Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/2353
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 juli 2025 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans:
de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, de Minister
de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, de Minister
(gemachtigde: mr. J.A.J. Woutersen).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een boete van € 3.000,- voor overtreding van het verbod op het vervoeren van een varken dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het dier een ernstige open wond vertoonde. [1] Eiseres betwist in beroep de overtreding, stelt dat sprake is van diverse procedurele gebreken, en stelt dat de hoogte van de boete niet juist is vastgesteld. Verder is volgens eiseres sprake van schending van de redelijke termijn (artikel 6 EVRM). Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de Minister op goede gronden de boete aan eiseres heeft opgelegd.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de Minister terecht de boete van € 3.000,- heeft opgelegd. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
2. Op 10 mei 2023 heeft een toezichthouder (dierenarts) van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een rapport van bevindingen (het rapport) opgemaakt in het kader van regulier toezicht op 16 augustus 2022 bij een slachthuis. Bij de losbrug van het slachthuis zag de toezichthouder dat uit een veewagen een varken met een zeer grote navelbreuk (van achter de borstkas tot net voor de achterpoten en vanaf de buik tot op de grond) werd gelost. De navelbreuk sleepte tijdens het lopen over de grond. Er was hierdoor een ernstige open wond, waarbij in het centrum daarvan een kleine opening te zien was naar de inwendige structuren. Er zijn twee foto’s bij het rapport gevoegd waarop de navelbreuk, de open wond en de opening te zien zijn. Verder heeft de toezichthouder geconstateerd dat aan de rand van de wond granulatieweefsel (nieuw tijdelijk weefsel) is gevormd. Uit het granulatieweefsel blijkt volgens de toezichthouder dat de open wond minimaal vijf dagen aanwezig was. Verwezen wordt naar een grafiek ‘wondgenezing’ als bijlage bij het rapport. De toezichthouder heeft verder geobserveerd dat het varken moeilijk kon lopen en liggen vanwege de navelbreuk. Uit het aanvoerdocument blijkt dat het varken op 16 augustus 2022 bij het veehouderijbedrijf is geladen en is vervoerd naar het slachthuis, op basis waarvan de toezichthouder constateert dat de ernstige open wond al voor aanvang bij het opladen aanwezig was. Tijdens de inspectie heeft de toezichthouder de chauffeur van eiseres geïnformeerd over deze bevindingen en een rapport van bevindingen aangezegd.
2.1.
Op 21 september 2023 heeft de Minister aan eiseres onder verwijzing naar het rapport een voornemen tot oplegging van een boete van € 3.000,- gestuurd. Op 5 oktober 2023 heeft eiser een zienswijze ingediend op dit voornemen.
2.2.
Met het primaire besluit van 3 november 2023 heeft de Minister een boete van € 3.000,- opgelegd aan eiseres.
2.3.
Met het bestreden besluit van 20 februari 2024 op het bezwaar van eiseres is de Minister bij deze boete van € 3.000,- gebleven. Daaraan heeft de Minister ten grondslag gelegd dat uit de bevindingen in het rapport volgt dat het varken vervoerd is door eiseres terwijl het niet geschikt was voor het voorgenomen transport omdat het dier een ernstige open wond vertoonde. De hoogte van de boete heeft de Minister bepaald op basis van het Besluit handhaving en overige bepalingen Wet Dieren (Besluit handhaving) en het Specifiek interventiebeleid NVWA dierenwelzijn tijdens transport (Specifiek interventiebeleid).
2.4.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
De Minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft een nader stuk ingediend.
2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 5 juni 2025 op zitting behandeld. Namens de Minister zijn verschenen [persoon A] en [persoon B] . Eiseres is met bericht niet verschenen.
Toetsingskader
3. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de Minister terecht aan eiseres een boete van € 3.000,- heeft opgelegd in verband met overtreding van de norm [2] dat een gewond dier (varken) niet vervoerd mag worden wanneer het een ernstige open wond vertoont.
Overtreding
4. In de eerste plaats betwist eiseres dat het varken niet geschikt was voor het voorgenomen transport. Eiseres voert aan dat het varken geen uiterlijke kenmerken van pijn had, gezond was en goed bewoog. Dit heeft eiseres al in de zienswijze naar voren gebracht, zodat de Minister niet zonder nader onderzoek had mogen afgaan op het rapport. De Minister gaat daarbij ten onrechte met name uit van de inbreng van de varkenshouder. Dit geldt zeker omdat sprake is van een fors tijdsverloop, waardoor de chauffeur en eiseres zich niet meer herinneren wat er precies is voorgevallen. Tot slot heeft eiseres naar voren gebracht dat de Minister haar ten onrechte niet heeft gewezen op het recht op bijstand door een raadsman (onder verwijzing naar ECLI:NL:HR:2024:1135).
4.1.
De Minister mag in beginsel uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, als de controle is verricht en het toezichtrapport is opgemaakt door een bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond geeft om te twijfelen of de bevindingen juist zijn. Een toezichthouder, net als een officiële dierenarts van de NVWA, wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
4.2.
Uit het rapport volgt dat het varken gewond was: op de foto’s is te zien dat sprake is van een zeer grote, op de grond hangende, navelbreuk met een zichtbare open wond van een schaafplek met een kleine opening daarin. De toezichthouder, een dierenarts van de NVWA, heeft deze bevindingen gekwalificeerd als een (grote) ernstige open wond. Gelet op deze bevindingen in het rapport (inclusief duidelijke kleurenfoto’s), zijn de blote betwistingen van eiseres onvoldoende om twijfel te zaaien over de juistheid van deze bevindingen. Eiseres heeft bijvoorbeeld geen stukken overgelegd van een dierenarts waaruit kan worden opgemaakt dat geen sprake was van een ernstige wond. Ook heeft de Minister met het rapport voldoende bewezen dat de verwonding al voor het voorgenomen transport aanwezig was gelet op het granulatieweefsel (zie de bijlage bij het rapport over wondgranulatie). Anders dan eiseres stelt, zijn de bevindingen in het rapport niet met name gestoeld op de inbreng van de varkenshouder, maar op feitelijke waarnemingen (vergezeld van foto’s) van de toezichthouder. Eiseres heeft verder op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat zij door het tijdsverloop tussen het (aan de chauffeur) aangezegde rapport van bevindingen en de opgelegde boete benadeeld is in haar bewijspositie. Dat de chauffeur inmiddels niet meer zou kunnen reconstrueren wat er toen is gebeurd, is daartoe onvoldoende nu enkel het woord van de chauffeur gelet op de gedocumenteerde bevindingen van de toezichthoudende dierenarts onvoldoende grondslag zouden opleveren voor twijfel over die bevindingen.
4.3.
Het beroep op het recht op bijstand door een raadsman vat de rechtbank op als een beroep op uitsluiting van het rapport als bewijs voor de overtreding. [3] Dit slaagt niet. Uit het dossier volgt dat in deze zaak geen sprake is geweest van een verhoor en dat de gemachtigde van eiseres bovendien gedurende de bezwaartermijn bijstand heeft verleend.
4.4.
De overtreding staat dan ook vast.
Verwijtbaarheid
5. Eiseres brengt naar voren dat een chauffeur minder kennis heeft van het dier en zijn historie dan de varkenshouder. De rechtbank begrijpt deze stelling zo dat eiseres daarmee bedoelt te zeggen dat als de varkenshouder het varken ten onrechte voor transport heeft aangeboden, dat niet aan de chauffeur – en daarmee aan eiseres – is te verwijten (maar aan de varkenshouder).
5.1.
Deze grond slaagt niet. Gelet op de normstellingen uit de toepasselijke Europese Transportverordening [4] die in het bijzonder zijn gericht op vervoerders van dieren, die daartoe dienen te beschikken over een vergunning [5] , mag van de vervoerder (te weten eiseres) en de door haar ingeschakelde chauffeurs worden verwacht dat zij beschikken over voldoende kennis om de toepasselijke regels na te leven. Dat de chauffeur door een onjuiste beoordeling van het varken een niet transportwaardig dier heeft vervoerd, komt voor rekening van eiseres. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van het ontbreken van verwijtbaarheid of verminderde verwijtbaarheid.
Boete voor varkenshouder?
6. Eiseres betoogt dat de varkenshouder ten onrechte geen boete heeft gekregen, althans dat dat niet uit het dossier blijkt. De rechtbank vat deze stelling op als een beroep op het gelijkheidsbeginsel.
6.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De Minister heeft in beroep onbetwist gesteld dat ook de varkenshouder is beboet.
Hoogte van de boete
7. Ten aanzien van de hoogte van de boete heeft eiseres naar voren gebracht dat de Minister ten onrechte wegens recidive de boete van het normbedrag van € 1.500,- verhoogd heeft met de hoogte van de in de afgelopen vijf jaar opgelegde boete voor overtreding van dezelfde norm (transport van een niet transportwaardig dier). In dit kader wijst eiseres er nog op dat het dossier – in strijd met artikel 7:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) – niet de stukken van de onderliggende boetebeschikking bevat. De beslissing om tot verhoging van de boete wegens recidive over te gaan is daarmee onvoldoende gemotiveerd volgens eiseres. Volgens eiseres moet de boete wegens tijdsverloop juist worden gematigd. In de eerste plaats omdat het beleid van de Minister is om een korting van 15% toe te passen als de boetebeschikking pas komt na meer dan zeven maanden na het gestelde feit. In de tweede plaats vanwege het tijdsverloop tussen het gestelde feit (in augustus 2022) en de behandeling in beroep (zitting in juni 2025). Eiseres doet een beroep op schending van de redelijke termijn in de zin van artikel 6 EVRM.
7.1.
Bij de bepaling van de hoogte van de boete is relevant dat de wetgever al een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding van de bepalingen van de Transportverordening evenredig moet worden geacht. [6] De boetebedragen zijn neergelegd in het Besluit handhaving. Uit het Specifiek interventiebeleid volgt dat het transport van een niet voor transport geschikt dier als ‘categorie 2’ overtreding is gekwalificeerd. Terecht is het boetenormbedrag dan ook op € 1.500,- bepaald.
7.2.
Voorts heeft de Minister voldoende aannemelijk gemaakt dat eerder in de afgelopen vijf jaar een boete voor dezelfde overtreding van transport van een niet voor transport geschikt dier aan eiseres is opgelegd. Onder verwijzing naar een datum en een (boete)dossiernummer heeft de Minister aangegeven dat eiseres toen een boete heeft ontvangen van € 1.500,-. In de zienswijze van eiseres heeft zij er blijk van gegeven dat zij hiervan zelf op de hoogte is. Door de onderliggende stukken niet aan het dossier van deze boete toe te voegen, heeft de Minister artikel 7:4 van de Awb niet geschonden. Terecht is de boete verhoogd met de eerder opgelegde boete van € 1.500,-. [7]
7.3.
In het verweerschrift heeft de Minister gesteld een interne matigingsrichtlijn te hanteren van matiging van een boete indien 1) geen aanzegging heeft plaatsgevonden en 2) er zeven maanden of meer zijn gelegen tussen de overtreding en het voornemen tot boeteoplegging. Terecht heeft de Minister dan ook geen reden gezien om de boete te matigen gelet op deze interne matigingsrichtlijn. Uit het rapport blijkt immers dat het rapport van bevindingen aan de chauffeur van eiseres is aangezegd, zodat deze gedragslijn niet tot matiging leidt.
Redelijke termijn
7.4.
Naar aanleiding van het beroep van eiseres op schending van de redelijke termijn, overweegt de rechtbank dat uit vaste rechtspraak volgt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. De redelijke termijn vangt in een zaak over een boete aan wanneer het bestuursorgaan (de Minister) een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen van het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Die termijn is in dit geval aangevangen op 21 september 2023, de datum van het voornemen tot oplegging van een boete. De redelijke termijn is dan ook niet overschreden. Er is geen aanleiding om in afwijking van dat uitgangspunt [8] te oordelen dat de termijn is aangevangen op 16 augustus 2022, de datum waarop eiseres door de toezichthouders een rapport van bevindingen is aangezegd. Eiseres heeft ook overigens niet aannemelijk gemaakt in haar verdedigingsbelangen te zijn geraakt doordat er een termijn van ruim een jaar tussen de overtreding/de aanzegging en het voornemen ligt.
Conclusie en gevolgen
8. Uit het voorgaande volgt dat de Minister terecht een boete van € 3.000,- heeft opgelegd. Het beroep is ongegrond.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.R. Lautenbach, rechter, in aanwezigheid van
P.C. Zevenbergen, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2025.
De griffier is niet in staat
de uitspraak te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.