ECLI:NL:RBROT:2026:7598

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Zittingsplaats Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 26/17

uitspraak van de voorzieningenrechter van 2 april 2026 in de zaak tussen

[verzoekster] , uit [plaats] , verzoekster

(gemachtigden: mr. R.C.V. Mans en mr. S. den Engelsen),

het college van burgemeester en wethouders van Krimpen aan den IJssel,

DCMR Milieudienst Rijnmond, het college

(gemachtigde: mr. V. Bajra).

Procesverloop

1. Met het besluit van 11 november 2025 (bestreden besluit 1) heeft het college aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot een aantal vóór 1 januari 1994 gebouwde huurwoningen waarin asbest aanwezig is.

2. Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit 1 bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.

3. Met het besluit van 23 december 2025 (bestreden besluit 2) heeft het college het verzoek van verzoekster om de begunstigingstermijnen van de last onder dwangsom te verlengen deels afgewezen. Verzoekster heeft hiertegen op 2 januari 2026 apart bezwaar gemaakt. Op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het bezwaar en het verzoek van verzoekster tegen het bestreden besluit 1 mede gericht tegen het bestreden besluit 2.

4. Op 7 januari 2026 heeft de voorzieningenrechter bij wijze van ordemaatregel onderdeel IV van het bestreden besluit 1 aangevuld.

5. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 5 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van verzoekster bijgestaan door [persoon A] (manager Afdeling Wonen) en R. Jankie (deskundige asbest), de gemachtigde van het college bijgestaan door mr. F. Dits (jurist bij de DCMR) en [persoon B] (toezichthouder bij de DCMR).

Beoordeling door de voorzieningenrechter

Totstandkoming van het besluit

6. Op het adres [adres 1] te Bergambacht heeft verzoekster een stichting in werking met een milieubelastende activiteit zoals bedoeld in de Omgevingswet. De milieubelastende activiteit betreft het stichten en exploiteren van woningen ten behoeve van verbetering van de volkshuisvesting. Verzoekster is verhuurder van onder andere de woningen aan de [adres 2] , [adres 3] , [adres 4] en [adres 5] te Krimpen aan den IJssel. Deze huurwoningen zijn gebouwd vóór 1 januari 1994. In 2021, 2024 en 2025 hebben in deze woningen incidenten met asbest plaatsgevonden. Bij deze incidenten zijn huurders of derden onbewust in aanraking gekomen met asbest. Op 8 mei 2025 heeft een toezichthouder van DCMR op verzoek van het college een onderzoek uitgevoerd in verband met een incident met asbest in de huurwoning aan de [adres 5] te Krimpen aan den IJssel.

7. Bij brief van 14 juli 2025 heeft het college verzoekster meegedeeld voornemens te zijn een last onder dwangsom op te leggen wegens een overtreding van de specifieke zorgplicht uit artikel 7.4 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Verzoekster heeft op 22 juli 2025 een zienswijze ingediend tegen het voornemen. Bij brief van 22 september 2025 heeft het college het voornemen van 14 juli 2025 aangepast. Verzoekster heeft op 6 oktober 2025 een zienswijze op het aangepaste voornemen ingediend.

8. Met het bestreden besluit 1 heeft het college aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de algemene zorgplicht uit artikel 1.6 van de Omgevingswet in samenhang gelezen met artikel 1.7 van de Omgevingswet. De last onder dwangsom houdt verband met de aanwezigheid van asbest in een aantal huurwoningen die vóór 1 januari 1994 zijn gebouwd.

Om de overtreding ongedaan te maken en te voorkomen dat soortgelijke overtredingen zich bij huurwoningen van verzoekster voordoen dient verzoekster binnen de gemeente Krimpen aan den IJssel aan de volgende vier lasten te voldoen:

Verzoekster informeert schriftelijk alle huidige en toekomstige huurders van vóór 1 januari 1994 gebouwde woningen over mogelijke asbestbronnen in de woning. Hierbij geeft verzoekster ook duidelijke schriftelijke instructies waarin wordt vermeld welke handelingen niet zijn toegestaan in de woning (zoals bijvoorbeeld boren, schuren, slijpen, hakken, verwijderen of slopen). Verzoekster stuurt een afschrift van deze informatie aan info@dcmr.nl met kenmerk [kenmerknummer] .

ij iedere huurwissel van een woning die is gebouwd vóór 1 januari 1994 laat verzoekster, voordat de woning opnieuw wordt verhuurd, een asbestinventarisatie uitvoeren door een onafhankelijk gecertificeerd asbestinventarisatiebedrijf zodat locaties, soort en risicoklasse van asbestbronnen en de daaraan verbonden risico’s bekend zijn voordat de woning opnieuw verhuurd wordt. In de huurovereenkomst kan verzoekster hiernaar verwijzen.

1. Wanneer bij handelingen in een huurwoning onverwacht asbesthoudend materiaal wordt aangetroffen dat niet eerder is geïnventariseerd (calamiteit), informeert verzoekster onverwijld het asbestteam van DCMR (telefoon 010-246 86 56). Na instructies van DCMR geeft verzoekster onverwijld opdracht aan een onafhankelijk gecertificeerd asbestinventarisatiebedrijf dat onderzoek verricht in overeenstemming met NEN 2991. Indien uit dit onderzoek blijkt dat sprake is van asbest, dient verzoekster, zelf of een derde betrokkene, een sloopmelding in overeenkomstig artikel 7.10 van het Bbl.

2. Verzoekster laat de asbestsanering uitvoeren overeenkomstig de ingediende sloopmelding met bijgevoegde rapportage van een asbestinventarisatie conform NEN 2991.

Als asbestvezels (zoals bij niet hechtgebonden asbest, risicoklasse 2) in huurwoningen van vóór 1994 aanwezig zijn, dan laat verzoekster de huurwoning binnen vier weken na afronding van de uitgevoerde asbestinventarisatie conform NEN 2991 door een onafhankelijk gecertificeerd bedrijf saneren in overeenstemming met instructies van DCMR. Tegelijkertijd draagt verzoekster er zorg voor dat gedurende de saneringswerkzaamheden de veiligheid en gezondheid van de huurders zijn gewaarborgd en indien noodzakelijk faciliteert verzoekster de huurders met een wissel en/of tijdelijke woning voor de duur van de saneringswerkzaamheden.

Verzoekster kan aan de lasten voldoen door de volgende maatregelen te treffen die in het besluit onder I tot en met IV zijn beschreven:

I. Verzoekster dient binnen twee weken nadat het bestreden besluit 1 in werking treedt, blijvend te voldoen aan artikel 1.6 in samenhang gelezen met artikel 1.7, aanhef en onder a en b, van de Omgevingswet door de maatregel, genoemd onder punt A van de te nemen maatregelen, uit te voeren.

II. Verzoekster dient binnen acht weken nadat het bestreden besluit 1 in werking treedt, blijvend te voldoen aan artikel 1.6 in samenhang gelezen met artikel 1.7, aanhef en onder a en b, van de Omgevingswet door de maatregel, genoemd onder punt B van de te nemen maatregelen, uit te voeren.

III. Verzoekster dient binnen een dag nadat het bestreden besluit 1 in werking treedt, blijvend te voldoen aan artikel 1.6 in samenhang gelezen met artikel 1.7, aanhef en onder a en b, van de Omgevingswet door bovenstaande maatregelen, genoemd onder punten C1 en C2 van de te nemen maatregelen, uit te voeren.

IV. Verzoekster dient binnen vier weken nadat het bestreden besluit 1 in werking treedt, blijvend te voldoen aan artikel 1.6 in samenhang gelezen met artikel 1.7 van de Omgevingswet door bovenstaande maatregelen, genoemd onder punt D van de te nemen maatregelen, uit te voeren.

Als verzoekster niet voldoet aan de gestelde lasten, verbeurt zij een dwangsom van € 7.500,- per constatering met een maximum van € 75.000,-. Per etmaal kan maximaal één constatering plaatsvinden.

9. Met het bestreden besluit 2 is de begunstigingstermijn voor last A verlengd met vier weken vanaf de inwerkingtreding van het besluit. Het verzoek van verzoekster om verlenging van de begunstigingstermijnen voor de lasten B, C en D is afgewezen.

10. Op 7 januari 2026 heeft de voorzieningenrechter bij wijze van ordemaatregel maatregel IV (begunstigingstermijn) behorende bij de last onder D van het bestreden besluit 1 als volgt aangevuld: “Het voorgaande geldt niet indien de huurder geen medewerking verleent aan de sanering”.

Toetsingskader

11. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de onderliggende regelingen in werking getreden. De last onder dwangsom is na die datum en op initiatief van het college opgelegd, zodat de Omgevingswet van toepassing is.

12. Op grond van artikel 1.6 van de Omgevingswet draagt een ieder voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving.

Artikel 1.7 van de Omgevingswet luidt:

een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat zijn activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving, is verplicht:

alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen,

voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen: die gevolgen zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken,

als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt: die activiteit achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden gevraagd.

13. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. Omdat op 7 januari 2026 een ordemaatregel is getroffen ligt nu ter beoordeling voor of deze moet worden gehandhaafd, opgeheven of gewijzigd.

Spoedeisend belang

14. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

14.1.

De voorzieningenrechter overweegt dat ten aanzien van last A ter zitting samen met partijen is vastgesteld dat geen sprake is van onverwijlde spoed. Verzoekster heeft ter zitting verklaard dat thans een brief in concept klaar ligt waarin alle huidige en toekomstige huurders van vóór 1 januari 1994 gebouwde woningen schriftelijk geïnformeerd zullen worden over mogelijke asbestbronnen in hun woning. Verzoekster heeft daarnaast aangegeven dat de definitieve brief binnen één week zal worden verstuurd. Het college heeft ter zitting aangegeven dat het de conceptbrief van verzoekster heeft ontvangen en niet voornemens is om de komende twee weken in verband met deze last een constatering te doen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is hiermee het spoedeisend belang bij een inhoudelijke beoordeling van last A komen te vervallen.

14.2.

Ten aanzien van last C overweegt de voorzieningenrechter dat evenmin sprake is van onverwijlde spoed. Ter zitting heeft het college namelijk verklaard dat het voornemens is om in het besluit op bezwaar last C te laten vervallen en dat er tot die tijd evenmin een constatering zal worden gedaan. Dat betekent dat er geen dwangsom zal kunnen worden verbeurd met betrekking tot deze last.

14.3.

Het college stelt zich ten aanzien van de lasten B en D op het standpunt dat geen sprake is van onverwijlde spoed, omdat louter sprake is van een financieel belang. Het college heeft hierbij nog aangegeven dat als blijkt dat de lasten ten onrechte zijn opgelegd, verzoekster de betaalde dwangsommen terug kan vragen.

14.4.

Verzoekster heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een louter financieel belang. Verzoekster voert hiertoe aan dat zij reeds voldoet aan alle regels en dat het college geen bevoegdheid heeft om een last onder dwangsom op te leggen. In dit licht is het volgens verzoekster niet juist dat zij moet vrezen voor verbeurte van dwangsommen.

14.4.1.

Het college heeft bij het bestreden besluit 2 het verzoek van verzoekster om verlenging van de begunstigingstermijn voor onder meer de lasten B en D afgewezen. De voorzieningenrechter stelt vast dat de begunstigingstermijnen van de lasten B en D inmiddels zijn verstreken, zodat in afwachting van het besluit op bezwaar bij constatering van overtreding van deze lasten dwangsommen kunnen verbeuren. Hiermee is het spoedeisend belang in beginsel gegeven. Anders dan het college stelt, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake van een louter financieel belang, omdat verzoekster ter voorkoming van verbeurte gehouden is om vergaande maatregelen te nemen terwijl zij betoogt dat voor het opleggen van de last onder dwangsom geen bevoegdheid bestaat voor het college. Ten aanzien van last B gaat het naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet alleen om het uitvoeren van een asbestinventarisatie, maar ook dat verzoekster mogelijk naar aanleiding daarvan gehouden is maatregelen te treffen. Ten aanzien van last D heeft het college ter zitting toegelicht dat het onderdeel dat verzoekster de getroffen huurders voor de duur van de saneringswerkzaamheden met een wissel en/of tijdelijke woning moet faciliteren, in het besluit op bezwaar zal komen te vervallen. Ter zitting is door het college niet aangegeven dat zij op dit onderdeel geen overtreding van de last zal constateren. Dat betekent dus dat verzoekster hiervoor wel dwangsommen kan verbeuren. Omdat het bestreden besluit 1 zoals die op dit moment geformuleerd is ter beoordeling ligt en bovendien deze last ook een ingrijpende saneringsverplichting inhoudt, is de voorzieningenrechter van oordeel dat sprake is voldoende spoedeisend belang bij een voorlopig rechtmatigheidsoordeel over deze twee lasten.

Reguliere last onder dwangsom of een preventieve last onder dwangsom

15. Verzoekster betoogt dat het college geen last onder dwangsom kan opleggen, omdat geen sprake is van een gevaar voor herhaling. Verzoekster stelt dat het college niet eerder een vorm van asbestbesmetting bij woningen van verzoekster is tegengekomen. Dat het college een last onder dwangsom oplegt om herhaling te voorkomen is daarom misplaatst en ongemotiveerd.

15.1.

De voorzieningenrechter stelt vast dat ter zitting het volgende duidelijk is geworden. Het college heeft verklaard dat er op het moment van het nemen van het besluit en op dit moment geen actuele overtredingen meer zijn. De last onder dwangsom is een reguliere last en deze last is opgelegd ter voorkoming van dezelfde overtredingen bij andere woningen door verzoekster. Het college heeft ter zitting verklaard dat in de woning aan de [adres 3] geen sprake is geweest van een overtreding, maar dat het incident als een nadere onderbouwing van het bestreden besluit 1 moet worden gezien. De overtreding die heeft plaatsgevonden in de woning aan de [adres 2] was in het kader van sloopwerkzaamheden. Dat is volgens het college hier echter niet aan de orde en dus kan dit incident niet aan verzoekster worden tegengeworpen. Het incident in de woning aan de [adres 5] ziet het college op zich zelf wel als een overtreding. Het college heeft ter zitting nog een vergelijking gemaakt met een Seveso-inrichting. Het college stelt dat net als bij Seveso-inrichtingen, het mogelijk is om binnen één inrichting, thans de milieubelastende activiteit, voor dezelfde overtreding een last onder dwangsom ter voorkoming van herhaling op te leggen.

15.2.

Duidelijk is dat er op dit moment geen overtreding plaatsvindt die met de opgelegde lasten in de hand kan worden beëindigd of ongedaan kan worden gemaakt (zoals bedoeld in artikel 5:2, eerste lid en onder b, van de Awb). De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college in dit geval ook geen last strekkende tot het voorkomen van herhaling van een (eerder geconstateerde) overtreding zoals bedoeld in die bepaling heeft kunnen opleggen, omdat het gaat om toekomstige incidenten met asbest in woningen waar dit zich nog niet eerder heeft afgespeeld. In wat het college daarover naar voren heeft gebracht ziet de voorzieningenrechter op dit moment onvoldoende aanknopingspunten voor de conclusie dat een eventuele nieuwe overtreding in een andere woning kan worden aangemerkt als een herhaling van een eerdere (beëindigde) overtreding elders. De verwijzing van het college naar een Seveso-inrichting, volgt de voorzieningenrechter niet omdat verzoekster en een Seveso-inrichting niet vergelijkbaar zijn met elkaar. Een last ter voorkoming van een overtreding als bedoeld in artikel 5:7 van Pro de Awb (een preventieve last) ligt in dit geval naar het oordeel van de voorzieningenrechter meer in de rede. Een last onder dwangsom kan preventief worden opgelegd, zodra een gevaar van een overtreding klaarblijkelijk dreigt. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling)^[1]volgt uit artikel 5:7 van Pro de Awb dat een besluit tot het opleggen van een preventieve last slechts kan worden genomen als zich een gevaar voordoet van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden. Een preventieve last kan derhalve slechts worden opgelegd als het een nieuwe, nog niet gepleegde overtreding betreft. Ter zitting heeft het college toegelicht dat en waarom het bevoegd is om in dit geval een preventieve last aan verzoekster op te leggen. Volgens het college doet zich bij andere woningen van verzoekster waar mogelijk asbest aanwezig is een gevaar voor van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden. Het college verwijst hiervoor naar de gang van zaken rondom de woning aan de [adres 5] . De voorzieningenrechter kan dit volgen. Gelet op de feiten en omstandigheden die zich hebben afgespeeld in die woning, zoals beschreven in de stukken, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter een preventieve last onder dwangsom in dit geval meer geschikt als herstelsanctie in verband met dreigende overtredingen die samenhangen met de aanwezigheid van asbest. De stelling van verzoekster ter zitting dat een dergelijke overtreding zich nooit meer zal voor doen, leidt de voorzieningenrechter niet tot een ander oordeel. Ondanks dat partijen het met elkaar eens zijn dat verzoekster stappen in de goede richting heeft gezet, ziet de voorzieningenrechter op dit moment onvoldoende aanknopingspunten om te oordelen dat een overtreding in de toekomst niet meer voor zal komen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college ten onrechte een last onder dwangsom op grond van artikel 5:2, eerste lid en onder b, van de Awb aan verzoekster opgelegd. Dit brengt de voorzieningenrechter echter niet tot het oordeel dat reeds hierom een voorlopige voorziening moet worden getroffen, omdat dit gebrek in het besluit op bezwaar door het college kan worden hersteld door het opleggen van een preventieve last onder dwangsom.

Grondslag voor de overtreding

16. Verzoekster betoogt verder dat het college de grondslag voor de last onder dwangsom ten onrechte heeft gebaseerd op de artikelen 1.6 en 1.7 van de Omgevingswet, omdat de specifieke zorgplicht uit artikel 7.4 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) vóór de algemene zorgplicht gaat. Verzoekster verwijst hiervoor naar artikel 1.8 van de Omgevingswet.

17. In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet staat dat de algemene zorgplicht in de Omgevingswet voortbouwt op (algemene) zorgplichten die voor inwerkingtreding van de Omgevingswet in verschillende wetten waren opgenomen (zoals de zorgplicht van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, artikel 6.8 van de Waterwet en artikel 1a van de Woningwet). Daarnaast staat in de memorie van toelichting – zakelijk weergegeven – dat de verwachting gerechtvaardigd is dat van de artikelen 1.6 en 1.7 geen groter juridiserend effect zal uitgaan dan van de ondertussen vervallen zorgplichtbepalingen uit de afzonderlijke wetten.

Uit rechtspraak over (algemene) zorgplichten van voor de Omgevingswet volgt dat in beginsel slechts handhavend kon worden opgetreden in gevallen waarin ernstige nadelige gevolgen optraden of acuut dreigden op te treden, terwijl de bijzondere wet er niet op andere wijze in voorzag om die gevolgen te voorkomen of zo veel mogelijk te beperken. De voorzieningenrechter neemt, gelet op de memorie van toelichting aan dat voor handhavend optreden op grond van de artikelen 1.6 en 1.7 van de Omgevingswet eveneens slechts ruimte is als ernstige nadelige gevolgen optreden of dreigen op te treden voor de fysieke leefomgeving en de Omgevingswet geen concretere normen bevat ter voorkoming of beperking van deze gevolgen. Dit sluit ook aan bij de in de memorie van toelichting uitgesproken verwachting dat de zorgplicht in de praktijk maar een beperkte functie zal vervullen bij het waarborgen van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en er slechts ruimte is om handhavend op te treden als sprake is van onmiskenbare strijd met de zorgplicht. De algemene zorgplicht heeft dus een vangnetfunctie.

17.1.

De voorzieningenrechter stelt vast dat ter zitting duidelijk is geworden dat het college na de zienswijze van verzoekster op het voornemen van 14 juli 2025 de grondslag van de overtreding heeft gewijzigd naar de algemene zorgplicht uit artikel 1.6 en artikel 1.7 van de Omgevingswet. De reden hiervoor is dat de aan de overtreding ten grondslag gelegde artikelen uit het Bbl^[2]in het voornemen van 14 juli 2025 zien op de procedure van asbestverwijdering tijdens sloopwerkzaamheden. Nu dat in dit geval niet aan de orde is, kunnen de bepalingen uit het Bbl niet als grondslag dienen voor handhavend optreden. Zoals ter zitting besproken, zijn er ook geen andere bepalingen die in dit geval een grondslag zouden bieden voor handhavend optreden tegen de volgens het college gevaarzettende situatie met asbest. Het college is daarom ten aanzien van last B teruggevallen op de algemene zorgplicht uit artikel 1.6 en artikel 1.7 van de Omgevingswet. De voorzieningenrechter volgt het standpunt van het college hierin. Het Bbl bevat geen regels die ertoe leiden dat verzoekster bij iedere huurwissel van een woning die is gebouwd vóór 1 januari 1994 een asbestinventarisatie moet laten uitvoeren. De stelling van verzoekster dat de algemene zorgplicht zal leiden tot van pseudowetgeving, volgt de voorzieningenrechter niet. Tussen partijen is verder niet in geschil dat ten aanzien van last D (asbestvezels/niet hechtgebonden asbest) geen regels zijn opgenomen in het Bbl, zodat in zoverre ook geen sprake is van een situatie die onder de werking van de specifieke zorgplicht zoals bedoeld in artikel 7.4 van het Bbl zou kunnen worden gebracht. Andere bij of krachtens de Omgevingswet gestelde regels met betrekking tot niet hechtgebonden asbestvezels die het college zou kunnen inzetten voor handhaving hebben partijen evenmin genoemd.
Gelet op het voorgaande heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat ernstige nadelige gevolgen dreigen op te treden voor de fysieke leefomgeving en de Omgevingswet geen concretere normen bevat ter voorkoming of beperking van deze gevolgen, zodat op zich sprake is van een situatie die onder het beschermingsbereik valt van de algemene zorgplicht uit artikel 1.6 en 1.7 van de Omgevingswet. De vervolgvraag is dan wel of de algemene zorgplicht in dit geval is overtreden.

Is sprake van een overtreding?

18. Verzoekster betoogt dat het college niet bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen, omdat geen sprake is van een overtreding van de algemene zorgplicht. Verzoekster voert hiertoe – kort samengevat – aan dat het college ten onrechte de incidenten met asbest in de woningen aan de [adres 3] , [adres 2] en de [adres 5] ten grondslag heeft gelegd aan de overtreding van de algemene zorgplicht uit artikel 1.6 en artikel 1.7 van de Omgevingswet.

Last B

19. Ter zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat wel sprake is van een overtreding van de algemene zorgplicht. Het college verwijst hiervoor naar drie incidenten met asbest die zich hebben afgespeeld in de woningen aan de [adres 3] , [adres 2] en de [adres 5] . Ter zitting heeft het college toegelicht dat het incident in de woning aan de [adres 3] moet worden gezien als een nadere onderbouwing van de overtreding. Het incident in de woning aan de [adres 2] zag op een incident tijdens sloopwerkzaamheden. Dit incident kan volgens het college bij nader inzien niet aan verzoekster worden tegengeworpen. Het college heeft ter zitting nog gesteld dat last B zo moet worden gelezen dat eerst als er een ‘vermoeden’ bestaat dat in een woning van vóór 1 januari 1994 asbest aanwezig is, verzoekster bij iedere huurwissel een asbestinventarisatie moet laten uitvoeren. Het college heeft ook nog verklaard dat de eis dat een asbestinventarisatie bij ‘iedere’ huurwissel moet worden uitgevoerd bij nader inzien te vergaand is. De last zal daarom in het besluit op bezwaar op deze punten door het college worden aangepast.

19.1.

Verzoekster heeft zich op het standpunt gesteld dat haar procedure rondom asbest in huizen van vóór 1 januari 1994 voldoet aan hetgeen het college vraagt. De door verzoekster opgestelde mutatieprocedure geeft volgens haar voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving. Verzoekster stelt dat er sinds 2017 geen aanleiding bestaat voor het college om de huidige mutatieprocedure aan te scherpen. Ter zitting heeft de asbestdeskundige van verzoekster nader toegelicht hoe de mutatieprocedure in zijn werk gaat. Zodra een huurder zijn huur opzegt, wordt door verzoekster direct een brief naar de huurder verstuurd waarin staat dat de huurder van de vloerbedekking af moet blijven in verband met mogelijke asbestresten. Vervolgens komt er een deskundige van verzoekster langs bij de woning van de huurder om te controleren of de vloer veilig is. Als de deskundige een vermoeden heeft dat in de woning asbest aanwezig is dan wordt er actie ondernomen. Wanneer bij de controle asbestresten niet te onderscheiden zijn van niet hechtgebonden lijmresten van asbest, dan moet er altijd een (kleef)monster worden genomen door een gecertificeerd bedrijf. Vervolgens wordt dat (kleef)monster naar het laboratorium gestuurd. Als uit dat onderzoek blijkt dat het om asbest gaat dan worden er maatregelen genomen.

19.2.

Uit het controleverslag van 27 mei 2025 blijkt dat in de woning aan de [adres 5] tijdens een verhuizing een asbesthoudende onderlaag van een vloerzeil is aangetroffen. Uit deskresearch, documenten en foto’s is volgens de toezichthouder van de DCMR gebleken dat de asbesthoudende onderlaag van een vloerzeil in de woning aanwezig is geweest in 2011. De huurder van de woning aan de [adres 5] heeft in zijn onwetendheid in 2011 de vloer van de keuken met een hakhamer verwijderd, omdat de vloerdikte van de keuken niet gelijk was met de rest van de woning. Vervolgens heeft de huurder laminaat op de vloer aangebracht. De toezichthouder van de DCMR heeft geconstateerd dat vooraf (tot maart 2025) geen asbestinventarisatierapport was opgesteld. Op 24 maart 2025 en 3 april 2025 heeft een asbestinventarisatie plaatsgevonden. Uit het asbestinventarisatierapport is verder gebleken dat de woning aan de [adres 5] verontreinigd is met asbest. Uit het controleverslag volgt ook dat op 4 juni 2025 nog steeds geen stappen zijn gezet betreffende de woning die verontreinigd is met asbest en dat de woning aan de [adres 5] nog niet was gereinigd.

19.3.

Ter zitting heeft verzoekster toegelicht dat het incident in de woning aan de Zonnebloem een uitzondering was. De mutatieprocedure werkte ten aanzien van de woning aan de [adres 5] niet goed, omdat de huurder niet mee wilde werken. Het college heeft ter zitting ook bevestigd dat dit een uitzonderlijke zaak betreft en dat het incident in de woning aan de [adres 5] een eerste keer is geweest. Dat neemt volgens het college echter niet weg dat er wel een overtreding heeft plaatsgevonden.

19.4.

Omdat de voorzieningenrechter van oordeel is dat in dit geval door het college een preventieve last onder dwangsom had moeten worden opgelegd aan verzoekster, dient beoordeeld te worden of het college aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een gevaar van een overtreding die met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden. Gelet op de feiten en omstandigheden in onderhavige zaak en hetgeen ter zitting tussen partijen is besproken, bestaat er op dit moment bij de voorzieningenrechter gerede twijfel of wordt voldaan aan het criterium dat nodig is om een preventieve last op te leggen. Het college dient in dat verband aannemelijk te maken dat verzoekster bij haar exploitatie niet alle maatregelen neemt die redelijkerwijs van haar kunnen worden gevraagd om de nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving te voorkomen, en voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen: die gevolgen zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het college daarin op dit moment niet geslaagd. Hij vindt dat het college onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de mutatieprocedure die verzoekster thans hanteert onvoldoende zou zijn en daarmee de algemene zorgplicht zal worden geschonden. Met het incident in de woning aan de [adres 5] heeft het college dit niet voldoende onderbouwd. Zoals partijen ter zitting hebben verklaard was in het geval van de [adres 5] sprake van een uitzondering. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college in de bezwaarprocedure nader moet motiveren dat zich in de toekomst een gevaar zal voor doen van een overtreding van de algemene zorgplicht door verzoekster die met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden. De voorzieningenrechter is verder nog van oordeel dat het college het woord ‘vermoeden’ ten onrechte niet heeft opgenomen in de last. Nu dit niet in last B is opgenomen, is de voorzieningenrechter van oordeel dat last B te vergaand is. Ook dat er bij ‘iedere huurwissel’, dus ook als een woning opnieuw wordt verhuurd na een eerdere asbestinventarisatie, opnieuw een asbestinventarisatie moet worden uitgevoerd acht de voorzieningenrechter te vergaand. Het college heeft hierover ter zitting zelf ook al toegezegd dat dit zal worden hersteld in het besluit op bezwaar.

19.5.

Nu bij de voorzieningenrechter ten aanzien van last B gerede twijfel bestaat of sprake is van een overtreding van de algemene zorgplicht uit artikel 1.6 en artikel 1.7 van de Omgevingswet, is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college vooralsnog niet bevoegd was om handhavend op te treden.

Last D

20. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan op grond van het dossier en hetgeen ter zitting met partijen is besproken niet zonder meer worden aangenomen dat ten aanzien van last D sprake is geweest van een dreigende overtreding van de algemene zorgplicht. De voorzieningenrechter neemt daarbij in aanmerking dat in dit geval de vertraging in de asbestsanering van de woning aan de [adres 5] vooralsnog lijkt te zijn ontstaan door een conflict tussen verzoekster en de huurder over de aansprakelijkheid van de verontreinigde inboedel van de huurder in de woning. De voorzieningenechter twijfelt of zich in de toekomst een gevaar zal voor doen van een overtreding van de algemene zorgplicht die met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden. Voor de vraag of dit moet leiden tot schorsing van deze last, zal de voorzieningenrechter zich beperken tot een belangenafweging. Bij het afwegen van de belangen van verzoekster die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van het college die pleiten tegen het treffen daarvan, neemt de voorzieningenrechter het volgende in aanmerking. Het belang van verzoekster is gelegen in de organisatorische en financiële gevolgen van de asbestsanering wanneer asbestvezels (niet hechtgebonden asbest) worden aangetroffen. Naast het algemeen belang dat met handhaving is gediend, leveren losse asbestvezels (niet hechtgebonden asbest) een direct en ernstig gevaar op voor de fysieke leefomgeving en de gezondheid van personen die daar mee in contact komen. Na een afweging van deze belangen is de voorzieningenrechter van oordeel dat de belangen van het college in dit geval zwaarder wegen dan het belang van verzoekster om bij het aantreffen van losse asbestvezels geen asbestsanering uit te laten voeren, althans daartoe niet met een dwangsom te worden verplicht. De voorzieningenrechter weegt daarbij nog af dat uit het dossier en de verklaringen van verzoekster ter zitting niet is gebleken binnen welke termijn, op grond van het asbestprotocol van verzoekster, een woning dient te worden gesaneerd. Ter zitting heeft verzoekster alleen verklaard dat zij het saneren van losse asbest niet uit de hand wil laten lopen.

20.1.

Het college heeft ter zitting nog verklaard dat het zich kan vinden in de door de voorzieningenrechter op 7 januari 2026 getroffen ordemaatregel, namelijk dat maatregel IV behorende bij last D van het bestreden besluit 1 als volgt wordt aangevuld: “Het voorgaande geldt niet indien de huurder geen medewerking verleent aan de sanering”. Het college zal dit in het besluit op bezwaar aan maatregel IV van last D toevoegen. Daarnaast heeft het college ter zitting verklaard dat in het besluit op bezwaar, de zin “indien noodzakelijk faciliteert verzoekster de huurders met een wissel en/of tijdelijke woning voor de duur van de saneringswerkzaamheden” zal worden geschrapt. Het college heeft hierover toegelicht dat voornoemde zin niet passend is, omdat dit een kwestie is tussen verzoekster en haar huurders. Ten aanzien van deze twee punten zal de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening treffen, inhoudende dat de ordemaatregel van 7 januari 2026 in stand blijft en dat de zin uit maatregel IV in last D “indien noodzakelijk faciliteert verzoekster de huurders met een wissel en/of tijdelijke woning voor de duur van de saneringswerkzaamheden” wordt verwijderd.

Begunstigingstermijn – last D

21. Het betoog van verzoekster dat de begunstigingstermijn van last D te kort is, slaagt niet. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De begunstigingstermijn bedraagt vier weken na inwerkingtreding van het bestreden besluit 1. In wat verzoekster heeft aangevoerd, ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat de begunstigingstermijn van vier weken te kort is om aan last D te voldoen. Niet is gebleken dat het voor verzoekster niet mogelijk is om een woning waar asbestvezels worden aangetroffen binnen vier weken te laten saneren. De voorzieningenrechter neemt daarbij in aanmerking dat sanering om die reden vanwege het gevaar voor de fysieke leefomgeving en het belang van de gezondheid van personen ook voortvarendheid vereist.

Conclusie en gevolgen

Lasten A en C

22. De voorzieningenrechter wijst het verzoek voor zover dit ziet op last A en last C af.

Last B

23. De voorzieningenrechter wijst het verzoek voor zover dit ziet op last B toe en treft de voorlopige voorziening dat last B van het bestreden besluit 1 wordt geschorst tot het besluit op bezwaar.

Last D

24. De voorzieningenrechter wijst het verzoek voor zover dit ziet op last D gedeeltelijk toe en treft de volgende voorlopige voorzieningen die gelden tot aan het besluit op bezwaar:

 de op 7 januari 2026 getroffen ordemaatregel zal worden gehandhaafd. Aan onderdeel IV van de met het besluit van 11 november 2025 opgelegde last onder dwangsom wordt het volgende toegevoegd: “Het voorgaande geldt niet indien de huurder geen medewerking verleent aan de sanering”;

 de zin “indien noodzakelijk faciliteert verzoekster de huurders met een wissel en/of tijdelijke woning voor de duur van de saneringswerkzaamheden” wordt uit last D verwijderd.

25. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst moet het college het griffierecht aan verzoekster vergoeden en krijgt verzoekster een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 934,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.868,-.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

- wijst het verzoek om voorlopige voorziening voor zover dit ziet op last A en last C af;

- wijst het verzoek om voorlopige voorziening voor zover dit ziet op last B van het bestreden besluit van 11 november 2025 toe;

- schorst last B van het bestreden besluit van 11 november 2025 tot het besluit op bezwaar;

- wijst het verzoek om voorlopige voorziening voor zover dit ziet op last D van het bestreden besluit van 11 november 2025 gedeeltelijk toe;

- bepaalt dat de bij uitspraak van 7 januari 2026 getroffen voorlopige voorziening wordt gehandhaafd tot het besluit op bezwaar;

- bepaalt dat de zin “indien noodzakelijk faciliteert verzoekster de huurders met een wissel en/of tijdelijke woning voor de duur van de saneringswerkzaamheden” uit last D wordt verwijderd tot het besluit op bezwaar;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 397,- aan verzoekster moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan verzoekster.

Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.M. Hsu, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2026.

De voorzieningenrechter is

verhinderd de uitspraak te ondertekenen

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Voorlopige voorziening last onder dwangsom asbest in huurwoningen