Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/6293
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 januari 2025 in de zaak tussen
[naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigden: mr. J.G.Y.P. Jessen en mr. P.W. Kok),
en
de minister van Economische Zaken, voorheen de minister van Economische Zaken en Klimaat, de minister
(gemachtigde: mr. M. Wullink)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de correctie ter hoogte van € 607.294,- van het aantal uren speur- en ontwikkelingswerk (S&O) dat de minister op grond van de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (Wva) heeft toegekend. Hiertoe heeft de minister op 31 augustus 2021 besloten, waarbij hij ook een bestuurlijke boete van € 1.200,- aan eiseres heeft opgelegd.
1.1.
Met het bestreden besluit van 11 november 2022 op het bezwaar van eiseres heeft de minister het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een aanvullende S&O-verklaring
ter hoogte van € 301.503,- verstrekt.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
Eiseres en de minister hebben nadere stukken ingediend.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 18 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] namens eiseres, de gemachtigden van eiseres en de gemachtigde van de minister, vergezeld door inspecteurs [persoon B] en [persoon C] .
Totstandkoming van het besluit
2. Eiseres houdt zich volgens het uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel bezig met de productie van computers en randapparatuur. Zij verricht S&O, bestaande uit zowel productontwikkeling als de ontwikkeling van productieprocessen.
2.1.
Op 30 november 2016 heeft eiseres voor het jaar 2017 een aanvraag ingediend op
grond van de Wva voor S&O-werk voor de projecten “Business Line Logic R&D” en “ITEC: Industrial Technology and Engineering Centre”.
2.2.
De minister heeft op 3 mei 2017 een S&O-verklaring afgegeven voor 82.000 uur en een bedrag van € 1.709.942,- aan afdrachtvermindering.
2.3.
Op 30 maart 2018 heeft eiseres aan de minister de gerealiseerde uren (67.569) medegedeeld als bedoeld in artikel 24, tweede lid, van de Wva. Naar aanleiding van die mededeling heeft de minister op 11 april 2018 een correctie-S&O-verklaring afgegeven waarbij de afgegeven S&O-verklaring voor 2017 is gecorrigeerd met € 542.291,-.
2.4.
Op 25 september 2019 heeft een medewerker van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) een onderzoek naar de aanvaardbaarheid van de S&O-verklaring uitgevoerd. Hij heeft zijn controlerapport op 20 april 2021 aan eiseres gestuurd.
2.5.
Bij e-mail van 18 mei 2021 heeft eiseres op het controlerapport gereageerd.
2.6.
Op 18 juni 2021 heeft de minister eiseres in kennis gesteld van zijn voornemen om haar een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 26 van Pro de Wva op te leggen. Eiseres heeft geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om haar zienswijze op dit voornemen in te dienen.
2.7.
Met het primaire besluit van 31 augustus 2021 heeft de minister naar aanleiding van de controle een correctie-S&O-verklaring afgegeven waarbij de voor 2017 afgegeven S&O-verklaring – zoals deze al eerder was gecorrigeerd op 11 april 2018 – verder is gecorrigeerd met € 560.357,-. Ook heeft de minister bij dat besluit een bestuurlijke boete van € 1.200,- aan eiseres opgelegd.
2.8.
Het bestreden besluit berust – kort samengevat – op de volgende overwegingen. Bij de controle waarop het primaire besluit is gebaseerd, heeft onvoldoende onderzoek plaatsgevonden, waardoor de correctie onvoldoende is onderbouwd. Naar aanleiding van het bezwaar is daarom een nadere controle uitgevoerd. Op grond van die controle stelt de minister het bedrag van de S&O-kosten hoger vast dan in het primaire besluit. Dit leidt tot een aanvullende afdrachtvermindering van € 301.503,- (16%), waarvoor de minister een aanvullende S&O-verklaring afgeeft. Omdat er nog steeds sprake is van een forse correctie, handhaaft de minister de in het primaire besluit opgelegde boete van € 1.200,-.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of de minister in het bestreden besluit terecht het aanvullende bedrag S&O-afdrachtvermindering heeft vastgesteld op € 301.503,-. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. Eiseres heeft uitsluitend gronden gericht tegen het door de minister niet meenemen van de kosten voor één specifieke licentie, omdat die kosten volgens de minister niet uitsluitend dienstbaar zijn aan S&O.
4. Omdat eiseres geen gronden heeft ingediend tegen de (hoogte van de) aan haar opgelegde bestuurlijke boete, gaat deze uitspraak daar inhoudelijk niet over. Dat die bestuurlijke boete is opgelegd maakt wel dat deze rechtbank bevoegd is om te oordelen over het geschil en niet het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) in eerste en enige aanleg. [1]
5. Het beroep is gegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
5.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
6. De rechtbank stelt voorop dat uit vaste rechtspraak [2] van het CBb volgt dat de minister in het kader van artikel 24 van Pro de Wva moet beoordelen of de administratie van een S&O-inhoudingsplichtige voldoet aan bepaalde eisen (de administratietoets). Eén van die eisen is dat de S&O-inhoudingsplichtige gedurende het kalenderjaar waarop de S&O-verklaring betrekking heeft per project een zodanige administratie voert dat daaruit op een eenvoudige en duidelijke wijze de aard, de inhoud, de omvang en de voortgang van het verrichte S&O-werk zijn af te leiden. De minister moet vervolgens toetsen of uit de administratie voldoende aannemelijk is dat de omvang van het S&O-werk dat is verricht, overeenkomt met de omvang zoals opgenomen in de S&O-verklaring (de aannemelijkheidstoets). Uit artikel 25, derde lid, van de Wva volgt dat een correctie-S&O-verklaring kan worden afgegeven, indien een administratie niet voldoet aan de eisen.
6.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat de administratie van eiseres niet voldeed aan de eisen, dat de minister daarom bevoegd was tot het afgeven van een correctie-S&O-verklaring en tot het opleggen van een bestuurlijke boete van € 1.200,-. In deze zaak gaat het dus niet om de administratietoets, maar om de aannemelijkheidstoets.
6.2.
Ter beoordeling ligt voor of de minister in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft mogen maken om de S&O-verklaring te corrigeren. Op grond van vaste rechtspraak [3] van het CBb heeft de minister bij de toepassing van artikel 25, derde lid, van de Wva een grote beoordelingsruimte en overschrijdt hij de grenzen van die ruimte in beginsel niet door, mede in verband met het zeer grote aantal aanvragen dat jaarlijks beoordeeld moet worden en de daarbij gegeven noodzaak van een hanteerbaar controlesysteem, aan het begrip "onvoldoende aannemelijk" een ruime uitleg te geven en door dus bij deze toets zeer terughoudend te zijn in het aannemen dat S&O-werk daadwerkelijk is verricht. De minister hoeft niet op detailniveau te onderzoeken hoeveel S&O-werk wel aannemelijk is. Het ligt op de weg van de aanvrager om, indien hij meent dat de beoordeling door de minister op dit punt geen stand kan houden, dit aan de hand van andere feiten en omstandigheden en eventueel verdere administratie aannemelijk te maken.
Zijn de licentiekosten voor Exensio Yield uitsluitend dienstbaar aan S&O?
7. Eiseres betoogt dat zij voor het verrichten van haar S&O-activiteiten specifieke licenties nodig heeft. Eén daarvan is voor Exensio Yield, een tool waarmee statistische analyses kunnen worden gemaakt die zonder deze tool niet mogelijk zouden zijn. Deze licentie is dus noodzakelijk voor het ontwikkelen van het technisch nieuwe product waarvoor eiseres de afdrachtvermindering heeft aangevraagd. Door het centraal inkopen van dit soort licenties worden significante schaalvoordelen behaald. Dit betekent ook dat er één vaste prijs voor deze licentie wordt overeengekomen. De licentie maakt het mogelijk om de totale gebruikersactiviteit te meten, namelijk door het aantal handelingen binnen de licentie te registreren. Ook wordt geregistreerd door wie en wanneer een bepaalde activiteit wordt verricht. Op basis daarvan is vast te stellen welk gedeelte van de totale kosten van de licentie uitsluitend dienstbaar is aan S&O.
7.1.
Deze beroepsgrond slaagt.
7.2.
Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres gewezen op het stuk “SSC IT (Logic) overzicht” dat als bijlage bij productie 88 (een e-mail van 28 oktober 2022) in de gedingstukken zit. Uit dit stuk volgt volgens haar de volgende berekening.
7.2.1.
Eiseres kreeg op 31 maart 2017 een factuur voor een bedrag van $ 224.000,- voor Exensio Yield (pagina 2 van genoemde bijlage). De factuur heeft betrekking op een periode van april 2017 tot en met maart 2018. Voor het kalenderjaar 2017 bedroegen de kosten voor Exensio Yield dus in totaal $ 168.000,- (te weten 9/12e deel van $ 224.000,-). Dit bedrag is niet volledig toe te rekenen aan S&O werkzaamheden in Nederland. De licentie wordt namelijk in zeven landen gebruikt (pagina 3). Om te kunnen berekenen welk deel van de kosten wel kan worden toegerekend aan S&O heeft eiseres de totale gebruikersactiviteit binnen de licentie geregistreerd, vastgesteld dat dit 52.383 handelingen betreft en een prijs van $ 3,207 per handeling berekend. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat een handeling af te bakenen is, omdat eiseres een beperkt aantal licenties heeft, waarbij een medewerker die de licentie nodig heeft deze ‘incheckt’, een meting verricht, en vervolgens weer ‘uitcheckt’. Binnen één ‘check-in’ kunnen niet meerdere handelingen worden verricht. Iedere ‘check-in’ kan worden gekoppeld aan de naam van de betreffende medewerker. Over de toepassing van de licentie binnen de S&O werkzaamheden heeft eiseres ter zitting toegelicht dat binnen de ontwikkeltrajecten validaties moeten plaatsvinden, die met de Exensio Yield tool kunnen worden uitgevoerd.
7.2.2.
Eiseres heeft in de volgende tabel (pagina 4) de gebruikersactiviteit (user activity) binnen de Exensio Yield licentie per medewerker over 2017 weergegeven:
[ Afbeelding tabel met namen, mailadressen en user-id's van natuurlijke personen ]
[ Tabel met namen van natuurlijke personen ]
8.1.
Op grond van artikel 6 van Pro het bedrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden geldt een redelijke termijn voor definitieve afdoening van geschillen in bestuursrechtelijke procedures. In zaken waarin geen bestuurlijke boete is opgelegd wordt als vast uitgangspunt voor de redelijke termijn genomen dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor compensatie is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
8.2.
Eiseres heeft op 11 oktober 2021 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. De minister heeft het bestreden besluit genomen op 11 november 2022, dus dertien maanden na het indienen van het bezwaarschrift. Dit betekent dat de redelijke termijn in bezwaar met ongeveer zeven maanden is overschreden.
8.3.
De rechtbank heeft het beroepschrift op 22 december 2022 ontvangen. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn in de beroepsfase dus ook met ongeveer zeven maanden overschreden.
8.4.
Gelet op de overschrijding van de redelijke termijn met veertien maanden bestaat aanleiding om aan eiseres een immateriële schadevergoeding toe te kennen. De totale immateriële schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn bedraagt dus € 1.500,- (langer dan één jaar maar korter dan anderhalf jaar). Daarbij wordt dus € 750,- toegerekend aan de minister, en € 750,- aan de Staat. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan de minister als aan de rechtbank is toe te rekenen, moeten de minister en de Staat ieder de helft van deze proceskosten vergoeden.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit betekent dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de licentiekosten voor Exensio Yield niet uitsluitend dienstbaar zijn aan S&O. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Dit omdat de minister dient te berekenen wat de betekenis van het voorgaande is voor de afdrachtvermindering en hiervoor nogmaals een correctie-S&O-verklaring zal moeten afgeven.
9.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de minister hiervoor zes weken. Zij gaat ervan uit dat de minister in het nieuw te nemen besluit alsnog een beslissing zal nemen over vergoeding van de proceskosten in bezwaar.
10. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen.
10.1.
Eiseres heeft verzocht om vergoeding van de werkelijk gemaakte proceskosten ad € 62.797,- (€ 29.574,- in bezwaar en € 33.223,- in beroep).
10.1.1.
Uitgangspunt van het Bpb is dat een forfaitaire vergoeding wordt toegekend. In artikel 2, derde lid, van het Bpb is neergelegd dat hiervan in bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat de gemachtigde van eiseres in beroep rechtshulp heeft verleend waar een meer dan normale tijdsbesteding mee was gemoeid. [4] Nu geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Bpb, bestaat voor toekenning van een andere dan de forfaitaire proceskostenvergoeding geen grond.
10.1.2.
Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 11 november 2022;
- draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 7:12, eerste lid
De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. (…)
Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen
Artikel 24
1. De S&O-inhoudingsplichtige aan wie een S&O-verklaring is afgegeven, houdt een overeenkomstig bij regeling van Onze Minister van Economische Zaken en Klimaat vast te stellen regels ingerichte administratie bij omtrent de aard, de inhoud, de omvang en de voortgang van het werk dat in de verklaring is aangemerkt als speur- en ontwikkelingswerk. Ingeval aan de S&O-inhoudingsplichtige een S&O-verklaring is afgegeven die ook een bedrag aan kosten en uitgaven als bedoeld in artikel 23, tweede lid, onderdeel d, bevat, houdt de S&O-inhoudingsplichtige ook een overeenkomstig bij regeling van Onze Minister van Economische Zaken en Klimaat vast te stellen regels ingerichte administratie bij omtrent de in de verklaring omschreven kosten en uitgaven die zijn gemaakt voor het speur- en ontwikkelingswerk waarvoor hij de verklaring heeft ontvangen.
2. De S&O-inhoudingsplichtige doet mededeling aan Onze Minister van Economische Zaken en Klimaat over de in dat kalenderjaar aan speur- en ontwikkelingswerk bestede uren waarvoor een S&O-verklaring is afgegeven en, ingeval een S&O-verklaring ook een bedrag aan kosten en uitgaven als bedoeld in artikel 23, tweede lid, onderdeel d, bevat, van de in dat kalenderjaar gerealiseerde kosten en uitgaven waarvoor een S&O-verklaring is afgegeven.
Artikel 25, eerste en derde lid
1. Onze Minister van Economische Zaken en Klimaat geeft aan de S&O-inhoudingsplichtige die de mededeling, bedoeld in artikel 24, tweede lid, heeft gedaan, zo nodig een correctie-S&O-verklaring af voor alle op het kalenderjaar betrekking hebbende S&O-verklaringen gezamenlijk, waarbij hij het bedrag van de correctie-S&O-verklaring vaststelt op basis van de voor dat kalenderjaar toegekende uren, kosten en uitgaven, maar volgens die mededeling niet-bestede uren en niet-gerealiseerde kosten en uitgaven.
3. Onze Minister van Economische Zaken en Klimaat kan, indien blijkt dat de in artikel 24, eerste lid, bedoelde administratie niet voldoet aan het bij of krachtens dat artikel bepaalde aan de S&O-inhoudingsplichtige een correctie-S&O-verklaring afgeven tot een omvang waarvan onvoldoende aannemelijk is dat speur- en ontwikkelingswerk zoals opgenomen in de S&O-verklaring is verricht of kosten en uitgaven zoals opgenomen in de S&O-verklaring zijn gerealiseerd.
Artikel 26, eerste lid
Bij overtreding van het bij of krachtens artikel 24, eerste lid, bepaalde of indien sprake is van het geval, bedoeld in artikel 25, tweede lid, onderdeel a, kan Onze Minister van Economische Zaken en Klimaat aan de S&O-inhoudingsplichtige een bestuurlijke boete opleggen ter hoogte van maximaal € 100 000, of, wanneer dat meer is, 20% van het in de S&O-verklaring als afdrachtvermindering vastgestelde bedrag.
Regeling S&O-afdrachtvermindering
Artikel 3, eerste lid
De S&O-inhoudingsplichtige of de S&O-belastingplichtige voert gedurende het
kalenderjaar waarin de S&O-verklaring afgegeven is per project een zodanige administratie dat daaruit op eenvoudige en duidelijke wijze zijn af te leiden:
a. de aard, inhoud en voortgang van het werk dat is verricht;
b. op welke dagen door een werknemer van de S&O-inhoudingsplichtige of door de S&O-belastingplichtige het werk is verricht en om hoeveel uur het per dag ging.