Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/6332
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juni 2026 in de zaak tussen
[naam eiser] , uit [plaats] , eiser
en
de burgemeester van Rotterdam,
(gemachtigden: mr. M.A.C. Kooij en mr. G.S.J. van Iperen).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de weigering tot openbaarmaking van zogeheten burgerberichten door de burgemeester. Eiser is het met deze weigering niet eens. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd waarom openbaarmaking van de documenten met de burgerberichten integraal is geweigerd. Eiser krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2.1.
Eiser heeft een drietal verzoeken ingediend om openbaarmaking op grond van de Wet open overheid (Woo). De burgemeester heeft met de primaire besluiten van 30 november 2023 (primair besluit 1) en 29 december 2023 (primair besluit 2) op deze verzoeken beslist. De burgemeester heeft hierbij een groot aantal documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt en een aantal documenten niet openbaar gemaakt.
2.2.
Met het bestreden besluit van 30 mei 2024 heeft de burgemeester de bezwaarschriften van eiser ongegrond verklaard en de primaire besluiten, onder nadere motivering, gehandhaafd.
2.3.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 17 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser (via een videoverbinding) en de gemachtigden van de burgemeester.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3.1.
Eiser heeft drie verzoeken ingediend om openbaarmaking op grond van de Woo. De burgemeester heeft deze verzoeken ontvangen op 11 augustus 2023, 13 september 2023 en 15 september 2023. Eiser heeft met deze drie verzoeken, samengevat weergeven, verzocht om openbaarmaking van alle bescheiden die zien op seksclubs en (illegale) prostitutie in Rotterdam, (tijdelijke) sluitingen vanwege illegale prostitutie en de wijze van totstandkoming van deze besluiten.
3.2.
Met het primaire besluit 1 heeft de burgemeester op het Woo-verzoek van 11 augustus 2023 beslist en in totaal 238 documenten geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt.
3.3.
Met het primaire besluit 2 heeft de burgemeester op de Woo-verzoeken van 13 en 15 september 2023 beslist. De burgemeester heeft in totaal 80 documenten geïnventariseerd en daarvan de documenten genummerd 1 tot en met 69 gedeeltelijk openbaar gemaakt. De documenten genummerd 70 tot en met 80, die zogeheten burgerberichten bevatten, heeft de burgemeester geweigerd openbaar te maken. De burgemeester heeft aan de weigering tot openbaarmaking van de documenten 70 tot en met 80 de uitzonderingsgrond ‘het goed functioneren van de gemeente’ (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo) ten grondslag gelegd. Ook wijst zij erop dat de burgerberichten bijna integraal zwartgelakt zouden worden op basis van de uitzonderingsgrond ‘eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer’ (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo).
3.4.
Eiser heeft tegen beide primaire besluiten bezwaar gemaakt. Op 29 april 2024 heeft de Algemene bezwaarschriftencommissie advies uitgebracht. Daarin wordt de burgemeester geadviseerd het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit 2 gegrond te verklaren omdat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd waarom openbaarmaking van de burgerberichten integraal is geweigerd. De burgemeester moet, volgens het advies, concreter motiveren op welke manier het goed functioneren van de gemeente in het gedrang komt bij het openbaar maken van de burgerberichten. Voor het overige wordt geadviseerd de bezwaarschriften ongegrond te verklaren.
3.5.
De burgemeester heeft met het bestreden besluit, contrair aan het advies van de bezwaarschriftencommissie, de bezwaarschriften van eiser ongegrond verklaard. De burgemeester heeft nader gemotiveerd waarom met het primaire besluit 2 openbaarmaking van de documenten 70 tot en met 80 (de burgerberichten) integraal is geweigerd. Die motivering luidt, verkort weergegeven, als volgt. Om als gemeente goed te kunnen (blijven) functioneren, is het volgens de burgemeester noodzakelijk dat burgers die iets willen melden, vrijelijk en vertrouwelijk bepaalde informatie kunnen aanleveren, zonder het risico te lopen dat deze informatie op enig moment openbaar wordt gemaakt. Alleen al de mogelijkheid dat burgerberichten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt kunnen worden, zal de meldingsbereidheid doen afnemen, ook als burgerberichten verstrekt worden in niet tot personen herleidbare vorm. De meldingsbereidheid bij, en het contact en overleg met burgers, is juist van het grootste belang voor het handhaven en herstellen van de openbare orde en veiligheid, en voor het tegengaan van ondermijnende activiteiten. Wat ook een rol speelt bij de weigering om burgerberichten openbaar te maken, is dat de juistheid ervan nog geverifieerd moet worden. Het gedeeltelijk openbaren van niet geverifieerde (of niet te verifiëren) meldingen, kan – afhankelijk van de inhoud van de meldingen – een onterecht beeld geven, of een onterecht gevoel van onveiligheid oproepen, dan wel schade toebrengen aan natuurlijke personen of rechtspersonen.
Het toetsingskader
4.1.
De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eiser of de burgemeester op goede gronden heeft geweigerd de burgerberichten of delen daarvan openbaar te maken.
4.2.
De burgemeester heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de stukken waarin gedeelten zijn weggelakt wel volledig aan de rechtbank overgelegd en daarbij vermeld dat alleen de rechtbank die ongelakte versies van de documenten mag inzien. Dat geldt ook voor de documenten 70 tot en met 80, die niet openbaar zijn gemaakt. De rechtbank heeft deze ongeschoonde versie van de documenten ingezien.
Bevoegdheid
5. Eiser voert aan dat sprake is van een bevoegdheidsgebrek. Volgens hem was niet de burgemeester, maar het college bevoegd om op zijn Woo-verzoeken en bezwaarschriften te beslissen. Eiser verwijst hiervoor naar artikel 30 van Pro de Archiefwet 1995.
5.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Een Woo-verzoek moet op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Woo worden gedaan aan het bestuursorgaan waarbij de te openbaren informatie berust. De informatie waar de Woo-verzoeken van eiser betrekking op hebben, berust bij de burgemeester. Dat betekent dat de burgemeester bevoegd was om op de Woo-verzoeken van eiser te beslissen. Dat zou anders zijn als de artikelen 14 tot en met 17 van de Archiefwet 1995 van toepassing zijn, zoals blijkt uit artikel 8.8 van de Woo en de bijlage bij de Woo. Dat is echter niet het geval. De artikelen 14 tot en met 17 van de Archiefwet 1995 zien kortgezegd op de openbaarheid van archiefbescheiden die zijn gearchiveerd in een archiefbewaarplaats. Niet gebleken is dat de stukken waar de Woo-verzoeken van eiser betrekking op hebben zijn overgebracht naar een archiefbewaarplaats. Dat ligt ook niet voor de hand, omdat in beginsel slechts archiefbescheiden die ouder zijn dan twintig jaar worden overgebracht naar een archiefbewaarplaats (artikel 12, eerste lid, van de Archiefwet 1995). De stukken waar de Woo-verzoeken van eiser betrekking op hebben zijn nog geen twintig jaar oud.
Hoorplicht
6. Eiser voert verder aan dat de burgemeester hem ten onrechte niet heeft gehoord op zijn bezwaar.
6.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Voor zover de burgemeester de hoorplicht al zou hebben geschonden, passeert de rechtbank dit gebrek in de totstandkoming van het bestreden besluit met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. Ondanks dat eiser zijn standpunten tijdens de hoorzitting niet naar voren heeft kunnen brengen, heeft de Algemene bezwaarschriftencommissie de burgemeester geadviseerd om eisers bezwaar gegrond te verklaren. Eiser heeft dus geen nadeel ondervonden van het niet horen. Bovendien heeft eiser tijdens de zitting bij de rechtbank alsnog zijn standpunten naar voren kunnen brengen.
Burgerberichten
7. Eiser voert aan dat de burgemeester ten onrechte heeft geweigerd de burgerberichten, de documenten 70 tot en met 80 (behorende bij het primaire besluit 2), te openbaren. De Woo voorziet niet in een grond om openbaarmaking van deze stukken te weigeren. De burgemeester had de stukken bovendien ook gedeeltelijk kunnen openbaren. Het bestreden besluit is op dit punt onvoldoende gemotiveerd.
7.1.
Deze beroepsgrond slaagt.
7.1.1.
Op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo blijft openbaarmaking van informatie ingevolge de Woo achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen. Dit is een relatieve weigeringsgrond, wat betekent dat het bestuursorgaan een afweging moet maken tussen het algemeen belang van openbaarmaking en het belang dat beschermd wordt door de weigeringsgrond. De burgemeester heeft openbaarmaking van de documenten 70 tot en met 80 op grond van deze uitzonderingsgrond integraal geweigerd.
7.2.1.
De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in dit geval het belang van de gemeente zwaarder weegt dan het algemeen belang van openbaarmaking. De burgemeester heeft in het bestreden besluit in algemene zin toegelicht dat zij wil waarborgen dat burgers en bedrijven meldingen blijven doen en dat daarvoor nodig is dat burgers vrijelijk en vertrouwelijk informatie kunnen aanleveren, zonder het risico te lopen dat deze informatie op enig moment openbaar wordt gemaakt. Ter zitting heeft de burgemeester die algemeen geformuleerde motivering genuanceerd door te verklaren dat het van het onderwerp van de melding afhangt of een melding wel of niet wordt geopenbaard. Dat de burgemeester ook in dit geval het onderwerp van de burgerberichten concreet in haar motivering heeft betrokken, blijkt echter niet uit het bestreden besluiten. Ook ter zitting heeft de burgemeester onvoldoende toegelicht waarom het geanonimiseerd openbaren van burgerberichten over onder meer (illegale) prostitutie het goed functioneren van de gemeente in gevaar brengt. Daarbij merkt de rechtbank op dat zij, na bestudering van de ongelakte stukken, zonder nadere motivering (die ontbreekt) niet inziet waarom geanonimiseerde openbaarmaking van de burgerberichten in dit concrete geval herleidbaar zou zijn tot de persoon die de melding heeft gedaan. Daarom valt ook niet in te zien dat openbaarmaking van deze burgerberichten met weglating van tot personen te herleiden gegevens zal leiden tot een afname van de meldingsbereidheid van burgers. De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 25 september 2024 [1] waar de burgemeester naar verwijst, maakt dit oordeel niet anders. In die zaak ging het om een Woo-verzoeker die inzage wilde krijgen in op hem betrekking hebbende meldingen van bijstandsfraude. De overweging van de Afdeling dat zij niet uitsluit dat de informatie in de meldingen ook na anonimisering tot de melder te herleiden is, ziet op de specifieke meldingen in die zaak. Hieruit volgt niet dat dit bij alle meldingen/burgerberichten het geval is. De rechtbank merkt daarbij op dat het in een zaak over bijstandsfraude voorstelbaar is dat de melder een bekende is van de persoon over wie de melding gaat, waardoor meldingen eerder herleid kunnen worden. Bij meldingen over (illegale) prostitutie hoeft dat niet het geval te zijn. Het had dan ook op de weg van de burgemeester gelegen om per document of burgerbericht aan te geven waarom in dit specifieke geval de documenten niet in geanonimiseerde vorm kunnen worden geopenbaard. Daar is de burgemeester gezien het voorgaande onvoldoende in geslaagd. Ook de algemeen geformuleerde motivering dat het openbaren van niet geverifieerde of niet te verifiëren meldingen schade kan toebrengen aan natuurlijke personen of rechtspersonen, volstaat niet.
7.2.2.
Bovendien bevatten de documenten 70 tot en met 80 niet alleen meldingen van burgers, maar ook interne e-mailcorrespondentie tussen medewerkers van de gemeente onderling. De rechtbank ziet niet in hoe de bereidwilligheid van burgers om meldingen te doen wordt aangetast door dergelijke correspondentie (geanonimiseerd) openbaar te maken. De burgemeester heeft dit niet concreet gemaakt voor de in het geschil zijnde documenten.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit van 30 mei 2024. Dit betekent dat de burgemeester opnieuw op het bezwaar van eiser moet beslissen en daarbij deze uitspraak in acht moet nemen.
9. De rechtbank wijst erop dat eiser wegens betalingsonmacht is vrijgesteld van het betalen van griffierecht, zodat de burgemeester het griffierecht niet hoeft te vergoeden. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 30 mei 2024;
- draagt de burgemeester op om binnen zes weken opnieuw op het bezwaar van eiser te beslissen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.B. Plomp, voorzitter en mr. A. Dingemanse en mr. Y.E. Schuurmans, leden, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.