ECLI:NL:RBROT:2026:2080

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: ROT 25/4027 en ROT 25/4399

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 maart 2026 in de zaken tussen

[eiseres] , uit Yerseke, eiseres

(gemachtigde: mr. B.M.J. van der Meulen),

de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de staatssecretaris

(gemachtigden: mr. K.R. van Welsum en mr. I.C.M. Nijland).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over in totaal drie bestuurlijke boetes die de staatssecretaris bij besluiten van 24 maart 2023 en 31 maart 2023 aan eiseres heeft opgelegd vanwege overtredingen van de Warenwet. Eiseres is het niet eens met deze boetes. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid en evenredigheid van de boetes.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de staatssecretaris terecht de boetes aan eiseres heeft opgelegd. Eiseres krijgt dus geen gelijk en de beroepen zijn dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.2.

Onder 2. staat het procesverloop in deze zaken. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot de bestreden besluiten. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staan de beslissingen van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

1.3.

De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Procesverloop

2. Met twee afzonderlijke besluiten van 9 april 2025 op de bezwaren van eiseres is de staatssecretaris bij de boetebesluiten van 24 maart 2023 (ROT 25/4399) en 31 maart 2023 (ROT 25/4027) gebleven. Wel heeft de staatssecretaris in zaak ROT 25/4027 het bezwaar gegrond verklaard voor wat betreft de wettelijke grondslag van overtreding 2. In beide zaken heeft de staatssecretaris de hoogte van de bestuurlijke boetes gematigd vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

2.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.

2.2.

De staatssecretaris heeft op de beroepen gereageerd met afzonderlijke verweerschriften.

2.3.

De rechtbank heeft de beroepen op 26 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [directeur] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de staatssecretaris, vergezeld door N.W.M. de Bruin en G. Mainer, beiden werkzaam als toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

Totstandkoming van de besluiten

3. De staatssecretaris heeft zijn besluiten gebaseerd op twee rapporten van bevindingen, opgemaakt door toezichthouders van de NVWA.

In het beroep met kenmerk ROT 25/4399

3.1.

In het rapport van bevindingen van 30 januari 2023 (2022/262160220/24296) staat onder meer het volgende:

“(…)
Aanleiding

Een GFL melding met nummer GFL 11905508 gedaan door [eiseres] ontvangen bij de NVWA op 19 september 2022 om 10:07 uur. (bijlage 1)

Ik las in de melding dat er een partij "Ierse mosselen" was verhandeld waarop een Azaspiracide AZP overschrijding zat. Ik las bij afwijking: "Te hoge Azaspiracide AZP gemeten 210 pg /kg-ppb. Voor Azaspiracide is de grens 160 pg /kg-ppb (zie bijlage III, sectie VII, hfdstk V van de Verordening (EG) 853/2004) (bijlage 2)

Ik las bij welke conclusie trekt u n.a.v. de geconstateerde afwijking: "schadelijk".

Ik las vervolgens ook bij de beoordeling van de NVWA dat het product als schadelijk was beoordeeld: aan te merken als een schadelijk levensmiddel, zoals bedoeld in artikel 14, tweede lid, onder a, van de Verordening (EG) 178/2002.

Locatie:

Naam bedrijf : [eiseres] (…)

Bevinding(en):

Datum en tijdstip bevindingen: 19 september 2022 omstreeks 11:00 uur. (…)

Ik, toezichthouder, heb vanaf bovenstaande datum en tijdstip per telefoon en email contact gehad met [eiseres] en daarbij gesproken met: de heer [directeur] , functie: Directeur. (…)

Inspectiebevindingen

(…) Vervolgens ontving ik een emailbericht (bijlage 6) van de heer [directeur] op 19 september 2022 om 17:04 uur waarin de chronologische tijdlijn werd omschreven:

"Op 14-09-22 hebben wij 2 auto's binnen gekregen met Ierse mosselen. Deze zijn geoogst op 12-09-22 en 13-09-22. Op vrijdag 16-09-22 hebben wij van onze leverancier de melding gekregen dat er bij de reguliere monstername door de plaatselijke autoriteiten AZP in de mosselen is geconstateerd. Daar wij de mosselen nog in de voorraadcontainers hadden staan hebben wij direct de beslissing genomen om deze op een apart verwaterperceel te zaaien en deze uiteraard niet te verwerken. Deze 2 partijen liggen nu dus gescheiden van andere mosselen op een van onze verwaterpercelen. Op dit verwaterperceel liggen dus enkel deze 2 partijen".

Vervolgens ontving ik een emailbericht (bijlage 7) van de heer [directeur] op 20 september 2022 om 16:06 uur waarin ik zag staan dat:
"de beide partijen enkel in de verwatering waren geplaatst in separate verwatercontainers. Van hieruit zijn ze op vrijdagmiddag 16-09-22 op het verwaterperceel [naam] gezaaid."

Vervolgens ontving ik een RASFF 571100 van The Food Safety Authority of Ireland de Azaspiracid Shellfish Poisoning (AZP) die de gegevens gepubliceerd hadden (bijlage 5)
"The Irish FBO informed that [eiseres] were notified immediately when the tests results for Killary Outer showed AZP levels over the regulatory limits. Please see analytical report attached 15-09-2022. [eiseres] confirmed that they had not placed any of the mussels on the market. Our risk assessment concludes that an acute risk cannot be excluded. The FSAI notified the supervising authority that the implicated batch should be withdrawn from the market"

Vervolgens zag ik in de killary outer dat op 15-09 de AZP 0,21 overschrijding gepubliceerd was en dat het gebied gesloten was. (bijlage 8)

Hieruit bleek mij dat de exploitant van het levensmiddelenbedrijf, niet de bevoegde autoriteiten onverwijld in kennis heeft gesteld als hij van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een door hem in de handel gebracht levensmiddel schadelijk voor de menselijke gezondheid kan zijn. Hij stelde de bevoegde autoriteiten niet in kennis van de maatregelen die hij heeft genomen om risico's voor de eindgebruiker te voorkomen, indien hierdoor een risico in verband met een levensmiddel kan worden voorkomen, beperkt of weggenomen (…).”

3.1.1.

Op 31 januari 2023 heeft de staatssecretaris zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft op 7 februari 2023 een zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.

3.1.2.

Bij besluit van 24 maart 2023 (boetezaaknummer 202201954) heeft de staatssecretaris aan eiseres een bestuurlijke boete van € 1.050,- opgelegd vanwege het volgende beboetbare feit:

De exploitant van het levensmiddelenbedrijf stelde de bevoegde autoriteit niet onverwijld in kennis, terwijl hij van mening was of redenen had om aan te nemen dat een door hem in de handel gebracht levensmiddel schadelijk voor de menselijke gezondheid kon zijn.

Volgens de staatssecretaris heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2, tiende lid, van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen, in verbinding met artikel 19, derde lid, van Verordening (EG) 178/2002 (Vo. 178/2002).

Bij de vaststelling van de hoogte van de boetes heeft de staatssecretaris rekening gehouden met de omstandigheid dat eiseres op de dag van de overtreding meer dan vijftig werknemers telde en heeft hij om die reden het boetebedrag verhoogd van € 525,- naar € 1.050,-.

3.1.3.

Met het bestreden besluit van 9 april 2025 is de staatssecretaris bij het boetebesluit gebleven. Vanwege een overschrijding van de redelijke termijn heeft de staatssecretaris de bestuurlijke boete gematigd met 15% en het boetebedrag dus verlaagd van € 1.050,- naar € 892,50.

In het beroep met kenmerk ROT 25/4027

3.2.

In het rapport van bevindingen van 7 maart 2023 (2023-0000999-010) staat onder meer het volgende:

“(…) Aanleiding

Deze inspectie is uitgevoerd krachtens de Warenwet.

Locatie

Naam: [eiseres] (…)

Bevinding(en)

Datum en tijdstip: 11 januari 2023 omstreeks 11:00 uur

Aangesproken en gelegitimeerd aan:

Naam: [directeur]

Functie: directeur (…)

Tijdens onze inspectie vroeg ik (…) betrokkene om een overzicht van de analyses van de microbiologische onderzoeken welke [eiseres] op verse mosselen had uitgevoerd. Betrokkene liet ons op een computerscherm een overzicht van de uitgevoerde analyses zien. Vervolgens vroeg ik (…) hem om het analyserapport van één van de onderzoeken uit dit overzicht, namelijk van een monster mosselen welke op 31-10-2022 was genomen. Hierop overhandigde hij mij (…) een print van dit analyserapport. Dit analyserapport met kenmerk AN22-27329 is als bijlage bij dit Rapport van Bevindingen gevoegd. Vervolgens zag wij op dit analyserapport dat in één van de vijf deelmonsters van de onderzochte partij mosselen salmonella was aangetoond in 25 gram.

Salmonella is een pathogene bacterie die onder andere gastro-enteritis kan veroorzaken. (…) Hieruit bleek ons, verbalisanten, dat de partij mosselen waarop dit onderzoek had plaatsgevonden, een schadelijk product was.

Desgevraagd verklaarde betrokkene dat de partij mosselen waarop dit onderzoek had plaatsgevonden, niet uit de handel waren genomen maar gewoon waren verhandeld aan derden. Hierop liet hij ons, verbalisanten, op zijn computerscherm een overzicht zien van de leveringen aan derden, van de mosselen uit de desbetreffende partij.

Hieruit bleek ons dat levensmiddelen in de handel werden gebracht, die schadelijk zijn voor de gezondheid. (…)

Wij, verbalisanten zagen in de bestanden van de NVWA dat [eiseres] naar aanleiding van de gevonden afwijking, namelijk de aanwezigheid van salmonella in mosselen, geen melding had gedaan bij de NVWA. Desgevraagd verklaarde betrokkene dat er door [eiseres] inderdaad een dergelijke melding niet was gedaan.

Hieruit bleek ons dat de bevoegde autoriteit niet in kennis werd gesteld over het uit de handel nemen van een schadelijk (onveilig) levensmiddel. (…)”

3.2.1. Op 9 maart 2023 heeft de staatssecretaris zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft geen zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.

3.2.2. Bij besluit van 31 maart 2023 (boetezaaknummer 2023-0010965-002) heeft de staatssecretaris aan eiseres een bestuurlijke boete van in totaal € 2.100,- (twee maal € 1.050,-) opgelegd vanwege de volgende beboetbare feiten:

1) Er werden levensmiddelen in de handel gebracht die onveilig zijn. Deze levensmiddelen worden als onveilig beschouwd omdat ze schadelijk zijn voor de gezondheid.

2) De exploitant van het levensmiddelenbedrijf, die van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat levensmiddelen welke hij heeft ingevoerd, geproduceerd, verwerkt, vervaardigd of gedistribueerd niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoen, heeft niet onmiddellijk de procedures ingeleid om de betrokken levensmiddelen uit de handel te nemen en heeft niet de bevoegde autoriteit in kennis gesteld.

Volgens de staatssecretaris heeft eiseres daarmee overtredingen begaan van artikel 2, vijfde lid, van het Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen, in verbinding met artikel 14, eerste en tweede lid, van Vo. 178/2002 respectievelijk in verbinding met artikel 19, eerste lid, van Vo. 178/2002.

Bij de vaststelling van de hoogte van de boetes heeft de staatssecretaris rekening gehouden met de omstandigheid dat eiseres op de dag van de overtredingen meer dan vijftig werknemers telde. Daarom heeft de staatssecretaris per overtreding een boete opgelegd van € 1.050,- in plaats van € 525,-.

3.2.3. Met het bestreden besluit van 9 april 2025 is de staatssecretaris bij het boetebesluit gebleven. Wel heeft hij de grondslag van overtreding 2 gewijzigd van artikel 19, eerste lid, in artikel 19, derde lid, van Vo. 178/2002. Vanwege een overschrijding van de redelijke termijn heeft de staatssecretaris de totale bestuurlijke boete gematigd met 15% en dat boetebedrag dus verlaagd van € 2.100,- naar € 1.785,-.

Beoordeling door de rechtbank

Inleiding

De rechtbank stelt vast dat de in beide zaken aangevoerde beroepsgronden grotendeels gelijkluidend zijn. Verder stelt de rechtbank vast dat de aan de overtredingen ten grondslag gelegde bepalingen - artikel 14, eerste en tweede lid, en artikel 19, derde lid, van Vo. 178/2002 - steeds dezelfde elementen bevatten: het moet gaan om een levensmiddel, dat levensmiddel moet onveilig (schadelijk voor de menselijke gezondheid) zijn en het levensmiddel moet in de handel zijn gebracht.

Om herhaling te voorkomen, zal de rechtbank voor beide zaken deze elementen tezamen bespreken. Alleen wanneer het onderscheid tussen de besmetting met salmonella enerzijds en de besmetting met AZP anderzijds relevant is, zal de rechtbank daar aparte overwegingen aan wijden.

Heeft eiseres levensmiddelen in de handel gebracht die onveilig zijn?

4. Eiseres voert – kort samengevat – aan dat de mosselen pas levensmiddelen zijn vanaf het moment waarop zij bereid zijn om in de handel te worden gebracht voor menselijke consumptie. In deze zaken is op geen enkel moment voldaan aan dat criterium, omdat essentiële stappen nog moesten plaatsvinden en uiteindelijk in het geheel niet zijn ondernomen, zoals zuiveren, reinigen, overbrengen naar het verzendingscentrum, verpakken en etiketteren. Bij de toepassing van artikel 14 van Pro Vo. 178/2002 gaat het er alleen om of sprake is van schadelijkheid voor de gezondheid. Eiseres betwist dat. Het is een feit van algemene bekendheid dat salmonella bij een goede verhitting wordt gedood en dat levende tweekleppige weekdieren zich in schoon zeewater kunnen ontdoen van contaminatie. De normale omstandigheden van gebruik door de consument omvatten daarom verhitting. Dat is niet een kwestie van verantwoordelijkheid neerleggen bij de consument. Ten onrechte trekt de staatssecretaris de relevantie van de uitgevoerde zuivering dan wel verwatering in twijfel. In de visie van eiseres is pas aan het oogmerkvereiste van artikel 3, achtste lid, van Vo. 178/2002 voldaan wanneer het product klaar is voor verkoop. Voor die tijd is haar oogmerk enkel om het product in die verkoopbare toestand te brengen. Volgens eiseres heeft zij de mosselen met salmonella wel na maar niet voor 3 november 2022 in de handel gebracht. De mosselen met AZP heeft zij helemaal niet in de handel gebracht. Mocht de rechtbank overwegen de staatssecretaris te willen volgen in diens interpretatie van dat begrip, die afwijkt van de interpretatie in tenminste één andere lidstaat (Duitsland), dan zou de rechtbank dienaangaande een prejudiciële vraag behoren te stellen.

4.1.

Deze beroepsgronden slagen niet.

4.1.1.

De eerste vraag die de rechtbank moet beantwoorden, is of de mosselen levensmiddelen zijn. Daarvoor is in dit geval vereist dat de mosselen (levende dieren) bereid waren om in de handel te worden gebracht voor menselijke consumptie.

4.1.2.

Op grond van artikel 2, aanhef en onder b, van Vo. 178/2002 – voor zover hier van belang – wordt in die verordening verstaan onder "levensmiddel" alle stoffen en producten, verwerkt, gedeeltelĳk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zĳn om door de mens te worden geconsumeerd of waarvan redelĳkerwĳs kan worden verwacht dat zĳ door de mens worden geconsumeerd. Onder deze definitie vallen niet levende dieren, tenzĳ bereid om in de handel te worden gebracht voor menselĳke consumptie.

4.1.3.

Naar het oordeel van de rechtbank dienen het doel en de strekking van de (Europese) levensmiddelenwetgeving voorop te staan. De staatssecretaris heeft in dat verband gewezen op de Verordening 853/2004 (Vo. 853/2004) houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong. In bijlage III, sectie VII, hoofdstuk V staan de gezondheidsnormen voor levende tweekleppige weekdieren. Deze normen zijn gericht aan exploitanten van levensmiddelenbedrijven. Verder wijst de staatssecretaris er in het verweerschrift er terecht op dat de doorwerking van de bepalingen van Vo. 853/2004 in de Nederlandse wetgeving loopt via de Warenwet en niet via Wet dieren.

4.1.4.

Uit het voorgaande volgt ook volgens de rechtbank dat de Europese en nationale wetgever voor ogen hebben gehad om levende tweekleppige weekdieren vanaf een vroeg stadium in het productieproces als levensmiddelen te beschouwen. Dit is naar het oordeel van de rechtbank ook logisch, omdat deze dieren bestemd zijn om levend aan de consument te worden verkocht. De rechtbank vindt voor dit oordeel ook steun in de rechtspraak.

4.1.5.

Net als de staatssecretaris ziet de rechtbank niet in dat de uitspraak van deze rechtbank van 1 oktober 2019^[1]achterhaald zou zijn. De rechtbank onderschrijft de in die uitspraak gelegde relatie tussen artikel 1 van Pro de Warenwet en de definitie van "levensmiddel" in artikel 2 van Pro Vo. 178/2002. Ook onderschrijft de rechtbank het belang dat in die uitspraak is gehecht aan het feit dat Vo. 853/2004 specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong bevat, waarbij op grond van artikel 2 van Pro Vo. 853/2004 de definitie van "levensmiddel" van artikel 2 van Pro Vo. 178/2002 van toepassing is.

4.1.6.

Verder volgt de rechtbank eiseres niet in haar vergelijking tussen levende tweekleppige weekdieren en levende kippen. Haar beroep op de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 14 november 2023^[2]kan haar in zoverre dan ook niet baten. Weliswaar overweegt het CBb in rechtsoverweging 6.5 dat de omstandigheid dat levende dieren als pluimvee niet onder het begrip "levensmiddel" vallen, niet betekent dat de levensmiddelenwetgeving geen voorschriften over levende dieren kan omvatten, maar het relevante verschil tussen mosselen en kippen is nu juist dat mosselen wel levend aan de consument worden verkocht en kippen niet. De staatssecretaris stelt zich in het verweerschrift dan ook terecht op het standpunt dat deze uitspraak alleen duidelijkheid geeft met betrekking tot levende kippen, maar geen oordeel geeft over de vraag of levende tweekleppige weekdieren al dan niet als levensmiddelen moeten worden beschouwd.

4.1.7.

Rechtsoverweging 6.6 van die uitspraak is naar het oordeel van de rechtbank veel meer van betekenis voor deze zaken. Daarin overweegt het CBb (voor zover voor deze zaken van belang) namelijk dat Vo. 178/2002, 852/2004 en 853/2004 in hoofdzaak ten doel hebben een hoog niveau van consumentenbescherming op het vlak van voedselveiligheid te garanderen en van toepassing zijn op
alle stadiavan de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen (artikel 1 van Pro Vo. 178/2002 en overweging 7 en 8 van Vo. 852/2004). Meer in het bijzonder bepaalt overweging 12 van Vo. 178/2002 dat, teneinde de voedselveiligheid te waarborgen, alle aspecten van de voedselproductieketen als één geheel moeten worden beschouwd, vanaf de productie van diervoeders, met inbegrip van de primaire productie, tot en met het verkopen of verstrekken van voedsel aan de consument, aangezien elk onderdeel daarvan op de voedselveiligheid van invloed kan zijn.

De rechtbank onderschrijft dit oordeel van het CBb en dit vormt dan ook het kader en de uitgangspunten waarbinnen de rechtbank in deze uitspraak de standpunten van partijen zal beoordelen.

4.1.8.

Partijen zijn het weliswaar eens over de relevantie van de Richtsnoeren van (destijds) het Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid,^[3]maar leggen deze Richtsnoeren verschillend uit. De rechtbank stelt vast dat in onderdeel IV.3.3. van de Richtsnoeren wordt ingegaan op het in de handel brengen van levensmiddelen en dat daarbij is vermeld dat dit geen levensmiddelen omvat die nog worden verwerkt. In zoverre staat daar dus niet méér of anders dan al in artikel 2 en Pro artikel 3, achtste lid, van Vo. 178/2002 staat. Wat moet worden verstaan onder "verwerkt" wordt op die plaats echter niet uitgelegd of ingevuld.

4.1.9.

De definitie van verwerking staat in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder m, van Vo. 852/2004: een handeling die het oorspronkelijke product ingrijpend wijzigt, onder meer door middel van verhitten, roken, zouten, rijpen, drogen, marineren, extraheren of extruderen, of een combinatie van dergelijke behandelingen. Hoewel dit dus geen uitputtende opsomming is, is de rechtbank het wel met de staatssecretaris eens dat de genoemde voorbeelden van verwerking van een andere orde zijn dan zuivering en verwatering. Deze manieren van verwerking hebben naar hun aard namelijk een ingrijpende wijziging van de levensmiddelen tot gevolg. Dat kan van zuivering en verwatering niet worden gezegd.

4.1.10.

De rechtbank neemt verder nog in aanmerking dat de staatssecretaris onweersproken heeft gesteld dat mosselen in principe direct na het opvissen aan de consument moeten kunnen worden verkocht. Op dat moment moeten mosselen dus ook al aan alle eisen voldoen. Ook heeft de staatssecretaris onweersproken gesteld dat zuivering en verwatering in de regel geen noodzakelijke stappen zijn in de productie van mosselen. Het standpunt van eiseres dat de mosselen geen levensmiddelen zijn omdat de essentiële stappen van zuivering en verwatering nog moesten plaatsvinden, volgt de rechtbank daarom niet.

4.1.11.

Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat de mosselen levensmiddelen zijn. De door eiseres aangehaalde Duitse literatuur maakt dat niet anders. In de eerste plaats stelt de staatssecretaris terecht dat dit geen bronnen zijn die hem dwingend voorschrijven hoe het begrip "levensmiddel" moet worden uitgelegd. Verder heeft de staatssecretaris er op de zitting op gewezen dat Duitsland geen mosselproducerend land is en dat hij dus ook inhoudelijk de lezing van de Duitse auteurs niet volgt. De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris daarmee voldoende heeft gemotiveerd waarom de door eiseres overgelegde literatuur hem niet tot een ander standpunt brengt.

4.2.

De tweede vraag die de rechtbank moet beantwoorden, is of de mosselen onveilige levensmiddelen zijn.

4.2.1.

Op grond van artikel 14, eerste lid, van Vo. 178/2002 worden levensmiddelen niet in de handel gebracht indien zĳ onveilig zĳn.

Op grond van het tweede lid, aanhef en onder a, worden levensmiddelen geacht onveilig te zĳn indien zĳ worden beschouwd als schadelĳk voor de gezondheid.

Op grond van het derde lid worden bĳ de beoordeling of een levensmiddel onveilig is, de volgende punten in aanmerking genomen:

a. a) de normale omstandigheden van het gebruik van het levensmiddel door de consument, alsmede in alle stadia van productie, verwerking en distributie, en

b) de informatie die aan de consument wordt verstrekt, inclusief de informatie op het etiket, of andere informatie die algemeen voor consumenten beschikbaar is betreffende het vermĳden van specifieke nadelige gezondheidseffecten van een bepaald levensmiddel of een categorie levensmiddelen.

4.2.2.

Tussen partijen is niet in geschil dat mosselen die besmet zijn met salmonella dan wel AZP schadelijk zijn voor de gezondheid. De rechtbank stelt vast dat het standpunt van eiseres, dat de consument op geen enkel moment een risico heeft gelopen, vooral samenhangt met haar standpunt dat zij de partijen nog niet in de handel had gebracht. De rechtbank zal niettemin eerst ingaan of de mosselen kunnen worden aangemerkt als onveilig levensmiddel, los van de vraag of ze in de handel zijn gebracht.

4.2.3.

Van belang is dat salmonella helemaal niet in een levensmiddel aanwezig mag zijn. Daarin verschilt een besmetting met salmonella van een besmetting met AZP, waarvoor een bepaald toegestaan maximumniveau geldt. De staatssecretaris heeft gemotiveerd weersproken dat zuivering een adequate methode is om salmonella te verwijderen. In zoverre gaat de vergelijking die eiseres maakt met het pasteuriseren van rauwe melk niet op, want pasteuriseren heeft nu juist wel tot gevolg dat alle risico’s daarmee worden weggenomen. De zuivering maakt dus niet dat de mosselen nadien wel veilig waren. De knip die eiseres met betrekking tot de met salmonella besmette mosselen maakt tussen de eerste en tweede periode, leidt dan ook niet tot een ander oordeel over de (on)veiligheid. Deze knip heeft zij overigens niet gemaakt als het gaat om de met AZP besmette mosselen.

4.2.4.

Daarnaast is van belang dat uit artikel 17, eerste lid, van Vo. 178/2002 volgt dat levensmiddelen in ieder stadium van de productie, verwerking en distributie, moeten voldoen aan de voorschriften van de levensmiddelenwetgeving. Het moment van het in de handel brengen kan daarom niet doorslaggevend zijn voor het antwoord op de vraag of sprake is van onveilige levensmiddelen. Verder is de rechtbank het met de staatssecretaris eens dat eiseres met haar standpunt dat op het etiket staat dat de mosselen moeten worden gekookt, de verantwoordelijkheid voor het doden van de salmonella ten onrechte bij de consument legt. Artikel 7, tweede lid, van Vo. 2073/2005 bepaalt dat de nadere behandeling (die verhitting is) alleen mag worden gedaan door de exploitant. Het advies op het etiket om de mosselen voor consumptie te verhitten kan dan ook niet leiden tot de conclusie dat consumenten nooit een risico hebben gelopen. Zoals de staatssecretaris onweersproken heeft gesteld in het verweerschrift, is het namelijk ook de bedoeling dat kruisbesmetting wordt voorkomen.

4.2.5.

De uitleg die eiseres geeft aan het begrip "partij" in artikel 14, zesde lid, van Vo. 178/2002 volgt de rechtbank niet. Zij stelt dat de partij mosselen na de zuivering niet meer dezelfde partij is als voor de zuivering. Daargelaten dat hiervóór al is overwogen dat zuivering niet kan leiden tot het oordeel dat de partij mosselen niet langer onveilig is, is het uitgangspunt van artikel 14, zesde lid, van Vo. 178/2002 dat een hele partij geldt als onveilig indien in een deel van die partij een besmetting is aangetroffen,
tenzĳeen uitvoerig onderzoek geen aanwĳzingen oplevert dat de rest van de partĳ of zending onveilig is. Juist dat uitvoerige onderzoek ontbreekt in deze zaken.

4.2.6.

Uitgaande van het hoge niveau van bescherming van de volksgezondheid dat de Europese levensmiddelenwetgeving tot doel heeft, kan de rechtbank niet tot een andere conclusie komen dan dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt stelt dat de mosselen moeten worden aangemerkt als onveilige levensmiddelen.

4.3.

De derde vraag die de rechtbank moet beantwoorden, is of eiseres onveilige levensmiddelen in de handel heeft gebracht.

4.3.1.

Op grond van artikel 3, achtste lid, van Vo. 178/2002 wordt in deze verordening wordt verstaan onder "in de handel brengen" het voorhanden hebben van levensmiddelen of diervoeders met het oog op de verkoop, met inbegrip van het ten verkoop aanbieden, of enige andere vorm van al dan niet gratis overdracht, alsmede de eigenlĳke verkoop, distributie en andere vormen van overdracht zelf.

4.3.2.

De rechtbank is het met de staatssecretaris eens dat de drempel om aan te nemen dat een levensmiddel in de handel is gebracht, gelet op de redactie van artikel 3, achtste lid, van Vo. 178/2002, laag ligt. Eiseres heeft de mosselen geïmporteerd en heeft deze ook ontvangen. Zij had de mosselen dus voorhanden. Met de staatssecretaris is de rechtbank van oordeel dat er geen sprake van is dat de mosselen eerst nog worden verwerkt voordat ze konden worden verkocht. De mosselen worden immers levend aan de consument verkocht en dienen in alle stadia van de productie aan de geldende eisen te voldoen. Uit het voorgaande volgt verder dat de rechtbank de staatssecretaris volgt in diens standpunt dat het zuiveren van mosselen niet is aan te merken als "verwerking", zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid onder m, van Vo. 852/2004. Ook verwatering is naar het oordeel van de rechtbank geen verwerking als bedoeld, nu dat geen actieve handeling is. Dat eiseres de mosselen met AZP als het ware had geparkeerd in een verwateringsperceel, doet er dus niet aan af dat zij deze mosselen steeds voorhanden had met het oog op de verkoop.

4.3.3.

Het beroep van eiseres op de Richtsnoeren volgt de rechtbank niet, omdat in de Richtsnoeren met betrekking tot artikel 20 van Pro Vo. 178/2002 niets staat dat moet leiden tot een andere conclusie over de uitleg van het begrip in de handel brengen als bedoeld in artikel 19, derde lid, van Vo. 178/2002:

“V.3.2. Artikel 20, leden 2, 3 en 4

De toelichtingen die met betrekking tot de toepassing van de leden 2, 3 en 4 van artikel 19 zijn Pro verstrekt, gelden mutatis mutandis voor de toepassing van de leden 2, 3 en 4 van artikel 20.”

4.3.4.

Eiseres stelt terecht dat de ‘De Blauwe Gids van 2022: richtlijnen voor de uitvoering van de productvoorschriften van de EU’ (de Blauwe Gids) ook betrekking kan hebben op levensmiddelen. Dit volgt namelijk uit paragraaf 1.5 “Toepassingsgebied van de gids”, waarin staat dat het mogelijk is dat elementen van deze gids relevant zijn voor andere harmonisatiewetgeving van de Unie en zelfs verder gaan dat het domein van de producten die hierboven zijn opgesomd en dat dit met name geldt voor de verschillende definities in de gids. Deze stelling kan eiseres echter niet baten, omdat de rechtbank in de Blauwe Gids geen aanknopingspunten kan vinden voor de juistheid van het standpunt van eiseres dat zij de mosselen nog niet in de handel had gebracht.

4.3.5.

Gelet op voorgaande concludeert de rechtbank dat eiseres de mosselen voorhanden had met het oog op de verkoop en dat daarvoor niet eerst nog een verwerking hoefde plaats te vinden. Dat betekent dat de rechtbank geen andere conclusie kan trekken dan dat eiseres beide partijen mosselen in de handel heeft gebracht. Dat deze partijen de consument (mogelijk) nooit hebben bereikt, is in dit kader niet relevant.

4.4.

Het voorgaande betekent ook dat eiseres in beide zaken een onveilig levensmiddel in de handel heeft gebracht. Hoewel de gemachtigde van de staatssecretaris op de zitting heeft verklaard dat daar ook in de zaak met kenmerk ROT 25/4399 een boete voor had kunnen worden opgelegd, is die boete alleen opgelegd in de zaak met kenmerk ROT 25/4027. Het oordeel van de rechtbank is dat de staatssecretaris daartoe bevoegd was, gelet op het bepaalde in artikel 32a, eerste lid van de Warenwet en artikel 2, vijfde lid, van het Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen, in verbinding met artikel 14, eerste en tweede lid, van Vo. 178/2002.

Bestond er voor eiseres een meldplicht?

5. Eiseres voert aan dat zij graag bereid is constructief met de NVWA samen te werken. Zij heeft in de zaak van de AZP-besmetting ook gemeld, zij het wat later dan de staatssecretaris graag had gewild. Voor eiseres bestond echter geen plicht op grond van artikel 19, derde lid, van Vo. 178/2002 een melding te doen. Van een overtreding van dat artikel is dan ook geen sprake.

5.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

5.1.1.

De rechtbank heeft op de zitting met partijen besproken dat eiseres deze beroepsgrond alleen heeft aangevoerd in het beroep met zaaknummer ROT 25/4399. De gemachtigde van eiseres heeft verklaard dat het niet zijn bedoeling is geweest om op dit punt een onderscheid te maken tussen de twee zaken. De rechtbank heeft voorgesteld om deze grond ook aan te merken als te zijn ingediend in het beroep met zaaknummer ROT 25/4027. De gemachtigde van de staatssecretaris heeft te kennen gegeven dat zij daar geen bezwaar tegen heeft. De rechtbank zal daarom voor beide zaken de vraag beantwoorden of voor eiseres een meldplicht bestond en, zo ja, of zij deze heeft overtreden.

5.1.2.

Op grond van artikel 19, derde lid, van Vo. 178/2002 – voor zover van belang – stelt een exploitant van een levensmiddelenbedrĳf de bevoegde autoriteiten onverwĳld in kennis als hĳ van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een door hem in de handel gebracht levensmiddel schadelĳk voor de menselĳke gezondheid kan zĳn.

5.1.3.

Eiseres stelt terecht dat artikel 19, derde lid, van Vo. 178/2002 vijf cumulatieve toepassingsvoorwaarden kent:

1) een exploitant van een levensmiddelenbedrijf

2) is van mening of heeft redenen om aan te nemen dat

3) een levensmiddel

4) dat door hem in de handel is gebracht

5) schadelijk voor de menselijke gezondheid kan zijn.

Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres een levensmiddelenbedrijf is en dat dus aan de eerste toepassingsvoorwaarde is voldaan.

5.1.4.

Eiseres stelt dat zij uitvoerig uiteen heeft gezet dat aan de toepassingsvoorwaarden 3, 4 en 5 niet is voldaan. Uit wat hiervoor al is overwogen volgt echter dat de rechtbank eiseres niet in dat standpunt volgt. De rechtbank volgt ook niet het standpunt van eiseres dat zij niet meende dat sprake was van een levensmiddel dat schadelijk is voor de menselijke gezondheid en dat zij ook geen reden had om dat aan te nemen. Ook hiervoor verwijst de rechtbank naar wat zij heeft overwogen over de onveiligheid van de partijen mosselen. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat eiseres in beide zaken een meldplicht had.

5.1.5.

5.1.6.

Op de zitting heeft de staatssecretaris toegelicht dat het begrip "onverwijld" met beleid is ingevuld. Op grond van dat beleid^[4]dient de melding binnen vier uur plaats te vinden. De rechtbank is van oordeel dat deze korte termijn volledig past binnen het doel en de strekking van de Europese levensmiddelenwetgeving. Eiseres heeft zich niet op het standpunt gesteld dat de termijn van vier uur te kort is. Tussen partijen is verder niet in geschil dat tussen de ontvangst van de mosselen en de melding door eiseres vijf dagen zijn verstreken.

5.1.7.

Het standpunt van eiseres is dat de termijn van vier uur pas gaat lopen nadat zij de partijen in de handel heeft gebracht, dat daarvan nooit sprake is geweest en dat zij de melding dus onverplicht heeft gedaan. De rechtbank is dat niet met eiseres eens. Uit het voorgaande volgt namelijk dat de rechtbank van oordeel is dat eiseres de partijen al in de handel had gebracht op het moment dat zij deze voorhanden had met het oog op verkoop. Omdat daarvoor geen verwerking nodig was, moeten de partijen dus vanaf het moment van de ontvangst door eiseres worden beschouwd als in de handel te zijn gebracht. Dat betekent ook dat eiseres in beide zaken de termijn van vier uur ruimschoots heeft laten verstrijken en dus niet onverwijld de verplichte melding heeft gedaan bij de NVWA.

5.1.8.

In beide zaken staat de overtreding van artikel 19, derde lid, van Vo. 178/2002 daarmee vast. De staatssecretaris was bevoegd om eiseres daarvoor bestuurlijke boetes op te leggen, gelet op het bepaalde in artikel 32a, eerste lid van de Warenwet en artikel 2, vijfde lid, van het Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen, in verbinding met artikel 19, derde lid, van Vo. 178/2002.

Bestaat aanleiding om prejudiciële vragen te stellen?

6. Eiseres verzoekt de rechtbank om, voor zover de rechtbank mocht overwegen de staatssecretaris te volgen in één of meer van diens eigenzinnige interpretaties van de Europeesrechtelijke begrippen 'bereid om in de handel te worden gebracht', 'schadelijk voor de gezondheid' en 'in de handel brengen', daarover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.

6.1.

Aangezien naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs geen twijfel bestaat over de uitleg van de in deze uitspraak genoemde artikelen van Vo. 178/2002, ziet de rechtbank geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.

Is sprake van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel?

7. Eiseres voert in het beroep met kenmerk ROT 25/4027 aan dat zij in bezwaar heeft aangevoerd dat belangrijke feiten, met name de zuivering, niet zijn vastgelegd in de rapport van bevindingen. Uit het bestreden besluit maakt eiseres op dat de staatssecretaris van mening is dat alleen feiten hoeven te worden vermeld die tegen de exploitant kunnen worden gebruikt en dat de toezichthouder naar eigen inzicht ontlastende feiten onvermeld kan laten. Eiseres verzoekt de rechtbank in de overwegingen het belang te onderstrepen van een evenwichtige weergave van de feiten in het rapport van bevindingen.

7.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

7.1.1.

Een evenwichtige weergave van de feiten in een rapport van bevindingen is uiteraard uit een oogpunt van zorgvuldigheid van belang. Tussen partijen is niet in geschil dat de staatssecretaris in het boetebesluit van 31 maart 2023 en het bestreden besluit is ingegaan op alle relevante feiten, omstandigheden en argumenten van eiseres. Daarmee zijn eventuele omissies in het rapport van bevindingen gerepareerd. Eiseres heeft namelijk voldoende gelegenheid gekregen om haar standpunten en argumenten tegenover die van de staatssecretaris te stellen. Voor het oordeel dat sprake is van een schending van het zorgvuldigheidsbeginsel ziet de rechtbank dan ook geen aanleiding.

Hoogte en evenredigheid van de bestuurlijke boetes

8. Eiseres heeft geen gronden aangevoerd over de hoogte van de basisboetebedragen voor de beboetbare feiten of de verhoging van die bedragen omdat de onderneming meer dan 50 werknemers telt. Zij heeft ook geen feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de hoogte van de boete onevenredig moet worden geacht. Daarom heeft de staatssecretaris geen aanleiding hoeven zien om met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht af te wijken van het wettelijk stelsel van gefixeerde boetes.

Conclusie en gevolgen

9. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de (in bezwaar gematigde) boetes in stand blijven. Eiseres krijgt daarom het voor deze zaken betaalde griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2026.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:46, eerste en derde lid

1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.

3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

Verordening (EG) 178/2002

Artikel 2

In deze verordening wordt verstaan onder „levensmiddel” (of „voedingsmiddel”): alle stoffen en producten, verwerkt, gedeeltelĳk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zĳn om door de mens te worden geconsumeerd of waarvan redelĳkerwĳs kan worden verwacht dat zĳ door de mens worden geconsumeerd. (...)

Artikel 3, achtste lid

„in de handel brengen”: het voorhanden hebben van levensmiddelen of diervoeders met het oog op de verkoop, met inbegrip van het ten verkoop aanbieden, of enige andere vorm van al dan niet gratis overdracht, alsmede de eigenlĳke verkoop, distributie en andere vormen van overdracht zelf.

Artikel 14, eerste lid, tweede lid, aanhef en onder a, derde lid en zesde lid

1. Levensmiddelen worden niet in de handel gebracht indien zĳ onveilig zĳn.

2. Levensmiddelen worden geacht onveilig te zĳn indien zĳ worden beschouwd als:

a. a) schadelĳk voor de gezondheid.

3. Bĳ de beoordeling of een levensmiddel onveilig is, worden de volgende punten in aanmerking genomen:

a. a) de normale omstandigheden van het gebruik van het levensmiddel door de consument, alsmede in alle stadia van productie, verwerking en distributie, en

6. Wanneer een onveilig levensmiddel deel uitmaakt van een partĳ of zending van dezelfde klasse of omschrĳving, wordt aangenomen dat alle levensmiddelen in die partĳ of zending onveilig zĳn, tenzĳ een uitvoerig onderzoek geen aanwĳzingen oplevert dat de rest van de partĳ of zending onveilig is.

Artikel 19, derde lid

Een exploitant van een levensmiddelenbedrĳf stelt de bevoegde autoriteiten onverwĳld in kennis als hĳ van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een door hem in de handel gebracht levensmiddel schadelĳk voor de menselĳke gezondheid kan zĳn. Hĳ stelt de bevoegde autoriteiten in kennis van de maatregelen die hĳ heeft genomen om risico's voor de eindgebruiker te voorkomen en verhindert of ontmoedigt niemand om overeenkomstig de nationale wetgeving en de juridische praktĳk, met de bevoegde autoriteiten samen te werken, indien hierdoor een risico in verband met een levensmiddel kan worden voorkomen, beperkt of weggenomen.

Verordening (EG) nr. 2073/2005

Artikel 7, eerste lid

Indien bij het testen aan de hand van de in bijlage I vastgestelde criteria ontoereikende resultaten worden verkregen, nemen de exploitanten van levensmiddelenbedrijven de in de leden 2, 3 en 4 aangegeven maatregelen alsmede andere in hun op HACCP gebaseerde procedures vastgestelde corrigerende maatregelen en andere maatregelen die nodig zijn om de gezondheid van de consument te beschermen. Bovendien nemen zij maatregelen om de oorzaak van de ontoereikende resultaten op te sporen teneinde te voorkomen dat de onaanvaardbare microbiologische besmetting zich herhaalt. Die maatregelen kunnen wijzigingen van de op HACCP gebaseerde procedures of andere toegepaste maatregelen voor levensmiddelenhygiëne omvatten.

Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen

Artikel 2, vijfde lid(voorheen: tiende lid)

Het is verboden te handelen in strijd met de bij artikel 14, eerste lid (…) artikel 19 (…) van verordening (EG) 178/2002 vastgestelde bepalingen.

Warenwet

Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a

Ten behoeve van het weren van waren die bij aanwending overeenkomstig redelijkerwijze te verwachten gebruik uit het oogpunt van gezondheid of veiligheid schadelijk kunnen zijn, kan bij algemene maatregel van bestuur worden verboden waren, behorende tot een bij de maatregel aangewezen categorie, te bereiden, te vervaardigen, te verhandelen of voor een bij het verbod aangegeven doel te verwerken of te bezigen, die niet voldoen aan de eisen, bij de maatregel gesteld met betrekking tot hun samenstelling of uitvoering of met betrekking tot hun hoedanigheid of eigenschappen.

Artikel 32a, eerste en tweede lid

1. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…) 4 (…).

2. De hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage, met dien verstande dat de wegens een afzonderlijke overtreding te betalen geldsom ten hoogste het bedrag van de zesde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht bedraagt.

Artikel 32b, eerste lid

Bij algemene maatregel van bestuur wordt een bijlage vastgesteld, die bij elke daarin omschreven overtreding het bedrag van de daarvoor op te leggen boete bepaalt, waarbij de hoogte van het bedrag mede gebaseerd kan worden op het aantal werknemers, de mate van verwijtbaarheid, de omzet of een gedeelte van de omzet van de desbetreffende natuurlijke persoon of rechtspersoon. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de wijze waarop de boetehoogte wordt bepaald.

Warenwetbesluit bestuurlijke boeten

Artikel 1

Als bijlage bedoeld in artikel 32b, eerste lid, van de Warenwet wordt vastgesteld de bij dit besluit behorende bijlage.

Artikel 2, eerste lid

Voor elke in de bijlage omschreven overtreding van voorschriften gesteld bij of krachtens de Warenwet, bepaalt het in de kolommen I en II opgenomen bedrag de te betalen bestuurlijke boete, dan wel bepaalt de in kolom III opgenomen aanduiding «x» dat ter zake van die overtreding een omzetgerelateerde bestuurlijke boete kan worden opgelegd.

Artikel 3, tweede lid

Het in kolom II van de bijlage genoemde bedrag van de bestuurlijke boete wordt opgelegd aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon welke op de dag waarop de overtreding is begaan meer dan 50 werknemers telde.

Bijlage

C-20 Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen

I II III

C-20.29 artikel 2, vijfde lid € 525,- € 1.050,- X

Bestuurlijke boetes wegens in de handel brengen van schadelijke mosselen en niet tijdig melden