Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/11780
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 april 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. N.M.L Habich).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een boete van € 17.500,- die verweerder met het besluit van 26 juli 2024 aan eiseres heeft opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met deze boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de boete terecht heeft opgelegd. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
1.2.
Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4.1. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 14 november 2024 op het bezwaar van eiseres is verweerder onder een gewijzigde motivering bij de boete gebleven.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 5 maart 2026 op zitting behandeld. Namens eiseres waren aanwezig [naam] en de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. D.J. van der Bij.
Totstandkoming van het bestreden besluit
3.1.
Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 18 juni 2024 is opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
“
Datum en tijdstip van de bevinding(en): 27 mei 2024, omstreeks 9.20 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding(en): 27 mei 2024, omstreeks 9.20 uur.
Ik heb in het bedrijf aangesproken en heb mij gelegitimeerd aan [naam] , functie: manager slachthal en bijproducten.
Op 27 mei 2024 was ik voor regulier toezicht bij [eiseres] . Omstreeks 9.20 uur was ik in de expeditie voor een temperatuurcontrole van het kalfsvlees. Dat doen we elke dag en ik ging dat nu ook uitvoeren. Ik zag dat medewerkers van [eiseres] bezig waren met het inladen van vleesdelen in de trailer. Ik besloot deze trailer in te lopen en daar de temperatuur te controleren van het reeds ingeladen vlees. De temperatuur van het gecontroleerde vleesdeel (Achterspan) was in orde. Ik wilde voordat ik verder ging ook even de staat van de trailer bekijken en pakte mijn zaklamp. Het was aardig donker en ik zag dat er al vlees was geladen. Ik wilde alles bekijken, ook voorin de trailer waar het ingeladen vlees al hing.
Toen ik mijn zaklamp aanzette in de trailer en het plafond bekeek viel het op dat er condensdruppels aanwezig waren aan een soort kunststof luchtzak die aan het plafond zat, zie fotobijlage foto 1. Toen ik wat verder keek zag ik dat er op de luchtzak veel meer condensdruppels aanwezig waren en dat zich dit boven vleesdelen bevond die al in de trailer geladen waren, zie fotobijlage foto 2 t/m 5. Ik zag dat er een EG-merk 9, in de vorm van een stempel, op de vleesdelen zat, waaruit opgemaakt kon worden dat het vlees door het bedrijf goedgekeurd was voor humane consumptie, zie fotobijlage foto 8.
Terwijl ik naar het plafond en het kunststof met de condensdruppels keek zag ik condens naar beneden vallen vanaf de luchtzak en op het vlees terecht komen. Ik heb tegen de medewerkers die het vlees aan het inladen waren gezegd dat ze moesten stoppen met het laden en ik heb vervolgens een leidinggevende erbij geroepen. Toen deze aanwezig was heb ik uitgelegd wat ik had gezien en ook laten zien waar het condens allemaal zat. De leidinggevende heeft vervolgens aan een medewerker de opdracht gegeven om het condens weg te halen, zie fotobijlage foto 6. Toen ik weer wat naar voren in de trailer keek zag ik daar ook weer condens vallen op een vleesdeel dat eronder hing. Door het weghalen van hetcondens met de trekker vielen er verderop druppels naar beneden. Ik meldde dit bij de leidinggevende en die heeft toen al het vlees dat onder de luchtzak waar het condens aan hing geblokkeerd. Later is dit vlees allemaal geflambeerd om eventuele verontreiniging ongedaan te maken.
Condens vanaf een oppervlak kan karkassen/vlees verontreinigen. Condens kan potentieel Listeria spp. of andere ziekteverwekkers bevatten.
Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen.
Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk I, onder punt 2 onder b van Verordening (EG) nr. 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van Pro deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder C van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.
Ik zag dat er condens op karkassen en delen van karkassen viel. Ik zag dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk IX, onder punt 3 van Verordening (EG) nr. 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van Pro deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder c van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.”
3.2.
Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder in het boetebesluit vastgesteld dat eiseres twee beboetbare feiten heeft gepleegd.
3.2.1.
Beboetbaar feit 1: De vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken werd niet voorkomen.
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, en met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2b, van Verordening 852/2004 [1] .
3.2.2.
Beboetbaar feit 2: Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd.
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, en met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004.
3.2.3.
Verweerder heeft eiseres voor beide beboetbare feiten in het boetebesluit een boete opgelegd van in totaal € 17.500,-, waarbij rekening is gehouden met de samenhang tussen beide feiten (wat resulteert in één boete voor beide feiten) en de omstandigheid dat sprake is van recidive (waardoor de boete voor het beboetbare feit 2 is verhoogd naar € 17.500,-).
3.3.
In het bestreden besluit heeft verweerder beboetbaar feit 1 laten vallen en daartoe gesteld dat gelet op de plaats waar de condens is geconstateerd (een trailer) geen sprake kan zijn van een overtreding van Bijlage II, hoofdstuk I van Verordening 852/2004. Wel handhaaft verweerder in het bestreden besluit dat eiseres vanwege de geconstateerde condensvorming beboetbaar feit 2 heeft begaan. Ook handhaaft verweerder ten aanzien van dit beboetbaar feit de in het bestreden besluit opgelegde boete van € 17.500,-.
Beoordeling door de rechtbank
Had verweerder het bezwaar gegrond moeten verklaren?
4. Eiseres voert aan dat het vervallen van beboetbaar feit 1 had moeten leiden tot gegrondverklaring van het bezwaar met vergoeding van de gemaakte kosten, nu in het primaire besluit al is aangegeven dat er een stevige samenhang is tussen beide feiten.
4.1.
Dit betoog slaagt niet. Op grond van artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is verweerder gehouden tot een volledige heroverweging van een besluit als daartegen bezwaar wordt gemaakt. Verweerder heeft in dit geval in bezwaar besloten een van de beboetbare feiten niet meer aan de boete ten grondslag te leggen. Dit is te beschouwen als het resultaat van die heroverweging. Weliswaar heeft eiseres daarmee op een onderdeel van haar bezwaargronden gelijk gekregen, maar dit heeft niet geresulteerd in wijziging van de rechtsgevolgen. De boete van € 17.500,- is immers in het bestreden besluit gehandhaafd en herroeping van het boetebesluit was dus ook niet nodig. Gelet op artikel 7:15, tweede lid, van de Awb was er daarom ook geen grond om de kosten in bezwaar te vergoeden. Van een herroeping van de boete wegens een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid is immers geen sprake. [2]
Heeft verweerder eiseres terecht een boete van € 17.500 opgelegd?
5. Eiseres voert aan dat bij het bepalen van de hoogte van de boete ten onrechte de recidiveregeling is toegepast. Het is de eerste keer dat bij eiseres condens in een koelwagen is aangetroffen. Dat is dus een nieuw feitencomplex waarvoor niet eerder een boete is opgelegd. De eerdere boetes waarnaar verweerder verwijst zijn opgelegd voor een ander feitencomplex, in een ander deel van het proces, in het slachthuis en niet in een koelwagen en met een andere oorzaak. Van eenzelfde, soortgelijke overtreding is geen sprake. In ieder geval hadden de omstandigheden waaronder de condens is aangetroffen moeten leiden tot een forse matiging van de boete, omdat het de allereerste keer is dat dit feitencomplex zich voordoet, aldus eiseres.
5.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres niet betwist dat zij Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening 852/2004 heeft overtreden. Gelet op artikel 8.7 van de Wet dieren [3] was verweerder bevoegd om eiseres daarvoor een boete op te leggen. In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken is het standaardbedrag voor deze overtreding vastgesteld op € 2.500,-. Verweerder heeft dit bedrag verhoogd omdat sprake is van recidive en daarbij verwezen naar een eerder boetebesluit van 5 april 2024. [4] De bij het besluit van 5 april 2024 opgelegde boete bedraagt € 17.500,-. Bij toepassing van de recidiveregeling is de boete gelijk aan de som van de voor de overtreding op te leggen boete (€ 2.500,-) en de voor die eerdere overtreding opgelegde boete (€ 17.500,-). Dit komt in het onderhavige geval uit op een totaalbedrag van € 20.000,-. Omdat verweerder na zeven keer optelling van een boete een volgende optelling niet meer in verhouding vindt staan tot de overtreden norm, heeft verweerder aanleiding gezien de boete te matigen tot een bedrag van € 17.500,-.
5.2.
Op grond van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving) wordt het boetebedrag verhoogd met de boete die de overtreder eerder heeft gekregen voor eenzelfde overtreding in de afgelopen vijf jaar en die onherroepelijk is. Op grond van het tweede lid kunnen bij ministeriële regeling overtredingen worden aangewezen die soortgelijk zijn aan daarbij aangewezen andere overtredingen.
5.3.
“
Recidive is de derde boeteverhogende omstandigheid die in dit besluit is opgenomen. Als een overtreder binnen vijf jaar nadat voor een overtreding een bestuurlijke boete onherroepelijk is geworden opnieuw die overtreding begaat, wordt het boetebedrag van de overtreding verhoogd met het bedrag van die eerder opgelegde bestuurlijke boete. Het eerste lid van artikel 2.5 van dit besluit is beperkt tot gevallen waarin hetzelfde voorschrift opnieuw wordt overtreden. In tegenstelling tot de recidivebepaling in de Regeling bestuurlijke boetes GWWD is bij soortgelijke overtredingen niet automatisch sprake van recidive. In de praktijk blijkt namelijk onduidelijk wat soortgelijke overtredingen zijn. Daarom wordt met het tweede en derde lid van artikel 2.5 voorzien in de mogelijkheid om overtredingen aan te wijzen die soortgelijk zijn aan andere overtredingen. Van deze aanwijzingsbevoegdheid zal geen gebruik worden gemaakt dan nadat enige ervaring is opgedaan met het opleggen van bestuurlijke boetes op de betreffende beleidsterreinen, meer duidelijkheid is ontstaan over de vraag welke overtredingen in concrete gevallen als soortgelijk kunnen worden beschouwd en verhoging van de boete bij soortgelijke overtredingen wenselijk is gebleken.”
Recidive is de derde boeteverhogende omstandigheid die in dit besluit is opgenomen. Als een overtreder binnen vijf jaar nadat voor een overtreding een bestuurlijke boete onherroepelijk is geworden opnieuw die overtreding begaat, wordt het boetebedrag van de overtreding verhoogd met het bedrag van die eerder opgelegde bestuurlijke boete. Het eerste lid van artikel 2.5 van dit besluit is beperkt tot gevallen waarin hetzelfde voorschrift opnieuw wordt overtreden. In tegenstelling tot de recidivebepaling in de Regeling bestuurlijke boetes GWWD is bij soortgelijke overtredingen niet automatisch sprake van recidive. In de praktijk blijkt namelijk onduidelijk wat soortgelijke overtredingen zijn. Daarom wordt met het tweede en derde lid van artikel 2.5 voorzien in de mogelijkheid om overtredingen aan te wijzen die soortgelijk zijn aan andere overtredingen. Van deze aanwijzingsbevoegdheid zal geen gebruik worden gemaakt dan nadat enige ervaring is opgedaan met het opleggen van bestuurlijke boetes op de betreffende beleidsterreinen, meer duidelijkheid is ontstaan over de vraag welke overtredingen in concrete gevallen als soortgelijk kunnen worden beschouwd en verhoging van de boete bij soortgelijke overtredingen wenselijk is gebleken.”
5.4.
Eiseres stelt dat het feitencomplex in de huidige boetezaak zodanig verschilt van dat in de eerdere boetezaak dat het niet als soortgelijke overtreding kan worden beschouwd. Verweerder heeft de boete evenwel niet verhoogd omdat sprake is van een ‘soortgelijke overtreding’ maar omdat sprake is van ‘eenzelfde overtreding’ zoals bedoeld in het eerste lid van artikel 2.5 van het Besluit handhaving. Anders dan eiseres stelt, zijn beide begrippen niet hetzelfde. Zoals uit de Nota van toelichting volgt is toepassing van dit eerste lid beperkt tot de gevallen waarin hetzelfde voorschrift opnieuw wordt overtreden. In dat geval is sprake van eenzelfde overtreding. Daarnaast biedt het tweede lid de mogelijkheid om de boeteverhoging uit te breiden naar gevallen waarin sprake is van overtredingen die soortgelijk zijn aan
andereovertredingen. Vaststaat dat verweerder van de mogelijkheid om dergelijke overtredingen aan te wijzen in een ministeriële regeling geen gebruik heeft gemaakt. Op dit moment kan verweerder een boete op grond van de Wet dieren dus alleen verhogen met het bedrag van een eerdere boete als in beide gevallen hetzelfde voorschrift is overtreden.
andereovertredingen. Vaststaat dat verweerder van de mogelijkheid om dergelijke overtredingen aan te wijzen in een ministeriële regeling geen gebruik heeft gemaakt. Op dit moment kan verweerder een boete op grond van de Wet dieren dus alleen verhogen met het bedrag van een eerdere boete als in beide gevallen hetzelfde voorschrift is overtreden.
5.5.
Het eerdere (onherroepelijke) boetebesluit van 5 april 2024 waar verweerder de boeteverhoging in dit geval op baseert, betreft een boete van € 17.500,- voor een overtreding van Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening 852/2004. Er is dus sprake van een eerdere overtreding van hetzelfde voorschrift als in onderhavige boetezaak, zodat verweerder in overeenstemming met artikel 2,5, eerste lid, van het Besluit handhaving de boete heeft verhoogd. Wel merkt de rechtbank op dat het voorschrift van punt 3 een zeer ruime norm betreft die op een zeer breed domein van de activiteiten van eiseres betrekking heeft. Denkbaar is dat boeteverhoging vanwege recidive bij een dergelijk ruime norm niet in alle gevallen redelijk is te achten. In dit geval is de eerdere boete evenwel eveneens opgelegd voor condens. Ook daarom ziet de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat de boeteverhoging ten onrechte is toegepast. Dat de condens op verschillende plekken bij eiseres is aangetroffen, vindt de rechtbank niet doorslaggevend. Dat – naar gesteld door eiseres – voor het eerst door een toezichthouder condens in een koelwagen is aangetroffen vindt de rechtbank evenmin reden voor matiging. Van andere omstandigheden die reden moeten zijn voor matiging is de rechtbank ook niet gebleken. De rechtbank vindt de opgelegde boete evenredig.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is dus ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2026.
de rechter is verhinderd
deze uitspraak te tekenen
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Verordening 852/2004
Artikel 4, tweede lid
Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.
Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b
De indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen moeten zodanig zijn dat:
b) de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen;
Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
Wet dieren
Artikel 6.2, eerste lid
Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Artikel 8.7
Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Regeling dierlijke producten
Artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c
Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
c) de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004;
Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 2.5
Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
Bij ministeriële regeling kunnen overtredingen worden aangewezen die soortgelijk zijn aan daarbij aangewezen andere overtredingen.
Op krachtens het tweede lid aangewezen overtredingen is het eerste lid van overeenkomstige toepassing.