ECLI:NL:RBROT:2026:7542

Uitspraak

RECHTBANK Rotterdam

Team handel en haven

Zaaknummer: C/10/717220 / KG ZA 26-303

Vonnis in kort geding van 18 juni 2026

in de zaak van

REISBALANS B.V.,

te Amersfoort,

eiseres,

hierna te noemen: Reisbalans,

advocaat: mr. A. Stellingwerff Beintema,

tegen

STICHTING HOGESCHOOL ROTTERDAM,

te Rotterdam,

gedaagde,

hierna te noemen: de Hogeschool,

advocaten: mrs. C.R.V. Lagendijk en A.F. de Jong.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding van 30 maart 2026
- de producties 1 tot en met 13 van Reisbalans
- de conclusie van antwoord tevens akte houdende overlegging producties 1 tot en met 7 van de Hogeschool
- de mondelinge behandeling van 26 mei 2026, waarvan de griffier aantekeningen heeft gemaakt
- de pleitnota van Reisbalans.

2.De feiten

2.1.

De Hogeschool is op 10 november 2025, via Tenderned, een Europese openbare aanbesteding gestart voor de levering van ‘Mobility as a Service’.

2.2.

Tot de aanbestedingsdocumentatie behoren onder andere:

het herzien beschrijvend document met achttien bijlagen (het BD);
het prijzenblad (bijlage 3 bij het BD) en de toelichting daarop;
het herzien programma van eisen en wensen (bijlagen 4 en 5 bij het BD) (het herzien PvE);
de conceptovereenkomst (bijlage 6 bij het BD);
de nota van inlichtingen van 4 december 2025 (de NvI 1) en van 8 januari 2026 (de NvI 2).

2.3.

In het BD staat, voor zover van belang:

“
BEGRIPPEN

In deze aanbesteding worden de volgende definities gehanteerd, gebaseerd op de gewijzigde aanbestedingswet 2012:

(…)

1.Inleiding

(…)

1.1.

Akkoordverklaring

Bij indiening van documenten/offerte gaat inschrijver akkoord met het gestelde in de documenten van deze aanbesteding.

2.Doel, onderwerp en omvang van de aanbesteding

(…)

2.3.

Onderwerp van de opdracht en omvang van de aanbesteding

Het resultaat van deze Europese aanbesteding is een ondertekende Overeenkomst met 1 partij voor uitvoering van de Opdracht. Deze Overeenkomst zal worden aangegaan voor vier (4) jaar met een verlengingsoptie van twee (2) keer maximaal vierentwintig (24) maanden. De verwachte ingangsdatum is 31 maart 2026.

De geraamde waarde van de Overeenkomst bedraagt € 32.550.000 (exclusief BTW en exclusief indexatie) voor de maximale looptijd van het contract. De maximaal totale geraamde waarde is € 43.700.000 (exclusief BTW en inclusief indexatie). Hierbij is een 10% van de geraamde waarde opgenomen voor eventuele toekomstige opties zoals beschreven in Toekomstige verzoeken/opties.

Aan deze opgave kunnen geen rechten ontleend worden. Met het oog op politieke, economische, budgettaire, organisatorische en/of bestuurlijke ontwikkelingen en de hiermee samenhangende groei en krimp van Hogeschool Rotterdam, is het mogelijk dat het aantal werknemers en andere specificaties waarop de Overeenkomst betrekking heeft kan uitbreiden, krimpen of wijzigen. Hoeveel medewerkers daadwerkelijk een mobiliteitskaart aanvragen is ook een factor die gevolgen kan hebben op de omvang van de opdracht. Deze ontwikkelingen kunnen van invloed zijn op de omvang van de Overeenkomst. Inschrijvers dienen hiermee rekening te houden.

(…)

2.5.

Omschrijving beoogde situatie

2.5.1.

Visie (Strategische agenda) en Mobiliteitsbeleid

Als hogeschool hebben we duurzaamheid hoog in het vaandel staan. In de nieuwe strategische agenda is het verweven in de thematische speerpunten. Het bevorderen van duurzaamheid betekent behalve voor onderwijs en onderzoek ook iets voor onze bedrijfsvoering en voor de vormgeving van onze (secundaire) arbeidsvoorwaarden.

Tegen die achtergrond heeft het College van Bestuur besloten om het gebruik van de auto voor woon-werkverkeer te ontmoedigen en om vergoedingen afhankelijk te maken van het gekozen vervoersmiddel. Keuzevrijheid blijft daarbij het uitgangspunt, maar of een werknemer met OV, fiets of auto naar het werk komt, bepaalt in de toekomst wel de vergoeding.

Het belangrijkste aspect van het beleid is om elke werknemer de beschikking te geven over een mobiliteitskaart. Een tweede aspect is dat, door te kiezen voor een mobiliteitskaart die via API’s te koppelen is met de personeels- en loonadministratie, administratieve lasten geminimaliseerd worden.

2.5.2.

Doelstellingen

Wat wil Hogeschool Rotterdam bereiken

 Daling van de CO2-uitstoot en een bijdrage aan het autoluw maken van Rotterdam.

 Aantrekkelijkere arbeidsvoorwaarden in lijn met andere hbo-instellingen. Een groter ‘marktgebied’ voor werving van nieuwe werknemers ten aanzien van de vergoeding van de kosten voor woon-werkverkeer met het OV.

Hogeschool Rotterdam is op zoek naar een leverancier die

Hogeschool Rotterdam ontzorgt in het gehele proces;
De drempel wegneemt voor werknemers om een duurzame keuze te maken;
Voor werknemers reizen met meerdere modaliteiten mogelijk maakt;
Efficiënte en gebruiksvriendelijke gedigitaliseerde processen heeft ingericht voor zowel gebruiker als beheerder;
Een proactieve houding heeft ten aanzien van het signaleren van kansen, het doen van verbetervoorstellen en het actief meedenken over toekomstige ontwikkelingen, relevante innovaties en efficiencyverbeteringen.

2.5.3.

Scope

Hogeschool Rotterdam is op zoek naar een oplossing voor woon-werkverkeer en binnenlandse dienstreizen. Binnen de scope valt:

- Persoonlijke mobiliteitskaart voor werknemers van Hogeschool Rotterdam t.b.v. woon-werk verkeer en dienstreizen in Nederland op basis van 2e klasse aangevuld met OV-fiets, NS-fietsenstallingen, P+R en (deelvervoer).

- App/portaal voor alle werknemers om hun gemaakte reizen met de mobiliteitskaart te verantwoorden, te weten woon-werkverkeer; dienstreizen of privéreizen. Nb. Privéreizen die gemaakt worden met de mobiliteitskaart worden niet vergoed door Hogeschool Rotterdam.

- App/portaal voor alle werknemers om met eigen vervoer gemaakte reizen/ritten (woon-werkverkeer en dienstreizen) en thuiswerkdagen te registreren en declareren.

- Portaal voor managers en backoffice om onder meer (steekproef) controles uit te voeren.

- Koppeling(en) met de financiële administratie en HRM systeem.

- Rapportages.

Verwachte aantal gebruikers en verbruik

Het uitgangspunt is dat alle werknemers (ca 4.000) een mobiliteitskaart kunnen krijgen om te reizen met het OV voor woon-werkverkeer en dienstreizen. Het is de eigen keuze van de werknemer om te gaan reizen met het OV.

Wij verwachten dat 1.800 werknemers vanaf het begin een kaart nodig zullen hebben c.q. zullen aanvragen. Wij verwachten dat na 1 jaar ca 3.000 werknemers een kaart zullen hebben. Dit is een inschatting en daar kunnen geen rechten aan worden [ont](…)leend.

Het uitgangspunt is dat alle werknemers toegang krijgen tot de app/portal om hun woonwerk verkeer reizen, dienstreizen en thuiswerkdagen te registreren en declareren.

(…)

Proces:

Per 1 september 2026 moeten alle werknemers van Hogeschool Rotterdam de mogelijkheid hebben om [met] een mobiliteitskaart te kunnen reizen.

Bij de implementatiefase maar ook bij indiensttreding zullen werknemers zelf hun mobiliteitskaart moeten aanvragen waarbij zij akkoord gaan met de voorwaarden. De aanvraag van de Mobiliteitskaart loopt via de portal of de app van de Mobiliteitsoplossing. Er zal hiervoor een aanvraagprocedure opgesteld worden, in afstemming met Opdrachtnemer. Bij uitdiensttreding ontvangt Opdrachtnemer via de koppeling een signaal waarna Opdrachtnemer de kaart deactiveert op de dag na uitdiensttreding. (…).

Bij de implementatie van de Mobiliteitsoplossing krijgen alle werknemers en daarna bij indiensttreding van nieuwe werknemers automatisch toegang (zonder link, of aanmaken account) tot de app/portal van de Mobiliteitsoplossing.

2.6.

Toekomstige verzoeken/opties

Hogeschool Rotterdam verwacht dat er gedurende de looptijd van het contract extra activiteiten en/of functionaliteiten gewenst zijn, waarvan het nog niet mogelijk is om vast te stellen wat deze zijn. Dit wordt mede beïnvloed door de voortdurende ontwikkelingen op het gebied van mobiliteit en duurzaamheid.

Hogeschool Rotterdam neemt een voorziening tot 10% van de geraamde waarde op in de maximale waarde van de aanbesteding om ruimte te creëren voor [de] deze activiteiten en/of functionaliteiten. Hogeschool Rotterdam garandeert echter niet dat de voorziening daadwerkelijk zal worden gebruikt.

De volgende activiteiten en/of functionaliteiten kunnen in aanmerking komen om te worden uitgevoerd of toegevoegd aan de oplossing/dienst die door Opdrachtnemer wordt geleverd gedurende de contractperiode. Deze lijst is echter niet uitputtend:

• Interfaces om de gegevensuitwisseling te optimaliseren.

• Interfaces waarmee de mobiliteitsoplossing intensiever integreert met bepaalde business

processen en systemen van Hogeschool Rotterdam.

• Uitbreidingen van de mobiliteitsoplossing en/of de dienstverlening die niet onder de reguliere

doorontwikkeling van de mobiliteitsoplossing vallen.

• Gebruik van de app of kaart voor andere zaken dan mobiliteit (maar die logischerwijs wel in de

lijn liggen van mobiliteitsoplossingen).

• OV-kostenoptimalisatie realiseren d.m.v. bijvoorbeeld het aanschaffen van ov-abonnementen.

Mocht deze situatie zich voordoen, dan hoeft geen aanvullende aanbestedingsprocedure te worden uitgevoerd. Eventuele toekomstige toevoegingen, zoals hierboven beschreven, zullen worden afgenomen onder de voorwaarden en overeenkomst van deze aanbesteding, zonder dat deze toevoegingen als wezenlijke wijziging worden aangemerkt.

3.Planning, procedure en gunnings- en beoordelingssystematiek

(…)

3.8.

Gunning en beoordelingssystematiek

Deze paragraaf beschrijft het proces van totstandkoming van de gunningsbeslissing. Het gaat in op de beoordelingssystematiek, de wijze van inhoudelijke beoordeling van de Inschrijvingen en de mogelijkheden van puntentoekenning.

3.8.1.

Gunningcriterium

De aanbestedende dienst gunt de opdracht op grond van het gunningscriterium ‘Beste prijs kwaliteitverhouding’. Voor het element Kwaliteit gebruikt Hogeschool Rotterdam de gewogen factor methode. Daarbij kunnen in totaal 1000 punten worden behaald. Hogeschool Rotterdam hanteert een minimum van 700 punten voor kwaliteit. Voor het element Prijs hanteert Hogeschool Rotterdam de methode laagst acceptabele bod.

(…)

3.14

Randvoorwaarden

(…)

3.14.2.

Irreële of manipulatieve Inschrijving

Het indienen van een irreële of manipulatieve Inschrijving is verboden. Van een manipulatieve Inschrijving kan sprake zijn wanneer - als gevolg van miskenning door de Inschrijver van bepaalde aannames van de aanbestedende dienst - de beoordelingssystematiek zo wordt gemanipuleerd dat het daarmee beoogde doel, zoals bijvoorbeeld het innemen van een realistische positie, wordt verstoord. Een irreële of manipulatieve Inschrijving is ongeldig en wordt terzijde gelegd. Een Inschrijving is in ieder geval doch niet uitsluitend manipulatief en/of irreëel als:

Eén of meer tarieven worden aangeboden die op zichzelf beschouwd niet marktconform en/of niet realistisch zijn;
De tarieven niet een in de branche gebruikelijke opbouw/samenhang hebben;
Eén of meerdere tarieven de gehanteerde formule frustreren;
Er sprake is van negatieve of nultarieven;
Een inschrijving waarvan bij voorbaat vaststaat dat deze niet waargemaakt kan worden.

(…)

3.14.10.

Tegenstrijdigheden en/of onregelmatigheden

Het onderhavige Beschrijvend Document en bijbehorende bijlagen zijn met grote zorg opgesteld. Indien deze desondanks kennelijk fouten, omissies of tegenstrijdigheden bevatten, dient Inschrijver hiervan tijdig vóór het sluiten van de aanmeldingstermijn melding te maken bij de aanbestedende dienst dan wel hier vragen over te stellen, zodat de aanbestedende dienst eventuele fouten, omissies of tegenstrijdigheden tijdig kan herstellen. Indien Inschrijver dit nalaat, en fouten, omissies of tegenstrijdigheden pas later aan de orde stelt, terwijl deze hem bekend waren of hadden moeten zijn, kan dit tot gevolg hebben dat hij zich hierop niet meer kan beroepen in een eventuele (bezwaar)procedure bijvoorbeeld tegen de (voorgenomen) gunningbeslissing.

(…)

7.Prijs

(…)

Het aantal medewerkers en het aantal af te nemen kaarten kan fluctueren en is afhankelijk van externe factoren. In het prijzenblad heeft Hogeschool Rotterdam een inschatting van de te verwachten hoeveelheden opgenomen op basis van beschikbare informatie. De werkelijke hoeveelheden kunnen hiervan afwijken.

OV kosten zijn tevens een inschatting en daadwerkelijke kosten worden door de Opdrachtgever naar daadwerkelijk verbruik gefactureerd.

Er is geen minimale afnameverplichting.

(…)”.

2.4.

Inschrijvers moeten in het kader van het gunningscriterium prijs een compleet ingevuld en rechtsgeldig ondertekend prijzenblad indienen. Inschrijvers moeten in het prijzenblad een prijs opgeven voor:

A. eenmalige aanschaf kaart;

B. dienstverlening;

C. (de vier subonderdelen van) ov-kosten; en

D. implementatie,

wat onder de streep dient te leiden tot een all-in inschrijfprijs.

2.5.

Vraag 137 in de NvI 1, met het onderwerp paragraaf 3.8.3 van het BD, en het antwoord daarop luiden:

2.6.

In het herzien PvE staan in nummers 67 en 68 ter zake van de categorie ‘facturatie’ de volgende eisen vermeld:

2.7.

In de conceptovereenkomst staat, voor zover van belang:

“
1. VOORWERP VAN DE OVEREENKOMST

1.1

Hogeschool Rotterdam verstrekt aan de Opdrachtnemer de Opdracht tot het leveren van Mobility as a Service met de daaraan verbonden dienstverlening overeenkomstig de bepalingen van deze overeenkomst en de daarbij behorende bijlagen (hierna: “de Opdracht”), welke Opdracht de Opdrachtnemer bij deze aanvaardt.

(…)

5.PRIJS EN OVERIGE FINANCIËLE BEPALINGEN

5.1

De geldende prijzen zijn conform de aanbestedingsdocumenten en de inschrijving. De prijzen zijn

exclusief BTW.

5.2 .

Opdrachtnemer hanteert een all-in prijs. Dat wil zeggen dat alle kosten zijn inbegrepen: huur, verwerkingskosten, salariskosten, overheadkosten, kosten voor ondersteunend werk, kosten voor digitale middelen, kosten voor het gebruik van apparatuur, normale binnenlandse reis- en verblijfkosten, transportkosten die worden gemaakt ten gevolge van de Opdracht, parkeerkosten, opleidingskosten, wervings- en selectiekosten, vervanging, verzekeringspremies, winst en alle eventuele verdere bijkomende kosten.

5.3

Opdrachtnemer factureert geen kosten, die niet overeen zijn gekomen in het onderhavige contract, of in een nadere overeenkomst voortvloeiend uit het onderhavige contract.”.

2.8.

Reisbalans, die de zittende dienstverlener is, diende haar inschrijving op 21 januari 2026 in. Zij heeft, net als de drie andere inschrijvers (Mobility Concept B.V. (Mobility), Gaiyo Mobility Solutions B.V. en Shuttel B.V.), tijdig ingeschreven.

2.9.

Op 27 januari 2026 stuurde de Hogeschool het volgende verificatieverzoek aan Reisbalans:

“(…)

Na het controleren van uw prijzenblad willen we u om een toelichting vragen.

We hebben geconstateerd dat u voor de elementen A aanschaf kaart, B Dienstverlening en D Implementatie 0,01 eurocent heeft geboden. Dit zou dus betekenen dat u bv voor het eerste jaar een bedrag van (…) euro zou factureren voor de implementatie, de gehele dienstverlening en de aanschaf van de kaart.

Kunt u ons toelichten hoe u de complete dienstverlening zoals opgenomen in de aanbestedingsstukken voor deze waarde kunt leveren?

Graag ontvangen wij een antwoord uiterlijk maandag 2 februari 2026.

(…)”

2.10.

Reisbalans heeft op 28 januari 2026 gereageerd op het verificatieverzoek. Zij heeft in haar reactie haar prijsstelling uitgebreid nader toegelicht, waarbij zij heeft aangegeven dat zij haar businesscase op basis van de genoemde inkomstenstromen, in combinatie met een bewuste afweging tussen eigen investeringen en marge, zorgvuldig heeft opgesteld. Ook heeft zij aangegeven dat de prijsstelling aantoonbaar in lijn is met tarieven en verdienmodellen die gangbaar zijn binnen de markt, en dat de marktconformiteit onder meer blijkt uit recent plaatsgevonden andere aanbestedingen.

2.11.

Op 12 februari 2026 liet de Hogeschool aan Reisbalans weten voornemens te zijn de

opdracht aan haar te gunnen. Deze uitkomst deed bij verschillende inschrijvers vragen rijzen, wat voor de Hogeschool aanleiding was om op 19 februari 2026 nieuwe verificatievragen aan Reisbalans te stellen, die Reisbalans tijdens een gesprek met de Hogeschool en ook schriftelijk heeft beantwoord. Op 25 februari 2026 heeft de Hogeschool via Tenderned naar aanleiding van de reacties op de voorgenomen gunningsbeslissing aan alle inschrijvers laten weten nader onderzoek te doen.

2.12.

Op 9 maart 2026 heeft de Hogeschool via een bericht op Tenderned aan alle inschrijvers medegedeeld dat de gunningsbeslissing van 12 februari 2026 is ingetrokken. Op diezelfde dag ontving Reisbalans van de Hogeschool een herziene gunningsbeslissing. In de herziene gunningsbeslissing staat, voor zover van belang:

“(…)

Uitslag

Hogeschool Rotterdam heeft op deze aanbesteding vier inschrijvingen mogen ontvangen. De inschrijving van uw onderneming voldoet niet aan hetgeen is voorgeschreven in paragraaf 3.14.2 van het Beschrijvend document en dient derhalve als ongeldig terzijde te worden gelegd. Twee andere inschrijven zijn eveneens als ongeldig terzijde gelegd.

De inschrijving met de Economisch meest voordelige inschrijving op basis van Laagst acceptabele bod is Mobility (…). Hogeschool Rotterdam is derhalve voornemens om de overeenkomst aan Mobility (…) te gunnen.

Toelichting

Hogeschool Rotterdam heeft in paragraaf 3.14.2 van het Beschrijvend document voorgeschreven dat een irreële of manipulatieve inschrijving ongeldig is en terzijde zal worden gelegd. In paragraaf 3.14.2 van het Beschrijvend document is uitgewerkt wanneer een inschrijving in ieder geval als manipulatief en/of irreëel moet worden beschouwd. Dat is onder meer het geval als één of meer tarieven worden aangeboden die
op zichzelf beschouwdniet marktconform en/of niet realistisch zijn.

U heeft in uw inschrijving op het prijzenblad voor onderdeel A, “
Eénmalige kosten aanschaf kaart”, onderdeel B “
dienstverlening” én onderdeel D “
Implementatie” een tarief van € 0,01 geoffreerd. Op alle onderdelen geldt dat € 0,01 niet kan worden beschouwd als een op zichzelf beschouwd realistisch tarief. Er is sprake van een realistisch bedrag als er een verband bestaat tussen het geoffreerde bedrag en de kosten van de achterliggende dienstverlening. Oftewel: de geoffreerde tarieven moeten vanuit kostenperspectief te verantwoorden zijn. Daarvan is geen sprake.

U heeft – in reactie op door Hogeschool Rotterdam op 27 januari 2026 gestelde verificatievragen - immers verklaard dat de eenmalige kosten (zijnde de aanschaf van de kaart (onderdeel A) en de implementatiekosten (onderdeel D)), alsmede de maandelijkse kaartfee (onderdeel B) moeten worden beschouwd als investering. U heeft bovendien verklaard dat het geoffreerde tarief van € 0,01 op onderdeel A, B en D moet worden gezien als een symbolische prijsstelling.

Op basis van voornoemde constatering is uw inschrijving als ongeldig terzijde gelegd en daarmee uitgesloten van verdere deelname op de aanbesteding.

Opschortende termijn

Indien u tegen de terzijdelegging van uw inschrijving bezwaren heeft, kunt u daartegen binnen twintig kalenderdagen na dagtekening van dit bericht opkomen bij de civiele voorzieningenrechter te Rotterdam. Indien u gebruik maakt van deze mogelijkheid dient uw kortgedingdagvaarding uiterlijk maandag 30 maart 2026 bij Hogeschool Rotterdam te zijn betekend (…).”

2.13.

Bij brief van 16 maart 2026 vraagt Reisbalans om een nadere motivering van de herziene gunningsbeslissing. De Hogeschool heeft daarop bij brief van 24 maart 2026 gereageerd.

3.Het geschil

3.1.

Reisbalans vordert, na ter zitting toegestane wijziging van eis, om bij vonnis, steeds voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:

de Hogeschool te gebieden om de mededeling van de herziene gunningsbeslissing in te trekken;

primair: de Hogeschool te gebieden om de aanbestedingsprocedure in te trekken en een nieuwe aanbestedingsprocedure te houden, voor zover zij de onderhavige opdracht nog altijd wenst te gunnen;

subsidiair: de Hogeschool te gebieden de onderhavige opdracht te gunnen aan Reisbalans, voor zover zij de onderhavige opdracht nog wenst te gunnen;

meer subsidiair: de Hogeschool te gebieden om een nieuwe mededeling van de gunningsbeslissing kenbaar te maken die voorziet in:

(1) de kenmerken en de relatieve voordelen van Mobility, en

(2) een deugdelijke motivering:

(a) van de wijze waarop de Hogeschool onderzoek heeft verricht naar de inschrijving van Mobility, en

(b) waarin per af te prijzen onderdeel wordt toegelicht waarom deze naar het oordeel van de Hogeschool kostendekkend is, zodat de gerede twijfel over de geldigheid van de inschrijving van Mobility wordt weggenomen;

5. de Hogeschool te veroordelen tot betaling aan Reisbalans van:

(1) de kosten van deze procedure, te vermeerderen met wettelijke rente;

(2) de nakosten als bedoeld in artikel 237 lid 4 Rv Pro, te vermeerderen met wettelijke rente.

3.2.

De Hogeschool voert verweer tegen de (gewijzigde) eis. De Hogeschool concludeert tot afwijzing van de vorderingen van Reisbalans, met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van Reisbalans in de (na)kosten van deze procedure, te vermeerderen met wettelijke rente.

4.De beoordeling

Reisbalans heeft een rechtens te respecteren belang bij haar vorderingen

4.1.

Anders dan de Hogeschool meent, heeft Reisbalans een rechtens te respecteren voldoende (proces-)belang bij alle onderdelen van haar vorderingen en kan zij daarin als betrokken inschrijver worden ontvangen. Het belang van Reisbalans is erin gelegen dat, in het kader van de bevordering van de optimale mededinging, (door de rechter) gecontroleerd en bewerkstelligd wordt of en dat de Hogeschool haar verplichtingen uit hoofde van de Aanbestedingswet 2012 (Aw 2012) heeft nageleefd en zal naleven. Volgens Reisbalans heeft de Hogeschool die verplichtingen niet nageleefd; dit was bij aanvang van de door Reisbalans tijdig aanhangig gemaakte kortgedingprocedure ook niet duidelijk, terwijl Reisbalans op dat moment niet als inschrijver definitief was uitgesloten. Daarom bestond en bestaat voor haar de kans dat een van haar vorderingen in kort geding zal worden toegewezen en dat zij (na een nieuwe aanbesteding) de opdracht/raamovereenkomst gegund krijgt. Dat Reisbalans niet eerder dan tot na de herziene gunningsbeslissing heeft geklaagd over de (on)rechtmatigheid van de aanbestedingsprocedure, maakt dit belang van Reisbalans niet anders.

Inhoudelijk

4.2.

Reisbalans stelt dat de aanbesteding niet kan leiden tot rechtmatige gunning aan Mobility, maar dient te leiden tot heraanbesteding, omdat sprake is van de volgende fundamentele gebreken waardoor de mededinging niet optimaal wordt bevorderd:

er is sprake van een raamovereenkomst waarvan de looptijd de wettelijk toegestane maximale duur overschrijdt (artikel 2.140 lid 3 Aw 2012);

de in de aanbesteding gehanteerde gunningssystematiek leidt niet per definitie tot gunning aan de inschrijver met de economisch meest voordelige inschrijving wat strijdigheid oplevert met het bepaalde in artikelen 1.4 lid 2 jo. 2.114 Aw 2012;

de eis in het BD dat de inschrijving niet irreëel mag zijn is niet transparant en bovendien objectief oncontroleerbaar (artikelen 1.9 en 2.113a lid 1 Aw 2012, het EVN Wienstrom-arrest, ECLI:EU:C:2003:651).

Subsidiair beroept Reisbalans zich op de geldigheid van haar inschrijving en meer subsidiair stelt zij dat de Hogeschool de herziene gunningsbeslissing onvoldoende heeft gemotiveerd.

4.3.

De voorzieningenrechter komt als eerste toe aan de beoordeling van de primaire vordering (3.1.onder 2) van Reisbalans op de grond als hiervoor onder 4.2 sub 1 staat vermeld. Als uitgangspunt geldt daarbij dat de Hogeschool als aanbesteder de voor haar geldende wettelijke voorschriften in de Aw 2012 in acht moet nemen, dat zij inschrijvers gelijk moet behandelen, dat zij transparant, objectief en controleerbaar moet handelen en dat zij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht moet nemen.

4.4.

De Hogeschool stelt zich ten onrechte op het standpunt dat Reisbalans haar rechten heeft verwerkt, omdat zij niet voorafgaande aan de inschrijving heeft geklaagd. Dat oordeel wordt hierna onder 4.11 met inachtneming van de uit de Rechtsbeschermingsrichtlijn^[1]volgende doelstellingen van snelheid en doeltreffendheid en de eisen van de redelijkheid en billijkheid die een potentiële inschrijver en een aanbestedende dienst jegens elkaar in acht dienen te nemen en ongeacht paragraaf 3.14.10 van het BD, nader toegelicht.

Aard van de opdracht: er is sprake van een raamovereenkomst

4.5.

In artikel 1.1 Aw 2012 zijn de definities van een ‘overheidsopdracht’ (voor leveringen, diensten en werken) en een ‘raamovereenkomst’ opgenomen. Een raamovereenkomst wordt in dat artikel omschreven als
:“een schriftelijke overeenkomst tussen een of meer aanbestedende diensten of speciale-sectorbedrijven en een of meer ondernemers met het doel gedurende een bepaalde periode de voorwaarden inzake te plaatsen overheidsopdrachten of speciale-sectoropdrachten vast te leggen”. Volgens de Memorie van Toelichting bij de Aw 2012 (Kamerstukken II 2009-2010, 32 440, nr. 3, bladzijde 67) is sprake van een raamovereenkomst als een aanbestedende dienst gedurende een bepaalde periode producten of diensten wil afnemen van of werken wil laten verrichten door een of meer aanbieders en daarover vooraf afspraken wil maken, bijvoorbeeld over de te leveren kwaliteit, hoeveelheid en leveringstermijnen.

Het begrip ‘raamovereenkomst’ is ontleend aan de richtlijn 2014/24/EU betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten. Bij het communautaire begrip ‘raamovereenkomst’ gaat het om de inhoud en de economische aspecten, met name in het kader van eerlijke mededinging, en niet zozeer om de formele vormgeving van de overeenkomst. Dit volgt uit gemelde en andere Europese richtlijnen en jurisprudentie die bedoeld zijn om een gelijk speelveld binnen de interne markt te waarborgen. In dat licht doet, anders dan de Hogeschool meent, voor de te geven kwalificatie van ‘raamovereenkomst’ niet ter zake dat in de aanbestedingsstukken wordt gesproken over ‘de opdracht’; een raamovereenkomst valt immers ook onder het begrip overheidsopdracht (artikel 1.1 Aw 2012).

4.6.

Uit de in het BD in paragraaf 2.5.2 geformuleerde doelstellingen kan worden afgeleid dat de Hogeschool, overwegend uit duurzaamheidsoverwegingen, met de aanbesteding wil bereiken dat haar 4.000 werknemers gefaciliteerd worden om met het openbaar vervoer te reizen. De winnaar moet mobiliteitskaarten en ondersteunende software (app en portaal) leveren en implementeren waarmee werknemers reizen, en ook thuiswerkdagen, kunnen registreren, declareren en verantwoorden. Managers en de backoffice moeten deze gegevens kunnen controleren. Verder moeten de app en het portaal gekoppeld zijn aan de financiële en HR-systemen van de Hogeschool en de mogelijkheid bieden om rapportages te genereren waarmee inzicht kan worden verkregen in het reisgedrag van de werknemers en de effecten van het mobiliteitsbeleid. Dat is de scope van de aanbesteding.

4.7.

De aanbestedingsstukken bevatten in dat verband bepalingen die de leveringsverplichting van de contractant en de voorwaarden betreffen. Uit de aanbestedingsstukken (onder meer het BD en het prijzenblad) blijkt dat de omvang van bedoelde leveringsverplichting, en daarmee de omvang van de opdracht en de overeenkomst, niet vast staat. Van tevoren is ongewis hoeveel werknemers de (vrije) keuze zullen maken om van de faciliteit gebruik te maken, wat de hoeveelheid actieve accounts en te leveren toegang tot het openbaar vervoer (en het gebruik van ov-fiets, fietsstalling, en P+R terrein) zal zijn en hoeveel mobiliteitskaarten zullen worden afgenomen. De Hogeschool gaat in het BD uit van een verwacht aantal deelnemers van 1.800 (in het eerste jaar), maar vermeldt daarbij uitdrukkelijk dat dit een inschatting is waaraan geen rechten kunnen worden ontleend. In artikel 2.3 van het BD wordt ook bevestigd dat de omvang van de opdracht en de overeenkomst onzeker is.

Op grond van de aanbestedingsstukken en de stelling van Reisbalans ter zitting, die de Hogeschool niet heeft weersproken, is aannemelijk dat in het eerste jaar weliswaar een app/portaal beschikbaar moet worden gesteld, maar dat voor het overige pas als de werknemer de keuze heeft gemaakt om via de app/het portaal een aanvraag te doen, de contractant in beweging hoeft te komen en overgaat tot activering van het account, de levering van de mobiliteitskaart en de bijbehorende diensten, waarna de werknemer toegang tot het ov krijgt en de contractant aan de Hogeschool de kosten kan factureren.

4.8.

Om de overeenkomst te kunnen kwalificeren is, los van het gebruik van een term als ‘zwaartepunt’, beslissend wat in economische zin het onderwerp van de aanbesteding is. In het licht van het voorgaande en in het bijzonder gelet op de hiervoor geciteerde paragrafen 2.5.3 en 7 van het BD en nummers 67 en 68 van het herzien PvE over de factureringswijze, is aannemelijk dat de enige zekerheid die de contractant heeft, is dat hij in het eerste jaar geld krijgt voor de app/het portaal (de implementatiekosten). Daarbij verdient opmerking dat hij daarvan eigenaar blijft, de app wordt slechts (as a service) ter beschikking gesteld aan de Hogeschool. De overige zeven jaren krijgt de contractant alleen inkomsten bij activering van accounts (ongeacht van het gebruik daarvan) en de uitgifte van mobiliteitskaarten, zoals ter zitting ook nader is toegelicht door Reisbalans.

Deze systematiek brengt mee dat de afspraken die de Hogeschool en de contractant conform de aanbestedingsstukken over de levering, voorwaarden en prijzen bij gunning maken, bezien moeten worden in het licht van de stroom van de toekomstige daadwerkelijke levering van de mobiliteitsfaciliteit aan de individuele werknemers gedurende een bepaalde periode zonder dat direct concrete prestaties worden besteld. Het presteren van de contractant is afhankelijk van en vindt pas plaats nadat een werknemer een individuele mobiliteitsaanvraag heeft gedaan. Dat blijkt o.a. ook uit paragrafen 2.5.1 en 2.6 van het BD: in 2.5.1 staat bijvoorbeeld “(…) Het belangrijkste aspect van het beleid is om elke werknemer de beschikking te geven over een mobiliteitskaart (…)”. Het onderwerp van deze aanbesteding in economische zin is dus in overwegende mate: de accounts en de ov-kaarten oftewel de vervoersdiensten. De stelling van de Hogeschool ter zitting dat het in wezen gaat om de app/het portaal valt niet te rijmen met de aanbestedingsstukken.

4.9.

Een en ander rechtvaardigt de conclusie dat hier sprake is van een raamovereenkomst voor toekomstige opdrachten in verband met de aanvragen van de werknemers van de Hogeschool om deel te nemen aan de mobiliteitsfaciliteit. De app en het portaal moeten weliswaar al op 1 september 2026 geïnstalleerd zijn en zij zijn gedurende het gebruik van de mobiliteitsfaciliteit noodzakelijk ondersteunend, maar zij vormen in de eerste plaats, zoals kan worden afgeleid uit de aanbestedingsstukken en anders dan de Hogeschool meent, het startpunt voor de aanvraag/bestelling van de persoonlijke mobiliteitskaart en de bijbehorende dienstverlening. Dat het in de kern gaat om de levering van de vervoersdiensten komt ook logisch voor nu door Reisbalans is gesteld, en in wezen onbetwist is gebleven, dat met die diensten de hoogste kosten gemoeid zijn, de meeste marge te behalen valt en zo dus de maximaal geraamde waarde te realiseren valt. De Hogeschool heeft verder ook weinig substantieels ingebracht tegen de stelling van Reisbalans dat de door haar geschetste werkwijze en insteek gebruikelijk is in deze branche.

De Hogeschool heeft ter zitting nog aangevoerd dat de verzoeken van haar werknemers geen overheidsopdrachten zijn, maar dit heeft zij tevergeefs gedaan. De werknemers zijn of worden geen contractspartij. De Hogeschool heeft het (kennelijk) om praktische redenen niet nodig gevonden om steeds zelf de opdracht aan de contractant te geven om een account te activeren, maar de activering gebeurt evident onder de met de contractant te sluiten overeenkomst met de Hogeschool en op kosten van de Hogeschool.

Duur van de raamovereenkomst in strijd met de wettelijk toegestane maximale looptijd

4.10.

In het BD is opgenomen dat de overeenkomst wordt aangegaan met één partij voor uitvoering van de opdracht en dat deze zal worden aangegaan voor vier jaar met een verlengingsoptie van twee keer maximaal 24 maanden. Uit het BD blijkt dat de verwachte ingangsdatum van de overeenkomst 31 maart 2026 is. In de bij het BD gevoegde conceptovereenkomst wordt eveneens uitgegaan van een termijn van in totaal acht jaar (inclusief verlengingsopties), maar dan met een andere ingangsdatum.

Ingevolge artikel 2.140 lid 3 Aw 2012 is de maximale looptijd van een raamovereenkomst vier jaar behalve in uitzonderingsgevallen die deugdelijk gemotiveerd zijn. Doel van deze regeling is te voorkomen dat een raamovereenkomst gedurende een te lange periode de markt afsluit. Effectieve rechtshandhaving van deze termijn vereist dat niet enkel en alleen naar de vaste looptijd van vier jaar wordt gekeken, maar dat hierbij tevens de verlenging van tweemaal twee jaar wordt betrokken. Een andere uitleg zou deze wettelijke grens betekenis ontnemen. De voorzieningenrechter stelt vast dat de aankondiging noch het BD een (deugdelijke) motivering bevatten waarom in dit geval een looptijd van acht jaar wordt vereist. Aangenomen moet dan worden dat de Hogeschool geen belangenafweging heeft gemaakt tussen het belang van een goede mededinging (bij raamovereenkomsten met een langere looptijd wordt, zoals eerder opgemerkt, voor langere tijd de mededinging uitgesloten) en het belang van de aanbestedende dienst om voor een langere looptijd te kiezen. Dat in artikel 13.2 van de conceptovereenkomst de bevoegdheid tot eerdere opzegging door de Hogeschool is opgenomen doet daaraan niet af.

Dit betekent dat de voorzieningenrechter voorshands van oordeel is dat de Hogeschool een raamovereenkomst heeft aanbesteed die, zonder dat dit nader is gemotiveerd, een looptijd in de zin van de wet van acht jaar kent. Het zonder (deugdelijke) motivering hanteren van een langere looptijd dan vier jaar is een fundamenteel gebrek in de aanbesteding en, gelet op de strijdigheid met artikel 2.140 lid 3 Aw 2012, onrechtmatig. Ter zitting heeft de Hogeschool overigens ook toegegeven dat, als deze aanbesteding moet worden gezien als betrekking hebbend op een raamovereenkomst, de duur in strijd met de regelgeving is.

Omdat dit fundamentele gebrek niet door herbeoordeling kan worden gerepareerd, moet opnieuw worden aanbesteed, uiteraard indien de Hogeschool dat nog wil.

Waarom het beroep van de Hogeschool op rechtsverwerking niet slaagt nader toegelicht

4.11.

Reisbalans heeft haar rechten om heraanbesteding te vorderen ook niet verwerkt, hoewel zij niet voorafgaande aan de inschrijving heeft geklaagd. De voorzieningenrechter volgt Reisbalans in de gronden die zij hiervoor aanvoert en overweegt daartoe als volgt:

Zoals hiervoor reeds is overwogen is sprake van een fundamenteel gebrek in de aanbesteding. Het is vaste jurisprudentie dat in dat geval rechtsverwerking niet aan een klagende inschrijver kan worden tegengeworpen. De redelijkheid en billijkheid (artikel 6:2 BW Pro) staat hieraan in de weg, ook als de inschrijver vóór de inschrijving daarover geen bezwaren heeft geuit. Bij zo een fundamenteel gebrek mag de aanbestedende dienst er niet op vertrouwen dat de inschrijver door na te laten vóór inschrijving actie te ondernemen, dit aspect niet meer aan de rechter ter beoordeling kan voorleggen.

Uit vaste jurisprudentie volgt dat het enkel stilzitten onvoldoende is voor

rechtsverwerking. Van bijzondere omstandigheden die bij de Hogeschool het vertrouwen hebben gewekt dat Reisbalans haar aanspraak niet meer geldend zou maken is geen sprake. Daarnaast geldt dat de in paragraaf 3.14.10 van het BD opgenomen klachtenregeling een ‘kan’-bepaling bevat die niet uitsluit dat na ontvangst van de gunningsbeslissing een beroep wordt gedaan op onrechtmatigheden in de aanbesteding.

Conclusie

4.12.

Het voorgaande leidt tot toewijzing van de primaire vordering onder 2. In de toewijzing ligt besloten dat het door de Hogeschool jegens Mobility uitgesproken gunningsvoornemen wordt ingetrokken, waarmee de vordering onder 1 geen zelfstandige betekenis heeft. De (overige) gronden van de primaire en (meer) subsidiaire vorderingen van Reisbalans (en het verweer daartegen) kunnen, gelet op het voorgaande oordeel, buiten beschouwing blijven en behoeven niet te worden besproken.

Proces- en nakosten, wettelijke rente

4.13.

De Hogeschool is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van Reisbalans worden begroot op:

- kosten van de dagvaarding

€

128,64

- griffierecht

€

735,00

- salaris advocaat

€

1.177,00

- nakosten

€

189,00

(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

Totaal

€

2.229,64

4.14.

De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.

5.De beslissing

De voorzieningenrechter

5.1.

gebiedt de Hogeschool om de aanbestedingsprocedure in te trekken en een nieuwe aanbestedingsprocedure te houden, voor zover zij de onderhavige opdracht nog altijd wenst te gunnen,

5.2.

veroordeelt de Hogeschool in de proceskosten van € 2.229,64, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 98,00 plus de kosten van betekening als de Hogeschool niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend,

5.3.

veroordeelt de Hogeschool tot betaling van de wettelijke rente over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn betaald,

5.4.

verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad,

5.5.

wijst het meer of anders gevorderde af.

Dit vonnis is gewezen door mr. P.F.G.T. Hofmeijer-Rutten en in het openbaar uitgesproken door mr. M. de Geus op 18 juni 2026. 1734/106

Onrechtmatige aanbesteding wegens overschrijding maximale looptijd raamovereenkomst