ECLI:NL:RBROT:2026:3467 - Rechtbank Rotterdam - Afwijzing vordering heraanbesteding en materiële beoordel...

Uitspraak

RECHTBANK Rotterdam

Team handel en haven

Zaaknummer: C/10/713772 / KG ZA 26-70

Vonnis in kort geding van 16 maart 2026

in de zaak van

[eiseres] B.V.,

gevestigd te Leiden,

eiseres,

advocaat: mr. Th. Dankert,

tegen

GEMEENTE ROTTERDAM,

zetelend te Rotterdam,

gedaagde,

advocaat: mr. N. Zevenbergen-Kolthof,

met als tussenkomende partij

ZORG VAN DE ZAAK N.V.,

gevestigd te Utrecht,

advocaat: mr. K.F. Carbaat.

Partijen worden hierna [eiseres] , de gemeente en Zorg van de Zaak genoemd.

De zaak in het kort

De gemeente heeft een aanbestedingsprocedure uitgeschreven voor de inkoop van arbodienstverlening. De opdracht is gesplitst in drie percelen. De zittende dienstverlener, [eiseres] , heeft een inschrijving ingediend voor perceel 2, dat ziet op de clusters Stadbeheer en Werk en Inkomen Rotterdam Inclusief en 4.309 medewerkers vertegenwoordigt. Bij haar inschrijving heeft [eiseres] een referentie gevoegd om aan te tonen dat zij ervaring heeft met het uitvoeren van periodieke arbeidsgezondheidskundige onderzoeken.

De gemeente heeft besloten om de inschrijving van [eiseres] ter zijde te leggen, omdat de referentieopdracht niet is uitgevoerd voor een organisatie met minimaal 1.077 medewerkers. De gemeente heeft de opdracht voorlopig aan Zorg van de Zaak gegund.

[eiseres] vordert in dit kort geding dat de opdracht voor perceel 2 opnieuw wordt aanbesteed dan wel dat de gemeente overgaat tot een (materiële) beoordeling van haar inschrijving nadat [eiseres] een andere referentieopdracht heeft overgelegd. De voorzieningenrechter wijst de vorderingen af.

1.De procedure

1.1.

Het dossier bestaat uit de volgende stukken:

de dagvaarding van 26 januari 2026, met producties 1 tot en met 13,
de incidentele conclusie tot tussenkomst, subsidiair voeging van Zorg van de Zaak,
de aanvullende producties 14 tot en met 16 van [eiseres] ,
de conclusie van antwoord van de gemeente,
de pleitaantekeningen van mr. Dankert,
de pleitaantekeningen van mr. Zevenbergen-Kolthof,
de spreekaantekeningen van mr. Carbaat.

1.2.

De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 6 maart 2026.

1.3.

Zorg van de Zaak heeft gevorderd om in het geding te mogen tussenkomen. Deze incidentele vordering is aan het begin van de mondelinge behandeling besproken. [eiseres] en de gemeente hebben daartegen geen bezwaar gemaakt. De voorzieningenrechter heeft de tussenkomst toegestaan, nu aan de daarvoor geldende eisen voldaan is.

2.De feiten

2.1.

Op 24 september 2025 heeft de gemeente op TenderNed de (gerectificeerde) Europese openbare aanbestedingsprocedure met de titel ‘Arbodienstverlening’ aangekondigd. Met de aanbesteding streeft de gemeente naar het realiseren van een integraal, proactief en duurzaam arbodienstverleningsmodel dat bijdraagt aan de gezondheid, vitaliteit en duurzame inzetbaarheid van haar medewerkers.

2.2.

De opdracht is gesplitst in drie percelen. Perceel 2, dat voor dit kort geding relevant is, omvat de clusters Stadbeheer en Werk en Inkomen Rotterdam Inclusief, in totaal bestaande uit 4.309 medewerkers. De opdracht heeft een looptijd van vijf jaar en een geschatte waarde van ruim € 5,3 miljoen. De opdracht omvat het leveren van bedrijfsartsen en praktijkondersteuners en ook het uitvoeren van periodieke arbeidsgezondheidskundige onderzoeken (PAGO’s). Een PAGO is een medisch onderzoek dat de werkgever periodiek aan haar werknemers moet aanbieden. Deelname door de werknemer aan een PAGO is vrijwillig. In par. 2.5.2 van het Beschrijvend Document staat dat geschat is dat er voor perceel 2 jaarlijks 320 PAGO’s moeten worden uitgevoerd.

2.3.

Inschrijvers mogen zich inschrijven op één, twee of alle percelen. Elk perceel wordt afzonderlijk beoordeeld en gegund. Om deel te kunnen nemen aan de aanbestedingsprocedure mogen er geen formele uitsluitingsgronden op de inschrijver van toepassing zijn en moet de inschrijver voldoen aan de financiële, economische en technische geschiktheidseisen. In par. 5.2.2 van het Beschrijvend Document zijn de geschiktheidseisen voor wat betreft de technische en beroepsbekwaamheid uitgewerkt. Op p. 36 staat:

“1. Kerncompetentie(s)

Als Inschrijver moet u kunnen aantonen dat u over voldoende deskundigheid en ervaring beschikt om de Opdracht uit te voeren. In het kader van de Opdracht dient u als Inschrijver te voldoen aan de volgende kerncompetentie(s):

Perceel 1 en Perceel 2

1. Als Inschrijver heeft u aantoonbare ervaring met:

Het leveren van bedrijfsartsen en taakgedelegeerden ten behoeve van arbodienstverlening, waaronder verzuimbegeleiding;
Het adviseren en ondersteunen van organisaties/ casemanagers volgens het ‘Eigen Regie model’;
Het leveren en duiden van managementinformatie;
Het uitvoeren van agendabeheer voor bedrijfsartsen en/of taakgedelegeerden als onderdeel van een opdracht van minimaal vergelijkbare schaal als de opdracht waarop u inschrijft.

2. Als Inschrijver heeft u aantoonbare ervaring met het uitvoeren van PAGO’s. (…)”

En op p. 37 is, voor zover van belang, vermeld:

“Per kerncompetentie kunt u maximaal één referentie indienen. U dient hiervoor gebruik te maken van Bijlage 7 [vzr: bedoeld is Bijlage 6] ‘Referentieformulier’. Een ander formulier is niet toegestaan. Uit de referentie moet blijken of de uitgevoerde werkzaamheden aansluiten bij de omschreven kerncompetentie(s). Het is toegestaan om met één (1) referentieopdracht meerdere kerncompetenties aan te tonen mits uit het formulier helder blijkt welke onderdelen van de Opdracht op welke kerncompetentie betrekking hebben. De Aanbestedende Dienst beoordeelt de kerncompetentie(s) aan de hand van de volgende eisen:

(…)

4. Per kerncompetentie geldt dat de Referentieopdracht(en) een minimale omvang kent van

(…)

• Perceel 2: minimaal 1.077 medewerkers (25% van 4.309) (…)”

2.4.

In het Prijzenformulier Perceel 2 (bijlage 7b bij het Beschrijvend Document) is het jaarlijks aantal uren verzuimbegeleiding door bedrijfsartsen, praktijkondersteuners en artsen in opleiding geschat op 5.400 en het jaarlijks aantal PAGO’s op 320.

2.5.

De gemeente beoordeelt de inschrijvingen aan de hand van minimumeisen en gunningscriteria. In par. 6.1 van het Beschrijvend Document staat over de minimumeisen, voor zover van belang, het volgende vermeld:

“Om in aanmerking te komen voor beoordeling dient uw Inschrijving te voldoen aan de volgende minimumeisen:

1. Compleetheid van uw Inschrijving

De Inschrijver moet alle vragen op het Aanbestedingsplatform beantwoorden en de gevraagde documenten indienen. Als het Uniform Europees Aanbestedingsdocument of de bewijsmiddelen één of meer gebreken bevatten krijgt de betreffende Inschrijver de gelegenheid om het gebrek te herstellen binnen een termijn van twee (2) werkdagen, gerekend vanaf de dag van verzending van een verzoek daartoe. Hieronder vallen ook gebreken in (of het onverhoopt ontbreken van) de Ter beschikkingsstellings-verklaring of Uniform Europees Aanbestedingsdocument van een derde waarop door de Inschrijver een beroep wordt gedaan. De gemeente Rotterdam verzendt het bericht met herstelgelegenheid via het Aanbestedingsplatform. Als de gemeente Rotterdam het gevraagde niet binnen de daartoe gestelde termijn heeft ontvangen of het gebrek niet door het antwoord is hersteld, komt de Inschrijver niet in aanmerking voor verdere deelname aan de procedure.

2. Overeenstemming eisen en voorwaarden

Uw Inschrijving dient in overeenstemming te zijn met alle vermelde eisen en voorwaarden die zijn opgenomen in dit Beschrijvend Document, inclusief alle bijbehorende Bijlagen. (…)”

2.6.

Als de inschrijvingen aan de minimumeisen voldoen, beoordeelt een door de gemeente samengestelde beoordelingscommissie de inschrijvingen op basis van de
Value for Money-methodiek. Daarbij wordt het totaal aantal behaalde punten voor het subgunningscriterium kwaliteit gedeeld door het subgunningscriterium prijs × 10.000. Bij de beoordeling van het subgunningscriterium kwaliteit wordt gekeken naar het door de inschrijver ingediende plan van aanpak en de wijze waarop hij invulling geeft aan de managementinformatie. De opdracht wordt vervolgens gegund aan de inschrijver die de economisch meest voordelige inschrijving heeft gedaan.

2.7.

[eiseres] is de zittende arbodienstverlener van de gemeente. Na aankondiging van de aanbestedingsprocedure heeft [eiseres] een inschrijving voor perceel 2 ingediend. Bij die inschrijving heeft zij een referentieformulier (conform bijlage 6 bij het Beschrijvend Document) gevoegd om aan te tonen dat zij ervaring heeft met het uitvoeren van PAGO’s (kerncompetentie 2). Op het formulier heeft zij als referentie een door haar voor de gemeente Gouda uitgevoerde opdracht genoemd.

2.8.

Bij bericht van 5 december 2025 schrijft mevrouw [naam 1] , inkoper bij de gemeente, aan mevrouw [naam 2] , werkzaam bij [eiseres] :

“U heeft zich ingeschreven op Perceel 2 van EA Arbodienstverlening van de gemeente Rotterdam. Hiervoor heeft u een tweetal Referentieformulieren ingediend om te voldoen aan de eisen rondom Kerncompetentie 1 en Kerncompetentie 2. Hierover hebben we enkele vragen ter verificatie. (…)

2. T.a.v. Kerncompetentie 2 - Referentieopdracht gemeente Gouda

In de door u ingediende referentie staat vermeld dat de gemeente Gouda “meer dan 650 medewerkers” heeft.

Voor Perceel 2 geldt echter de eis dat de referentie betrekking moet hebben op een organisatie met minimaal 1.077 medewerkers.

Wilt u daarom het exacte aantal medewerkers bevestigen dat onder deze opdracht viel ten tijde van de uitvoering, zodat wij kunnen toetsen of deze referentie voldoet aan de gestelde minimale omvangseis voor Perceel 2?”

2.9.

Op 8 december 2025 geeft [naam 2] namens de directeur van [eiseres] , de heer [naam 3] , het volgende antwoord:

“(…) We hebben de eerste kerncompetentie opgevat als de kerncompetentie [om] de schaalgrootte van de opdracht aan te tonen (1.077 medewerkers). De tweede kerncompetentie hebben we opgevat als het aantonen van het hebben van ervaring met het leveren van een specifiek product: PAGO. (…)

Voor beide kerncompetenties is deze uitvraag voor een arbodienst logisch. Eén keer toont de opdrachtgever de schaalgrootte aan (zoals gevraagd in kerncompetentie 1) en één keer ervaring met een specifiek inhoudelijk product: uitvoeren van PAGO’s. Het product PAGO wordt in de regel aan de hand van online vragenlijsten afgenomen en is schaalbaar zonder tussenkomst van personeel, zoals dat wel het geval is bij verzuimbegeleiding, zoals gevraagd in kerncompetentie 1. Om die reden hebben we twee verschillende referenties gekozen die voldoen aan beide criteria. Kennelijk is er op een andere plek ook een getalscriterium verbonden aan iedere kerncompetentie, die in tegenspraak is met wat beschreven staat op bladzijde 36 van het beschrijvend document [vzr: par. 5.2.2 van het Beschrijvend Document, zie 2.3. hiervoor], in tegenspraak is met bijlage 6 het referentieformulier en niet aansluit op bijlage 7B de prijsbijlage. We hebben ons door de in onze ogen logische formulering op pagina 36 en de daarmee samenhangende referentie en prijsbijlage, als inschrijver vrij gevoeld om onze meest complexe PAGO opdracht als referentie te gebruiken.

We hadden natuurlijk een andere keuze kunnen maken, en ook daadwerkelijk gemaakt, als ons ondubbelzinnig duidelijk was geweest dat aan de PAGO een getalscriterium verbonden zou zijn geweest. In dat geval hadden we bijvoorbeeld gekozen voor de gemeente Rotterdam als referentieproject voor beide kerncompetenties. In dat geval hadden we de bijzondere omstandigheid gehad dat we aan het getalscriterium voldeden, maar dat er substantieel minder PAGO’s uitgevoerd zijn voor de gemeente Rotterdam, dan voor de gemeente Gouda. We hadden juist voor Gouda gekozen vanwege de omvang en de complexiteit.

Het verzoek aan u en uw organisatie om de door ons geleverde argumentatie af te wegen op document consistentie en document eenduidigheid en onze Gouda referentie toe te laten als geldige referentie. Mocht verdere toelichting nodig zijn alvorens uw afweging te maken, dan kan ben ik daarvoor beschikbaar, voor zover dat past binnen de geldende procedures.”

2.10.

Bij bericht van 9 december 2025 bedankt [naam 1] [naam 2] voor de toelichting. Daarbij laat zij weten dat de toelichting door de gemeente wordt meegenomen en dat [eiseres] het besluit hierover leest in de gunningsbeslissing.

2.11.

Bij brief van 6 januari 2026 (hierna: de gunningsbeslissing) laat de gemeente aan [naam 2] weten:

“(…) In het kader van deze aanbesteding zijn er vier (4) inschrijvingen ontvangen. Op basis van de beoordeling heeft de gemeente Rotterdam het voornemen de opdracht te gunnen aan Zorg van de Zaak N.V. Uit de beoordeling van uw inschrijving heeft de gemeente Rotterdam geconstateerd dat deze niet voldoet aan de gehanteerde geschiktheidseisen, zoals beschreven in hoofdstuk 5 van het beschrijvend document. Uw inschrijving voldoet niet aan de volgende geschiktheidseis: Kerncompetentie 2: ‘Als Inschrijver heeft u aantoonbare ervaring met het uitvoeren van PAGO’s.’ en eis 4 op pagina 37 van het Beschrijvend Document: ‘
Per kerncompetentiegeldt dat de Referentieopdracht(en) een minimale omvang kent van: Perceel 2:
minimaal 1.077 medewerkers(25% van 4.309).

In uw referentie vermeldt u werkzaamheden voor de Gemeente Gouda, die meer dan 650 medewerkers telt. U geeft in uw antwoord op de gestelde verduidelijkingsvraag aan dat u de eerste kerncompetentie opgevat heeft als bewijs van schaalgrootte (1.077 medewerkers) en de tweede kerncompetentie als ervaring met het uitvoeren van PAGO’s.

Echter, het Beschrijvend Document geeft niet aan dat het aantal medewerkers uitsluitend geldt voor kerncompetentie 1, maar dat deze geldt per kerncompetentie. De gemeente Gouda beschikt niet over minimaal 1.077 medewerkers en voldoet dus niet aan de opgenomen eis 4 op pagina 37 van het Beschrijvend Document. Hierdoor komt uw inschrijving niet voor gunning in aanmerking. (…)”

2.12.

Bij brief van 22 januari 2026 maakt mr. Dankert namens [eiseres] bezwaar tegen de gunningsbeslissing. Bij de brief is een referentieformulier gevoegd waarin een door [eiseres] voor Stroomopwaarts uitgevoerde opdracht als referentie is genoemd. Stroomopwaarts had op het moment van uitvoering van de opdracht 1.327 medewerkers.

2.13.

Bij e-mail van 23 januari 2026 schrijft [naam 1] aan mr. Dankert dat de gemeente vasthoudt aan haar beslissing om [eiseres] van deelname uit te sluiten.

3.Het geschil

3.1.

[eiseres] vordert, verkort weergegeven, dat de voorzieningenrechter bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis:

primair:

- de gemeente verbiedt om gevolg te geven aan de gunningsbeslissing en de gemeente gebiedt om binnen twee werkdagen na dit vonnis de aanbestedingsprocedure in te trekken voor zover het perceel 2 betreft en, indien de gemeente de dienstverlening van perceel 2 nog steeds extern wenst in te kopen, deze opnieuw aan te besteden met inachtneming van de Aanbestedingswet 2012 (Aw), de Gids Proportionaliteit en de fundamentele beginselen van het aanbestedingsrecht,

subsidiair:

- de gemeente gebiedt om binnen twee werkdagen na dit vonnis de gunningsbeslissing voor perceel 2 in te trekken en [eiseres] (al dan niet overeenkomstig het bepaalde in par. 6.1 onder a van het Beschrijvend Document) in de gelegenheid te stellen haar gebrek met betrekking tot de referentie voor kerncompetentie 2 te herstellen binnen een termijn van twee werkdagen en vervolgens de inschrijving van [eiseres] in de beoordeling te betrekken en opnieuw mededeling te doen van de gunningsbeslissing,

meer subsidiair:

- een andere passende voorziening treft die recht doet aan de belangen van [eiseres] ,

primair, subsidiair en meer subsidiair:

een dwangsom oplegt voor elke overtreding van een op te leggen ge- en/of verbod,
de gemeente veroordeelt in de proceskosten, te vermeerderen met wettelijke rente.

3.2.

De gemeente concludeert tot afwijzing van de vorderingen van [eiseres] , met veroordeling van [eiseres] in de proceskosten.

3.3.

Zorg van de Zaak concludeert eveneens tot afwijzing van de vorderingen van [eiseres] . Daarnaast vordert zij dat de voorzieningenrechter bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis de gemeente gebiedt de gunningsbeslissing in stand te houden en, indien zij de opdracht nog wenst te vergeven, deze definitief aan Zorg van de Zaak te gunnen, en [eiseres] gebiedt te gehengen en gedogen dat de gemeente definitief met Zorg van de Zaak een raamovereenkomst sluit. Zowel in het incident als in de hoofdzaak vordert Zorg van de Zaak [eiseres] te veroordelen in de proceskosten, te vermeerderen met wettelijke rente.

4.De beoordeling

kort geding tijdig aanhangig gemaakt

4.1.

Par. 3.6 van het Beschrijvend Document bepaalt dat inschrijvers die bezwaar hebben tegen de gunningsbeslissing binnen twintig dagen na dagtekening van die beslissing een kort geding aanhangig dienen te maken bij de voorzieningenrechter in deze rechtbank. [eiseres] heeft dit kort geding binnen de gestelde termijn aanhangig gemaakt.

omvangseis geldt ook voor kerncompetentie 2

4.2.

[eiseres] stelt dat de aanbestedingsprocedure in strijd is met het beginsel van gelijke behandeling en het transparantiebeginsel. Volgens haar blijkt uit het Beschrijvend Document onvoldoende duidelijk dat voor de referentieopdracht voor kerncompetentie 2 een omvangseis van minimaal 1.077 medewerkers gold.

De gemeente weerspreekt dit. Volgens de gemeente is het Beschrijvend Document op dit punt glashelder en geldt per kerncompetentie dat de referentieopdracht moet voldoen aan een minimale omvang van medewerkers. Daarnaast stelt de gemeente dat als de omvangseis voor [eiseres] niet duidelijk zou zijn geweest, zij hierover vragen had moeten stellen in één van de Nota’s van Inlichtingen. Dat heeft zij niet gedaan, zodat [eiseres] volgens de gemeente haar recht heeft verwerkt om daar nu alsnog over te klagen.

Zorg van de Zaak meent eveneens dat de omvangseis voor de referentieopdracht voor kerncompetentie 2 duidelijk blijkt uit de tekst van het Beschrijvend Document.

4.3.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij de uitleg van aanbestedingsstukken de zogenaamde CAO-norm moet worden toegepast. Die norm houdt in dat de bewoordingen van de bepalingen van de aanbestedingsstukken, gelezen in het licht van de gehele tekst van die stukken, in beginsel doorslaggevend zijn. Volgens vaste rechtspraak volgt verder uit het transparantiebeginsel dat alle voorwaarden en modaliteiten van een aanbestedingsprocedure in de aanbestedingsstukken moeten worden geformuleerd op een duidelijke, precieze en ondubbelzinnige wijze, zodat alle behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijvers de juiste draagwijdte kunnen begrijpen en zij deze op dezelfde manier interpreteren. Dit betekent dat de aanbestedingsstukken moeten worden uitgelegd zoals elke behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijver dat zou doen.

4.4.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter blijkt uit de aanbestedingsstukken voor de behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijver voldoende duidelijk dat voor de referentieopdracht voor kerncompetentie 2 een omvangseis van minimaal 1.077 medewerkers geldt. In par. 5.2.2 van het Beschrijvend Document staat namelijk:

“Per kerncompetentie geldt dat de Referentieopdracht(en) een minimale omvang kent van

(…)

• Perceel 2: minimaal 1.077 medewerkers (25% van 4.309) (…)”

Met het woord ‘per’ voor kerncompetentie is benadrukt dat de omvangseis zowel voor kerncompetentie 1 als voor kerncompetentie 2 geldt. Anders dan [eiseres] stelt, blijkt ook uit de tekst van het referentieformulier en de prijsbijlage (bijlagen 6 en 7b bij het Beschrijvend Document) niet dat de omvangseis enkel voor kerncompetentie 1 is bedoeld. Over dit punt is in de Nota’s van Inlichtingen geen vraag gesteld.

4.5.

Tijdens de mondelinge behandeling heeft de directeur van [eiseres] toegelicht dat [eiseres] vaker inschrijft op aanbestedingsprocedures en dat het gebruikelijk is dat slechts bij één kerncompetentie een eis aan het volume wordt gesteld. Het is [eiseres] niet opgevallen dat voor deze procedure een uitzondering gold en dat de omvangseis dus op beide kerncompetenties van toepassing was. Tijdens de inlichtingenronde heeft [eiseres] daarover dan ook geen vragen aan de gemeente gesteld. Het vorenstaande neemt niet weg dat de tekst van het Beschrijvend Document voor de behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijver voldoende duidelijk is. Dat wordt bevestigd door het feit dat ook de andere inschrijvers, onder wie Zorg van de Zaak, de door de gemeente voorgestane uitleg hebben gevolgd. Dat [eiseres] de stukken met onvoldoende aandacht heeft gelezen en/of teveel is uitgegaan van haar perceptie van een normale eis, moet voor haar eigen risico blijven.

omvangseis en uitsluiting zijn proportioneel

4.6.

[eiseres] stelt verder dat de door de gemeente gestelde omvangseis aan de referentieopdracht disproportioneel is. De eis staat volgens [eiseres] niet in verhouding tot de omvang en de aard van de voor perceel 2 uit te voeren PAGO’s. Daarnaast heeft zij met de ingediende referentieopdracht aangetoond dat zij over ervaring met het uitvoeren van PAGO’s beschikt. Een directe uitsluiting is daarom niet proportioneel.

4.7.

Volgens de gemeente is de omvangseis in overeenstemming met de Gids Proportionaliteit. Die schrijft voor dat de aan een referentieopdracht te stellen eisen zowel naar aard als omvang van de opdracht proportioneel dienen te zijn. Als richtsnoer wordt gesteld dat de waarde die de gevraagde referentie moet hebben, moet liggen tussen 0-60% van de raming van de opdracht (zie voorschrift 3.5 G).

De voorzieningenrechter overweegt dat de omvangseis hieraan voldoet. De vereiste organisatie-omvang van 1.077 medewerkers betreft immers 25% van het aantal medewerkers dat werkzaam is binnen de clusters van perceel 2 (in totaal 4.309).

4.8.

[eiseres] heeft aangevoerd dat de omvang van de organisatie waarvoor de referentieopdracht is uitgevoerd in dit geval niet relevant is. Volgens haar moet worden gekeken naar het aantal uitgevoerde PAGO’s, omdat daarmee de ervaring met het doen van deze onderzoeken wordt aangetoond. Tijdens de mondelinge behandeling heeft [naam 1] de keuze van de gemeente voor de omvangseis nader toegelicht. Zij heeft uitgelegd dat een PAGO via het toezenden van een vragenlijst eenvoudig aan een werknemer kan worden aangeboden, maar dat het steeds de vraag is hoeveel respons een werkgever daarop krijgt. Het aantal PAGO’s dat voor een opdrachtgever wordt uitgevoerd, kan dus niet van tevoren worden vastgesteld en is variabel. Om die reden heeft de gemeente voor het aantonen van ervaring met het uitoefenen van PAGO’s aangesloten bij de omvang van de organisatie waarop de referentieopdracht ziet. Bij organisaties met een substantiële omvang is de kans dat meer PAGO’s zijn uitgevoerd niet alleen groter, maar daar kan ook uit worden opgemaakt dat een inschrijver de capaciteit heeft om dergelijke organisaties te bedienen, en dus ook om een bepaalde hoeveelheid PAGO’s uit te voeren. Gelet hierop is de omvangseis voorshands niet disproportioneel. De gemeente heeft door deze eis te stellen, in plaats van een eis aan het daadwerkelijk verrichte PAGO’s, juist getracht om meer partijen mee te kunnen laten doen aan de aanbestedingsprocedure en zo de mededinging te bevorderen.

De stelling van [eiseres] dat het geschatte aantal PAGO’s (320) niet in verhouding staat tot het in het prijzenformulier geschatte aantal uren verzuimbegeleiding (5400) is, gelet op het vorenstaande, niet relevant. De uitvraag van de gemeente is immers niet gebaseerd op een minimum aantal uitgevoerde PAGO’s maar op de omvang van de referent.

4.9.

[eiseres] betoogt dat de gemeente weet dat zij ervaring heeft met PAGO’s in een grote organisatie en verwijst naar de 60 PAGO’s die zij als zittende dienstverlener tot 21 augustus 2025 voor de gemeente heeft uitgevoerd. Zij stelt dat deze een referentieopdracht opleveren die voldoet aan de gestelde eisen. Omdat de gemeente daarover ten tijde van het sluiten van de inschrijvingstermijn reeds beschikte, had zij deze informatie op grond van artikel 2.102a Aw bij de controle van de geschiktheid van [eiseres] moeten betrekken.

Dat argument faalt. De gemeente wordt gevolgd in haar stelling dat artikel 2.102a Aw betrekking heeft op een andere situatie. Het gaat hier niet om een bestaand document waarover de gemeente beschikte en een verplichting voor [eiseres] om hetzelfde document nog eens aan de gemeente aan te leveren zodat het in feite overbodig is om de gevraagde informatie nog een keer te verstrekken.

4.10.

Ook de omstandigheid dat [eiseres] op het moment van inschrijving feitelijk over ervaring met het uitvoeren van PAGO’s voor een organisatie met minimaal 1.077 medewerkers beschikte en dat de gemeente dat wist, rechtvaardigt niet de conclusie dat de gemeente [eiseres] niet van deelname aan de aanbestedingsprocedure had mogen uitsluiten. Par. 5.2.2 van het Beschrijvend Document bepaalt namelijk dat ervaring met het uitvoeren van PAGO’s door middel van een referentieformulier moet worden aangetoond. Uit dat referentieformulier moet vervolgens blijken dat de referentieopdracht voor een organisatie met minimaal 1.077 medewerkers is uitgevoerd. Indien het bewijsmiddel in de vorm van het referentieformulier niet aan de gestelde vereisten voldoet, betekent dit dat de ervaring met het uitvoeren van PAGO’s niet is aangetoond. Op grond van par. 6.1 van het Beschrijvend Document dient dat in beginsel tot uitsluiting van deelname aan de aanbestedingsprocedure te leiden, omdat in dat geval niet is voldaan aan de minimumeis dat de inschrijving in overeenstemming is met alle eisen en voorwaarden die zijn opgenomen in het Beschrijvend Document. De omstandigheid dat de gemeente bekend was met het feit dat [eiseres] over de vereiste ervaring beschikte, maakt dit niet anders. De gemeente had die wetenschap omdat [eiseres] haar zittend dienstverlener is. Als de gemeente [eiseres] , ondanks dat zij niet aan alle in het Beschrijvend Document opgenomen eisen en voorwaarden voldeed, om die reden toch zou hebben laten deelnemen aan de procedure, zou [eiseres] daarmee ten opzichte van de overige inschrijvers zijn bevoordeeld. In dat geval zou de gemeente daarmee in strijd met het gelijkheidsbeginsel hebben gehandeld.

geen (mogelijkheid tot) herstel

4.11.

[eiseres] stelt ten slotte dat de gemeente haar in de gelegenheid had moeten stellen om een andere referentie in te dienen. Volgens [eiseres] was de gemeente daartoe verplicht op grond van par. 6.1 sub 1 van het Beschrijvend Document en de jurisprudentie van het HvJ EU, aangevuld door het zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel.

Volgens de gemeente sluit par. 6.1 sub 1 van het Beschrijvend Document aan bij de vaste Europese en nationale rechtspraak en is de herstelmogelijkheid bedoeld voor fouten of kleine onvolledigheden die zich lenen voor eenvoudig herstel. Dat herstel zou hier de vorm hebben aangenomen van het indienen van de referentie van Stroomopwaarts, die [eiseres] op 22 januari 2026 aan de [eiseres] heeft toegezonden.

De gemeente en Zorg van de Zaak bestrijden dat de herstelmogelijkheid zich ook zou uitstrekken tot het indienen van een nieuwe referentie. Het indienen van een andere referentie zou volgens de gemeente, en ook Zorg van de Zaak, neerkomen op een inhoudelijke wijziging van de inschrijving en dat is niet toegestaan.

4.12.

Als algemeen uitgangspunt geldt dat een aanbestedende dienst moet uitgaan van de inschrijvingen zoals die bij het sluiten van de inschrijvingstermijn zijn ontvangen. De beginselen van gelijke behandeling en transparantie verzetten zich in beginsel tegen de mogelijkheid dat een inschrijver zijn inschrijving nadien nog wijzigt of aanvult. Volgens vaste rechtspraak (HvJ EU 29 maart 2012, nr. C-599/10, SAG) kan in uitzonderlijke gevallen van dit uitgangspunt worden afgeweken en kunnen inschrijvingen worden verbeterd of aangevuld, met name omdat deze klaarblijkelijk een eenvoudige precisering behoeven, of om kennelijke materiële fouten recht te zetten, mits deze wijziging er niet toe leidt dat in werkelijkheid een nieuwe inschrijving wordt voorgesteld. De bevoegdheid van een aanbestedende dienst daartoe gaat niet zover dat ook een mogelijkheid tot herstel of aanvulling mag worden geboden voor gegevens die op straffe van uitsluiting moeten worden verstrekt (HvJ EU 10 oktober 2013, nr. C-336/12/Manova). Echter ook in dat geval kan op grond van vaste jurisprudentie onder omstandigheden, binnen de grenzen van de aanbestedingsrechtelijke beginselen van gelijkheid en transparantie, op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel op een aanbestedende dienst toch een verplichting rusten tot het bieden van een mogelijkheid tot herstel of aanvulling.

4.13.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan de keuze van [eiseres] om de opdracht voor de gemeente Gouda als referentieopdracht op te geven niet worden aangemerkt als een kwestie die zich leent voor eenvoudige precisering en evenmin als een kennelijke materiële fout in de zin van laatstbedoelde jurisprudentie. Daarbij wordt nog opgemerkt dat de jurisprudentie waar mr. Dankert tijdens de mondelinge behandeling naar heeft verwezen, ziet op andere gevallen. In de zaak die heeft geleid tot het arrest van het gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 12 juli 2022 (ECLI:NL:GHSHE:2022:2363) ging het bijvoorbeeld om een fout die voor de aanbestedende dienst evident en aanstonds kenbaar was. Dat was hier niet zo.

Daarbij komt dat [eiseres] in haar bericht van 8 december 2025 (zie 2.9. hiervoor) heeft uitgelegd waarom zij de referentieopdracht voor de gemeente Gouda heeft opgevoerd. Volgens [eiseres] had zij juist vanwege de omvang en de complexiteit van de PAGO’s voor de gemeente Gouda gekozen. Dit duidt op een andere interpretatie of invulling, maar niet op een onduidelijkheid die zich leent voor precisering en evenmin op een vergissing of kennelijke materiële fout (bijvoorbeeld in de zin van een per abuis bijgevoegde referentie), waarvan de gemeente herstel had moeten toestaan.

Uiteindelijk heeft [eiseres] pas nadat de gemeente haar gunningsbeslissing aan de inschrijvers kenbaar had gemaakt een ander referentieformulier aan de gemeente gezonden. Het in dat stadium alsnog toestaan van herstel, in de vorm van het opgeven van een andere referent, zou neerkomen op een wijziging van de inschrijving van [eiseres] , waartegen de beginselen van gelijke behandeling en transparantie zich verzetten.

conclusie en proceskosten

4.14.

De conclusie luidt dat de vorderingen van [eiseres] worden afgewezen. Wegens een gebrek aan belang worden ook de door Zorg van de Zaak ingestelde vorderingen afgewezen. Er zijn namelijk geen aanwijzingen dat na dit vonnis de gemeente de gunningsbeslissing niet in stand zal laten. Gelet op de Xafax-jurisprudentie zal een hoger beroep van [eiseres] niet in de weg staan aan een raamovereenkomst tussen Zorg van de Zaak en de gemeente.

4.15.

[eiseres] wordt als de in het ongelijk gestelde partij veroordeeld in de proceskosten van de gemeente. Deze worden begroot op:

- griffierecht: € 735,00

- salaris advocaat: € 1.177,00

- nakosten:
€ 189,00(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

Totaal: € 2.101,00

4.16.

Omdat de vorderingen van Zorg van de Zaak eveneens worden afgewezen, wordt zij veroordeeld in de proceskosten van [eiseres] en de gemeente. Deze worden evenwel op nihil gesteld, omdat de vorderingen van Zorg van de Zaak materieel op hetzelfde neerkwamen als het verweer van de gemeente tegen de vorderingen van [eiseres] . Aangenomen moet daarom worden dat geen additionele proceskosten zijn gemaakt.

4.17.

Zorg van de Zaak heeft in het incident een vergoeding van haar proceskosten gevorderd. Omdat er geen verweer is gevoerd tegen de gevorderde tussenkomst, is er geen aanleiding voor een (aparte) kostenveroordeling in het incident. Iedere partij draagt de eigen kosten.

5.De beslissing

De voorzieningenrechter

in het incident

5.1.

bepaalt dat iedere partij de eigen kosten draagt,

in de hoofdzaak

5.2.

wijst de vorderingen van [eiseres] en Zorg van de Zaak af,

5.3.

veroordeelt [eiseres] in de proceskosten van de gemeente van € 2.101,00, te vermeerderen met € 98,00 plus de kosten van betekening voor het geval het vonnis wordt betekend,

5.4.

veroordeelt Zorg van de Zaak in de proceskosten van [eiseres] en de gemeente, die op nihil worden begroot,

5.5.

verklaart dit vonnis wat betreft de proceskostenveroordeling in 5.3. uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. P.F.G.T. Hofmeijer-Rutten en in het openbaar uitgesproken en ondertekend door mr. M. de Geus op 16 maart 2026. [2971/106]