Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/5019
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 juli 2025 in de zaak tussen
[eiser], uit [plaatsnaam], eiser
(gemachtigde: mr. J.M.J. van de Pas),
en
de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de staatssecretaris
(gemachtigde: mr. D.W. Gerritsen).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een bestuurlijke boete die de staatssecretaris met het boetebesluit van 4 december 2023 aan eiser heeft opgelegd vanwege een overtreding van bij of krachtens de Tabaks- en rookwarenwet (Trw) gestelde voorschriften. Eiser is het niet eens met die boete. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid en evenredigheid van de boete.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de staatssecretaris heeft bewezen dat eiser de overtreding heeft gepleegd en dat deze overtreding hem kan worden verweten. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
1.3.
De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 30 april 2024 op het bezwaar van eiser is de staatssecretaris bij het boetebesluit gebleven, maar heeft hij de boete verlaagd van € 1.200,- naar het basisboetebedrag van € 600,-.
2.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 25 juni 2025 op zitting behandeld, tezamen met het beroep met kenmerk ROT 24/5435 van de Universiteit van Amsterdam. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens eiser de gemachtigde van eiser en [naam 1] (beleidsmedewerker Rookbeleid), en de gemachtigde van de staatssecretaris. Tevens waren aanwezig [naam 2] en [naam 3], beiden van de Universiteit van Amsterdam.
Totstandkoming van het besluit
3. De staatssecretaris heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen van 7 november 2023 (2022-0046442-004), opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). In het rapport van bevindingen staat onder meer het volgende:
“(…) Aanleiding
Deze inspectie is uitgevoerd volgens de Tabaks- en rookwarenwet.
Daarnaast is deze inspectie uitgevoerd naar aanleiding van een bij de NVWA ingediende melding.
Locatie
Naam: Universiteit Utrecht
(…)
Bevinding(en)
Datum en tijdstip: 19 september 2023 omstreeks 12:00 uur (…)
Op dinsdag 19 september, omstreeks 12:00 uur, bezocht ik, toezichthouder, het terrein van het Universiteit Sciencepark. Ik kon onbelemmerd het universiteit terrein betreden. Bij het betreden van het Universiteit Sciencepark zag ik aanduidingen langs de weg staan waarop stond: "dit terrein is rookvrij".
Ik zag dat op diverse plekken van het terrein van het Universiteit Sciencepark personen aan het roken waren.
Tijdens mijn inspectie zag ik een gebouw gelegen aan de Leuvenlaan. Op het gebouw las ik Educatorium 3. Ik zag dat het gebouw in gebruik was om onderwijs te verzorgen en daarvoor was ingericht. Ik zag namelijk lokalen en een kantine. Ik zag dat studenten zich in het gebouw en de lokalen bevonden. Ik zag studenten op het buiten terrein lopen. Ik zag studenten op het terrein lopen en op banken en muurtjes zitten. Hieruit bleek mij dat de onderwijs instelling geopend was.
Tijdens mijn inspectie van het schoolterrein voor het gebouw Educatorium 3 zag ik gedurende in ieder geval een half uur van 12:15 uur tot 12:45 uur, meerdere studenten die uit het gebouw kwamen op het terrein een sigaretten opstaken en trekjes namen van hun sigaretten, ik zag een student onder de overkapping van de school op een grote kei zitten. Ik zag dat hij een sigaret rookte en een blauw grijze rookwalm uitblies. Toen ik naast hem stond rook ik de penetrante geur van tabaksrook. Vervolgens zag ik een student op een andere plaats direct bij de ingang staan. Ik zag dat deze student een sigaret rookte en een blauw grijze rookwalm uitblies. Toen ik naast haar stond rook ik de penetrante geur van tabaksrook. Ik zag ik hier nog 3 andere studenten sigaretten roken.
Hierna liep ik naar een ander gebouw aan de Leuvenlaan. Op het gebouw las ik Marinus Ruppert gebouw 21. Voor dit gebouw zag ik een overkapping en brede trappen. Onder de overkapping zag ik meerdere studenten sigaretten roken. Op de trap zag ik twee studenten zitten. Ik zag dat deze studenten sigaretten rookten. Ik zag dat zij trekjes namen van hun sigaretten, inhaleerden en een blauw grijze walm uitbliezen. Toen ik naast hen stond rook ik de penetrante geur van tabaksrook.
Ik, toezichthouder, heb niet gezien of gehoord dat bovengenoemde rokende studenten werden aangesproken op het feit dat zij aldaar rookten. (…)”
3.1.1. Op 9 november 2023 heeft de staatssecretaris zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiser een bestuurlijke boete op te leggen. Eiser heeft op 22 november 2023 een zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.
3.1.2. Bij besluit van 4 december 2023 (2023-0046209-006) heeft de staatssecretaris aan eiser een bestuurlijke boete van € 1.200,- opgelegd vanwege een overtreding van artikel 10, lid 2a, van de Trw in samenhang met artikel 6.4, eerste lid, van het Tabaks- en rookwarenbesluit (Trb), nu het rookverbod op de terreinen behorende bij het gebouw of inrichting van Universiteit Utrecht onvoldoende is gehandhaafd.
3.1.3. Bij het bestreden besluit heeft de staatssecretaris de boete gehandhaafd, maar wel verlaagd naar € 600,-.
Beoordeling door de rechtbank
Kan eiser worden verweten dat hij het rookverbod niet of onvoldoende heeft gehandhaafd?
4. Eiser voert – samengevat – aan dat het ondanks grote inspanningen onmogelijk is om de handhavingstaak in te vullen. De grote personeelstekorten en de grote bedragen die hiermee gepaard gaan, maken een structurele, permanente handhaving op alle collegedagen en -tijden op alle terreinen van de Universiteit Utrecht onmogelijk. Het Science Park is in totaal 367 hectare, oftewel 3.670.000 m2. Dat is in totaal ongeveer 525 voetbalvelden. Actieve handhaving zou betekenen dat minimaal 1.050 tot 2.100 professionele surveillanten zouden moeten worden ingezet (ingehuurd) om tussen ’s morgens 8:00 uur en ’s avonds 20:00 uur voor het gehele terrein het rookverbod te kunnen handhaven. De kosten daarvan lopen dan in de honderdduizenden euro’s. Ook de NVWA kan niet 100% handhaven, terwijl dat van eiser wel wordt verwacht. Medewerkers van de Facilitaire Service Centrum en beveiligers houden mede toezicht op handhaving van het rookbeleid, hoewel dit zeer zeker niet hun taak is. Veel meer kan eiser niet doen. De redenering van de staatssecretaris dat het handhaven een resultaatverplichting is, is in de bestaande wet- en regelgeving nergens terug te vinden. Eiser heeft voldoende inspanningen verricht - en verricht deze nog steeds - om het rookverbod te handhaven. De staatssecretaris heeft het tegendeel niet aangetoond. Het kan eiser dan ook niet worden aangerekend.
4.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.2.
De toezichthouder heeft op 19 september 2023 vastgesteld dat op de terreinen van Universiteit Utrecht studenten rokend zijn aangetroffen. De rechtbank stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat eiser het rookverbod op het universiteitsterrein heeft ingesteld en aangeduid. In deze zaak gaat het echter niet om het instellen en aanduiden van het rookverbod, maar om het handhaven ervan.
4.3.
Partijen zijn in de eerste plaats verdeeld over de vraag of het handhaven van het rookverbod een resultaatsverplichting is. De staatssecretaris stelt van wel, onder verwijzing naar vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). [1] Eiser betoogt dat die rechtspraak dateert van vóór de wetswijziging waarbij artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, van het Trb is ingevoerd. [2] Bovendien ziet die rechtspraak volgens eiser op het handhaven van het rookverbod in horeca en overdekte winkelcentra, wat iets anders is dan het handhaven van het rookverbod in de open lucht. Ter zitting heeft de gemachtigde van de staatssecretaris erkend dat het hier inderdaad gaat om een nieuw soort rookverbod, maar het standpunt van de staatssecretaris is dat ook daarvoor geldt dat sprake is van een resultaatsverplichting.
4.3.1.
Naar het oordeel van de rechtbank biedt de formulering van artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, van het Trb geen aanknopingspunt voor de conclusie dat de verplichting om het rookverbod op een universiteitsterrein te handhaven slechts een inspanningsverplichting is. Dit volgt ook niet uit de wetsgeschiedenis, waarbij de rechtbank ook het door de wetgever geformuleerde doel van dit rookverbod betrekt. Uit de Nota van Toelichting bij het Trb blijkt dat het doel van de wijziging is dat een rookverbod wordt ingesteld, aangeduid en gehandhaafd op terreinen van onderwijsinstellingen, waaronder universiteiten. Het rookverbod is opgenomen ter bescherming van de volksgezondheid, in het bijzonder de gezondheid van jongeren. Om te zorgen dat alle onderwijsinstellingen een rookvrijbeleid op de terreinen gaan voeren, is een verplichting om een rookverbod op terreinen van onderwijsinstellingen in te voeren nodig. Daarmee wordt de norm gesteld dat roken niet normaal is en dat er rondom kinderen en jongeren niet gerookt moet worden. Hieruit kan niet worden afgeleid dat de verplichting slechts een inspanningsverplichting is. [3]
4.3.2.
Gelet op het voorgaande kan de rechtbank niet anders dan concluderen dan dat ook de verplichting tot het handhaven van dit rookverbod moet worden aangemerkt als een resultaatsverplichting.
4.4.
Met betrekking tot de stelling van eiser dat het alleen al vanwege de omvang van het universiteitsterrein onmogelijk is om het rookverbod te handhaven, hij voldoende inspanningen (heeft) verricht om het rookverbod te handhaven en hem daarom geen verwijt kan worden gemaakt, overweegt de rechtbank als volgt.
4.4.1.
In artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, van het Trb, staat dat de verplichting tot het handhaven van het rookverbod op het bijbehorende terrein voor zover het terrein grenst aan, of in de directe nabijheid gelegen is van dat gebouw of die inrichting, dat gebouw of die inrichting in gebruik is voor onderwijs en het terrein bij de school of instelling in gebruik is.
4.4.2.
Zoals uit het verweerschrift blijkt en ook ter zitting is besproken verwacht de staatssecretaris niet van eiser dat hij het rookverbod op het gehele universiteitsterrein, dus ook in de uithoeken ervan handhaaft, maar alleen op de omgeving rondom de ingang van de onderwijslocatie en het bijbehorende terrein voor zover het terrein grenst aan, of in de directe nabijheid gelegen is van dat gebouw of die inrichting. De rechtbank volgt eiser daarom niet in zijn stelling dat het alleen al vanwege de omvang van het universiteitsterrein onmogelijk is om het rookverbod te handhaven. Evenmin volgt de rechtbank eiser in de door hem aangevoerde aantallen professionele surveillanten die nodig zouden zijn om het rookverbod te handhaven en dus ook niet in de volgens eiser daarmee gepaard gaande kosten.
4.4.3.
Verder blijkt uit het rapport van bevindingen dat de toezichthouder tijdens de inspectie, die midden op de dag plaatsvond en een half uur duurde, op twee verschillende locaties (het Educatorium 3 en het Marinus Ruppert gebouw 21) heeft geconstateerd dat in totaal zeven studenten rookten en dat geen van hen daarop werd aangesproken.
4.4.4.
Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser verklaard dat op het universiteitsterrein overal borden en vlaggen hangen, dat er elk jaar campagnes zijn, zeker aan het begin van het academisch jaar, en dat eiser 31 medewerkers in dienst heeft die allen (mede) tot taak hebben om rokende mensen aan te spreken. Dit leidt de rechtbank echter niet tot het oordeel dat eiser dus het rookverbod voldoende heeft gehandhaafd. De eerste twee omstandigheden zien namelijk alleen op het instellen en het aanduiden van het rookverbod, maar zeggen niets over de handhaving ervan. Dat eiser 31 medewerkers in dienst heeft die rokende studenten moeten aanspreken, heeft tijdens de inspectie waar het in deze zaak over gaat in ieder geval niet geleid tot het aanspreken van rokende studenten.
4.4.5.
Gelet op het feit dat handhaving van het rookverbod een resultaatsverplichting is, is de rechtbank met de staatssecretaris van oordeel dat eiser het rookverbod niet of onvoldoende heeft gehandhaafd.
4.5.
Op grond van het voorgaande is komen vast te staan dat de staatssecretaris deugdelijk heeft vastgesteld dat eiser in strijd heeft gehandeld met artikel 10, lid 2a, van de Trw in samenhang met artikel 6.4, eerste lid, van het Trb. Wat eiser heeft aangevoerd omtrent de omvang van de terreinen, het gebrek aan personeel en de hoge kosten, maakt niet dat de overtreding hem niet, of minder, kan worden verweten. De staatssecretaris was daarom op grond van artikel 11b, eerste lid, van de Trw in verbinding met de Bijlage bij de Trw bevoegd eiser daarvoor een boete op te leggen.
Is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur?
5. Eiser voert aan dat uit de "Inspectieresultaten rookverbod op onderwijsterreinen 2021-2022" van 19 september 2022 blijkt dat de inspecties met betrekking tot universiteiten zich bijna alleen afspelen op de terreinen van de Universiteit Utrecht en de Universiteit van Amsterdam. Dat zal ongetwijfeld uit praktische overwegingen worden gedaan, gezien de vestigingsplaats van de NVWA. Het leidt echter wel tot ongelijke behandeling en willekeur. De universiteiten van Groningen en Maastricht blijven buiten schot. Eiser verzoekt de rechtbank om mee te laten wegen dat de pijlen van de NVWA zijn gericht op louter de universiteiten in Utrecht en Amsterdam en te oordelen dat het besluit in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
5.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
5.1.1.
De rechtbank stelt voorop dat het door eiser aangehaalde rapport met inspectieresultaten dateert van vóór de inspectie in deze zaak op 19 september 2023. Dit rapport kan daarom niet met succes ten grondslag worden gelegd aan een beroep op strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur in deze zaak.
5.1.2.
Verder heeft de staatssecretaris deze beroepsgrond gemotiveerd weersproken, te weten dat de NVWA inmiddels in het kader van de rookvrije onderwijsterreinen verspreid over negen universiteiten in ieder geval 49 inspecties heeft uitgevoerd, waarbij 17 maatregelen zijn opgemaakt. De rechtbank ziet gelet hierop geen aanleiding om eiser te volgen in zijn standpunt dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel of het verbod van willekeur.
Hoogte en evenredigheid van de boete
6. De boete is gelet op de Bijlage bij de Trw vastgesteld op € 600,-. Eiser heeft geen gronden aangevoerd op grond waarvan de hoogte van de boete onevenredig moet worden geacht. Daarom heeft de staatssecretaris geen aanleiding hoeven zien om met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht af te wijken van het wettelijk stelsel van gefixeerde boetes.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de bestuurlijke boete van € 600,- in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.G.L. de Vette, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:41
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46, eerste en derde lid
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Tabaks- en rookwarenwet
Artikel 10, lid 2a
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over het instellen, aanduiden en handhaven van een rookverbod op de terreinen behorende tot een gebouw of inrichting, die in gebruik zijn bij een school als bedoeld in de Wet op het primair onderwijs, de Wet voortgezet onderwijs 2020 en de Wet op de expertisecentra, of een instelling als bedoeld in de Wet educatie en beroepsonderwijs en de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, waarbij onderscheid kan worden gemaakt tussen de verschillende scholen en instellingen.
Artikel 11b, eerste lid
Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…) 10 (…).
Bijlage bij Tabaks- en rookwarenwet
Categorie D
Onder categorie D vallen overtredingen van het bepaalde bij of krachtens artikel 10, eerste en tweede lid, en lid 2a.
Overtredingen van het bepaalde bij of krachtens artikel 10, eerste en tweede lid, en lid 2a, worden bestraft met een bestuurlijke boete van € 600 (…).
Tabaks- en rookwarenbesluit
Artikel 6.4, eerste lid
1. Degene die over een gebouw dat, of inrichting die in gebruik is bij een school of een instelling als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet op het primair onderwijs, artikel 1 van Pro de Wet op de expertisecentra, artikel 1.1 van de Wet voortgezet onderwijs 2020, artikel 1.1.1 van de Wet educatie en beroepsonderwijs of artikel 1.8, eerste lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, het beheer heeft, is verplicht tot het instellen, aanduiden en handhaven van een rookverbod op het bijbehorende terrein voor zover:
a. het terrein grenst aan, of in de directe nabijheid gelegen is van dat gebouw of die inrichting;
b. dat gebouw of die inrichting in gebruik is voor onderwijs; en
c. het terrein bij de school of instelling in gebruik is.