaat voor verweerder geen verplichting eiseres expliciet de gelegenheid te bieden een contra-expertise in te brengen. In dit geval is eiseres geconfronteerd met de uitkomst van het onderzoek. Niet is gebleken dat eiseres om een monster heeft verzocht teneinde een contra-expertise te laten verrichten dan wel dat haar dit geweigerd is. Het behoort tot de mogelijkheden – en daarmee de risicosfeer – van eiseres een daartoe strekkend verzoek in te dienen. Nu zij een dergelijk verzoek niet heeft gedaan, bestaat geen grond voor het oordeel dat is gehandeld in strijd met artikel 5:18 van Pro de Algemene wet bestuursrecht en komt het niet langer beschikbaar zijn van het monster voor rekening en risico van eiseres.
De overtreding
De overtreding
4.6.
Op grond van artikel 16, eerste lid, van Verordening (EG) 470/2009 mogen alleen farmacalogisch werkzame stoffen waarvoor maximumwaarden voorresiduen zijn geadviseerd aan voedselproducerende dieren worden toegediend. Uit de bijlage bij Verordening (EU) 37/2010 blijkt dat dexamethason voor schapen niet staat vermeld als stof waarvoor maximumwaarden zijn vastgesteld. Dit betekent dat de aanwezigheid van dexamethason in een schaap niet is toegestaan. Dat er in voormelde bijlage wel een maximumwaarde voor andere dieren – waaronder geiten – is vastgesteld doet hier niet aan af. De stelling dat als een stof voor geiten is goedgekeurd, die goedkeuring ook voor schapen geldt, is op geen enkele wijze onderbouwd. Bovendien is deze stelling niet aannemelijk omdat schapen en geiten bij andere stoffen (bijvoorbeeld Diazinon) wel expliciet apart van elkaar worden genoemd in de genoemde bijlage.
4.7.
Nu uit het rapport volgt dat het schaap met levensnummer [nummer 1] waarbij dexamethason is aangetroffen van eiseres afkomstig is, is vast komen te staan dat eiseres dit dier in strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in verbinding met artikel 5.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling diergeneesmiddelen 2022 in de handel heeft gebracht.
Verwijtbaarheid / hoogte boete
5. Eiseres betoogt dat haar de overtreding niet is te verwijten. Zij wist niet en had ook niet kunnen weten dat het schaap dexamethason in het lichaam had. Er zijn geen sporen van het middel aangetroffen in wol, voer en water op het bedrijf. Eiseres heeft het middel ook niet in bezit gehad en kon het dus ook niet toedienen.
5.1.
Verweerder stelt terecht dat eiseres als eigenaar en houder zelf verantwoordelijk is voor de dieren die zij in de handel brengt. Het is aan haar om ervoor te zorgen dat zij geen dieren in de handel brengt waaraan in strijd met Verordening (EG) 470/2009 farmacologisch werkzame stoffen zijn toegediend. Dat eiseres het middel dexamethason niet op haar bedrijf voorhanden heeft, dat zij het middel niet aan het schaap heeft toegediend en dat ook niet is gebleken dat de stof op het bedrijf aanwezig was, doet hieraan niet af. Eiseres wordt immers niet verweten het middel toegediend te hebben, maar dat zij het schaap, waarin de niet toegestane aanwezigheid van dexamethason is aangetroffen, in de handel heeft gebracht. Nu daarbij niet relevant is hoe de stof in het schaap terecht is gekomen, ziet de rechtbank in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat haar van de overtreding geen of een verminderd verwijt kan worden gemaakt.
5.2.
Uit het vorenstaande volgt dat eiseres een schaap in de handel heeft gebracht terwijl het de farmacologisch werkzame stof dexamethason bevatte, hetgeen niet is toegestaan.
5.3.
Ten aanzien van de hoogte van de daarvoor opgelegde boete stelt de rechtbank voorop dat de wetgever een afweging heeft gemaakt welke boete bij deze overtreding passend moet worden geacht. De rechtbank acht het standaardboetebedrag van € 5.000,- voor deze overtreding niet onevenredig. Zonder ingrijpen van de toezichthouder in het slachthuis zou het schaap, met daarin het niet toegestane middel dexamethason in de menselijke voedselketen terecht zijn gekomen. Dit vormt een gevaar voor de volksgezondheid en de voedselveiligheid. Verweerder heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat, zeker gezien de hoge concentratie die is aangetroffen, geen sprake is van een situatie van geringe risico’s of gevolgen voor de volksgezondheid, zodat geen aanleiding bestond om op grond van artikel 2.3 van het Besluit handhaving tot halvering van het boetebedrag over te gaan. Eiseres heeft voor het overige geen feiten en omstandigheden naar voren gebracht die aanleiding geven voor het oordeel dat de aan haar opgelegde boete onevenredig moet worden geacht.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, rechter, in aanwezigheid van
mr. N.S.J. Letschert, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2025.
De rechter is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.