ECLI:NL:RBROT:2025:9256

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 24/5395

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juli 2025 in de zaak tussen

[naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders),

[naam verweerder] ,verweerder,

(gemachtigde: mr. M.N. Versteegen),

de Staat der Nederlanden (de Minister van Justitie en Veiligheid).

Samenvatting

1.1.

Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boete die verweerder met het besluit van 15 december 2023 (het boetebesluit) aan eiseres heeft opgelegd vanwege een overtreding van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met die boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete.

1.2.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat [naam verweerder] heeft bewezen dat eiseres de overtreding heeft begaan en dat deze overtreding haar kan worden verweten. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2.1.

Bij het boetebesluit heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 3.000,-. Met het bestreden besluit van 17 april 2024 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven.

2.2.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.3.

De rechtbank heeft het beroep op 2 juli 2025 op zitting behandeld. Verweerder heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door
[persoon A] , toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Eiseres en haar gemachtigde zijn met kennisgeving vooraf niet verschenen.

Totstandkoming van het bestreden besluit

3. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 13 januari 2023 is opgemaakt door twee toezichthouders van de NVWA (het rapport). Daarin is verwezen naar de bevindingen van twee andere toezichthouders tijdens een exportcertificering bij eiseres op 25 november 2022. Die bevindingen zijn neergelegd in een veterinaire verklaring van 1 december 2022, waarin onder meer het volgende staat:
“Bevinding(en):

Datum en tijdstip van de bevinding: 25 november 2022 omstreeks 07:00 uur en later.

In het bedrijf gesproken met: de heer [persoon B] , functie: Vennoot.

Op vrijdagmorgen 25 november 2022 waren wij aanwezig bij verzamelcentrum [naam eiseres] ten behoeve van keuring en exportcertificering van slachtrunderen naar België. Bij aanvang van de keuring ontvingen wij op kantoor van het bedrijf een lijst met identificatie- en registratienummers (I&R-nummers) van runderen, welke ons ter exportkeuring werden aangeboden. Dit overzichtsdocument wordt aangeboden als overzicht van runderen die ter exportkeuring aan de NVWA worden aangeboden (zie bijlage: overzicht diergegevens). Op deze lijst staan de runderen, welke het bedrijf voornemend is te exporteren. Ook ontvingen wij de paspoorten van de runderen, welke ons ter exportkeuring werden aangeboden. De paspoorten dienen de runderen tijdens het transport naar het buitenland te begeleiden, samen met andere vervoersdocumenten. Op de paspoorten staat het verzamelcentrum genoemd als exporterend UBN. Tevens ontvingen wij een lijst, waarop opmerkingen t.b.v. vervoerscondities van de dieren vermeld stonden (zie bijlage: lijst hoogrisicodieren met afwijkingen). Op deze lijst staat vermeld bij welke dieren er door het bedrijf bemerkingen geconstateerd zijn en welke bemerkingen dit betreft. (…)

Ten behoeve van de klepkeuring bevonden wij ons in de stal van het verzamelcentrum. Er werden daar ons runderen ter keuring aangeboden, ten behoeve van exportcertificering. In de ons ter keuring aangeboden runderen bevond zich het rund met identificatie- en registratienummer (I&R-nummer) [registratienummer] . Het betrof een zwartbont, vrouwelijk rund, van het ras Holstein-Frisian, een melktypisch runderras. De identificatie van het rund is vastgesteld door middel van aflezen van de gele oormerken in beide oren van het betreffende rund (zie bijlage: [registratienummer] video). Wij zagen dat er een paspoort aanwezig was betreffende rund [registratienummer] , met daarop vermelding van het verzamelcentrum als exporterend UBN (zie bijlage: Paspoort [registratienummer] ). Wij zagen dat I&R-nummer [registratienummer] op het overzichtsdocument met diergegevens vermeld stond (zie bijlage: overzicht diergegevens). Dit overzichtsdocument wordt aangeboden als overzicht van runderen die ter exportkeuring aan de NVWA worden aangeboden. Tevens werd er een lijst aangeboden, waarop dieren met opmerkingen m.b.t. vervoerscondities vermeld staan. Wij zagen dat I&R-nummer [registratienummer] op de lijst met afwijkingen vermeld stond (zie bijlage: lijst met afwijkingen). Op de lijst met afwijkingen staat bij opmerking m.b.t. vervoerscondities betreffende rund [registratienummer] de opmerking “Rechts Achter” en bij bemerking “rood kruis” (zie bijlage: lijst met afwijkingen). Wij zagen dat het rund op de linker heup gemerkt was met een rood kruis.

Wij zagen dat het rund in rust niet steunde op de rechter achterpoot, de rechter achterpoot niet werd belast. Wij zagen dat het rund tijdens het lopen kreupel liep aan de rechter achterpoot (zie bijlage: [registratienummer] video). Wij zagen tijdens het lopen dat de rechterachterpoot zo min mogelijk belast werd. Wij zagen dat het rund haar gewicht zoveel als mogelijk op de linker achterpoot plaatste. Wij zagen dat het rund haar rechter achterpoot in beweging hoog optrok in vergelijking met de linker achterpoot. Wij zagen dat het rund met een gekromde rug liep. Wij zagen dat de ondervoet rechtsachter duidelijk gezwollen was ten opzichte van de ondervoet linksachter. Toezichthouder 1 voelde dat de ondervoet rechtsachter warm was. Ook zagen wij roodverkleuring rond de kroonrand van de klauw van de ondervoet rechtsachter. Zwelling, roodheid en warmte wijzen op een ontsteking van de rechter achtervoet. Met onze kennis en ervaring als dierenartsen weten wij, dat het ontlasten van de klauw in rust, de kreupele gang en de ontsteking van de ondervoet, tekenen zijn dat de ondervoet een bron van pijn was en het belasten van de poot hierdoor pijnlijk was. Wij concluderen, vanuit onze professionele kennis als dierenartsen, dat het rund pijn had aan de rechter achterpoot. Wij hebben het rund rectaal getemperatuurd met een rectale thermometer, deze temperatuur bedroeg 38.1 graden Celsius. De normaalwaarde van deze rectale temperatuur bij melkkoeien bedraagt tussen de 38.0 en 39.3 graden Celsius.

Wij zagen dat de bespiering van de rechter achterpoot en rechterzijde van het bekken (heup- en bilspieren) in omvang afgenomen waren, in vergelijking met het volume van de bespiering van de linkerachterpoot en de linkerzijde van het bekken. Dit herkenden wij als spieratrofie. Spieratrofie is een afname van spierweefsel ten gevolge van langdurige inactiviteit, Wij weten vanuit onze professionele kennis en ervaring als dierenartsen, dat een dergelijke spieratrofie het gevolg is van langdurig, ten minste een week, verminderd belasten en zo min mogelijk gebruiken van de spieren van het betreffende lichaamsdeel. Tevens zagen wij dat het rund mager was en een verdikking had op de linker hak.

Uit de ernst van de kreupelheid, de mate van spieratrofie en de aanwezigheid van ontsteking bleek ons dat er in de rechter achterpoot van dit rund al langere tijd een pijnlijk proces gaande was. Wij concluderen, vanuit onze professionele kennis als dierenartsen, dat de afwijking voor het transport naar het verzamelcentrum reeds aanwezig was. De pijnlijkheid van dit proces maakte het rund ongeschikt om getransporteerd te worden. Het transport van dit rund veroorzaakte extra en onnodig lijden omdat het rund bij het lopen naar het transportmiddel, het oplopen van de laadklep en bij het pogen zich staande te houden op de in beweging zijnde vloer van het transportmiddel tijdens het transport, er niet aan kon ontkomen af en toe de pijnlijke poot te moeten belasten. Het genoodzaakt zijn zich te verplaatsen en het zich proberen staande te houden in het transportmiddel veroorzaakte dus extra lijden dat voorkomen had kunnen worden door het rund niet op transport te zetten naar het verzamelcentrum.

De houder op de plaats van overladen (verzamelcentrum) had een rund ontvangen en bood deze vervolgens weer aan voor verder transport, terwijl het rund niet geschikt was voor het voorgenomen en reeds voltrokken transport. Het rund was niet in staat zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. Het rund is ons ter keuring aangeboden door het verzamelcentrum. Het verzamelcentrum was voornemens dit rund opnieuw op transport te zetten. Wij hebben exportcertificering van dit rund geweigerd omdat het rund niet geschikt was voor transport en hiermee niet voldeed aan eisen uit de Vo. (EG) 1/2005 (Transportverordening). (…)”

4. Op grond van het rapport heeft verweerder vastgesteld dat eiseres als houder op de plaats van overladen (verzamelcentrum) een rund heeft ontvangen en vervolgens voor verder transport heeft aangeboden, terwijl het rund niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het rund niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. Volgens verweerder heeft eiseres daarmee gehandeld in strijd met artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en met artikel 9, eerste lid, en Bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en paragraaf 2, onder a, van de Transportverordening^[1]. Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 3.000,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat sprake is van recidive.

Beoordeling door de rechtbank

5. Eiseres voert aan dat haar ten onrechte een boete is opgelegd. Daartoe betoogt zij dat het desbetreffende rund ten tijde van de controle op stal aanwezig was en later zelfs is geëuthanaseerd, waardoor geen sprake is van het transporteren van een rund dat niet in staat is zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. Er was ook nog geen begin gemaakt met het transport. Voorts betwist eiseres dat het rund niet geschikt was voor het voorgenomen transport. Uit de verklaring van de dierenarts blijkt dat het rund met de juiste voorzieningen en maatregelen vervoerd had kunnen worden. Wat de toezichthouders hebben opgeschreven, is volgens eiseres onvoldoende voor de conclusie dat het rund niet transportwaardig was. Enkel een klinisch beeld is onvoldoende om dat te kunnen onderbouwen. Er had dan ook onderzoek moeten worden gedaan naar de ontsteking van de poot en de spieratrofie, temeer omdat er bij het dier geen verhoogde temperatuur is vastgesteld. Verder voert eiseres aan dat haar geen verwijt kan worden gemaakt. Het dier is door een derde op het verzamelcentrum aangevoerd. De verantwoordelijkheid voor het rund lag dus niet bij eiseres, zodat op zijn minst sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Daarnaast was nog geen begin gemaakt met het transport naar België, zodat het dierenwelzijn niet door eiseres is aangetast. Op grond van artikel 2.3 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren moet daarom de boete worden gehalveerd. Ten slotte voert eiseres aan dat verweerder de termijn van artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft overschreden, zodat de boete moet worden gematigd.

5.1.

In een geval als het onderhavige, waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb)^[2]mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.

5.2.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op basis van het rapport op het standpunt kunnen stellen dat het rund dat eiseres heeft aangeboden voor transport, daarvoor niet geschikt was omdat het niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. In het rapport en de daarbij gevoegde veterinaire verklaring is voldoende duidelijk en gedetailleerd beschreven wat de toezichthouders bij het rund hebben waargenomen voorafgaand aan het geplande transport. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan de juistheid van de waarnemingen en conclusies van de toezichthoudend dierenartsen te twijfelen. Uit de veterinaire verklaring volgt dat het rund in rust niet steunde op de rechter achterpoot en dat deze poot niet werd belast, en dat het rund tijdens het lopen kreupel en met een gekromde rug liep en de poot zo min mogelijk belastte. Ook was sprake van een ontsteking en spieratrofie. Op basis van hun deskundigheid als dierenarts hebben de toezichthoudend dierenartsen vastgesteld dat het ontlasten van de klauw in rust, de kreupele gang en de ontsteking van de ondervoet tekenen zijn dat de ondervoet een bron van pijn was en dat het belasten van de poot hierdoor pijnlijk was. De rechtbank is van oordeel dat de toezichthoudend dierenartsen, anders dan in de door eiseres aangehaalde uitspraak van het CBb^[3], in het rapport gedetailleerd hebben beschreven op basis van welke kenmerken zij tot hun conclusie zijn gekomen dat sprake was van een ontsteking. De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat nadere onderzoeken nodig waren om tot die conclusie te komen. Verder is van belang dat eiseres de bevindingen van de toezichthouders niet gemotiveerd heeft weerlegd. Over de door eiseres overgelegde verklaring van de dierenarts overweegt de rechtbank dat deze verklaring summier is en de bevindingen van de toezichthouders op zichzelf niet weerlegt.

5.3.

Hoewel het rund niet daadwerkelijk is verplaatst met een vervoermiddel, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van overtreding van artikel 9, eerste lid, en Bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en paragraaf 2, onder a, van de Transportverordening. Uit deze voorschriften, in samenhang gelezen, volgt dat exploitanten van verzamelcentra er onder meer voor moeten zorgen dat alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport worden vervoerd, waarbij geldt dat dieren die niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen, niet in staat worden geacht om te worden vervoerd. Deze voorschriften zien dus op het vervoer. In artikel 2, aanhef en onder w, van de Transportverordening is ‘vervoer’ gedefinieerd als “
de verplaatsing van dieren met behulp van een of meer vervoermiddelen en de daarmee samenhangende activiteiten, zoals laden, lossen, overladen en rusten, tot aan het moment waarop alle dieren op de plaats van bestemming zijn uitgeladen.”Het rund is in dit geval nog niet verplaatst met een vervoermiddel, maar naar het oordeel van de rechtbank was er op het moment dat de toezichthouders het dier keurden, al wel sprake van vervoer in de zin van de Transportverordening. Blijkens het rapport had eiseres het rund namelijk samen met andere te vervoeren dieren verzameld in de stal met het doel deze te laden in de (gereedstaande) wagen en naar België te transporteren. Ook was het rund opgenomen op de lijst van te transporteren dieren. Eiseres heeft de dieren beschikbaar gehouden en aangeboden voor de exportkeuring door de toezichthouders. Die keuring vond vlak voor het laden in de wagen plaats en was noodzakelijk om de dieren naar België te kunnen transporteren. Bij de keuring hebben de toezichthouders vastgesteld dat het rund niet geschikt was voor het transport dat daarop aansluitend zou plaatsvinden. Het rund stond op het moment van die vaststelling nog niet in de wagen of op de laadklep, maar naar het oordeel van de rechtbank moet in dit geval het verzamelen en beschikbaar houden ervan in verband met het laden en het aanbieden voor de exportcertificering worden aangemerkt als een met het verplaatsen per vervoermiddel samenhangende activiteit en dus als vervoer in de zin van de Transportverordening. Nu het rund op dat moment niet geschikt was voor transport, heeft verweerder terecht vastgesteld dat sprake was van overtreding van voornoemde voorschriften.^[4]

6. Het betoog dat eiseres geen of een verminderd verwijt van de overtreding kan worden gemaakt, slaagt niet. Het verzamelen en (laten) vervoeren van dieren behoort tot de normale bedrijfsvoering van eiseres en het kan haar worden verweten dat zij niet heeft gecontroleerd, dan wel opgemerkt dat het betreffende rund niet in staat was om te worden vervoerd naar België. De rechtbank volgt eiseres ook niet in haar standpunt dat de boete op grond van artikel 2.3 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren moet worden gehalveerd wegens geringe gevolgen voor het dierenwelzijn. Een overtreding als hier aan de orde kan het dierenwelzijn wel degelijk wezenlijk aantasten.

7. De rechtbank stelt vast dat het rapport op 13 januari 2023 is opgesteld en dat het boetebesluit dateert van 15 december 2023. Eiseres stelt daarom terecht dat verweerder de termijn van artikel 5:51, derde lid, van de Awb heeft overschreden. Overschrijding van deze termijn leidt echter niet tot verval van de bevoegdheid om een boete op te leggen.^[5]De rechtbank acht de termijnoverschrijding in dit geval niet zodanig ernstig dat zij daarin aanleiding ziet de boete te matigen.

8. De rechtbank komt op grond van het vorenstaande tot de conclusie dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan en dat verweerder bevoegd was voor die overtreding een bestuurlijke boete op te leggen. Voor het overige heeft eiseres geen feiten of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen dan wel had moeten afzien van oplegging van een boete. Die feiten of omstandigheden zijn de rechtbank ook niet gebleken.
Overschrijding redelijke termijn

9. Eiseres heeft aangevoerd dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden.

9.1.

Volgens vaste rechtspraak geldt bij bestraffende sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn van artikel 6 van het EVRM is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Verder geldt dat de boete wordt verminderd met 5% per (deel van een) half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.

9.2.

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 5 juni 2023. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn in deze zaak met ruim één maand overschreden. De rechtbank ziet hierin aanleiding om de boete te matigen met 5% tot een bedrag van € 2.850,-.

Conclusie en gevolgen

10. Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag moet worden verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het boetebesluit in zoverre herroepen. De rechtbank zal de boete vaststellen op € 2.850,-. Het beroep is dus gegrond, maar alleen voor wat betreft de hoogte van de boete.

11. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht moet worden vergoed. Ook krijgt eiseres een vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank stelt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht deze kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 226,75 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 0,25).^[6]Omdat de overschrijding van de redelijke termijn volledig aan de rechtbank is toe te rekenen, zal de rechtbank de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen aan eiseres te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 17 april 2024 voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;

- herroept het boetebesluit voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;

- stelt de boete vast op € 2.850,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 17 april 2024;

- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 226,75.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van

mr. N.S.J. Letschert, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025.

De rechter is verhinderd

deze uitspraak te ondertekenen.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.