Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 25/7770, 25/7771 en 25/7772
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 juli 2026 in de zaken tussen
[eiser], uit [plaatsnaam], eiser
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, de minister
(gemachtigde: mr. B.S. Kruize, [naam 1] en [naam 2]).
Procesverloop
1. De minister heeft met de primaire besluiten van 18 augustus 2025 in totaal drie boetes ter hoogte van € 36,51 opgelegd wegens het niet betalen van verschuldigde toltarieven. Met de bestreden besluiten van 1 oktober 2025 op de bezwaarschriften van eiser is de minister bij de boeteoplegging gebleven.
1.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft de beroepen op 28 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
2. Op 7 december 2024 is de A24/Blankenburgverbinding geopend. De A24 verbindt de A20 bij Vlaardingen met de A15 bij Rozenburg. Om de aanleg van de A24 te kunnen financieren wordt tol geheven. Tolheffing gaat via E-tol, elektronisch betalen. Dat betekent dat betalen automatisch geschiedt via een aanbieder of via een betaling online. Er zijn geen tolpoortjes. Betaling van een tolrit kan vanaf 7 dagen vooraf tot 3 dagen (72 uur) achteraf plaatsvinden. Het toltarief wordt vastgesteld bij ministeriële regeling en bedraagt in dit geval € 1,51 per rit. Als te laat wordt betaald volgt een betalingsherinnering. Deze betalingsherinnering is het eerste jaar na opening nog kosteloos. Daarna wordt hiervoor een bedrag van € 9,- in rekening gebracht. Als betaling dan nog steeds uitblijft wordt een bestuurlijke boete opgelegd. Het boetebedrag is in de wet vastgesteld op een bedrag van
€ 35,– vermeerderd met het oorspronkelijke toltarief. De tolheffing en de handhaving hiervan worden geregeld in de Wet tijdelijke tolheffing Blankenburgverbinding en ViA15 (Wet tolheffing).
€ 35,– vermeerderd met het oorspronkelijke toltarief. De tolheffing en de handhaving hiervan worden geregeld in de Wet tijdelijke tolheffing Blankenburgverbinding en ViA15 (Wet tolheffing).
3. Eiser heeft op 20 juni 2025 om 11:28 uur, 13:33 uur en om 14:09 uur gebruik gemaakt van de Blankenburgverbinding. Eiser heeft de tol niet binnen 72 uur betaald en de minister stelt aan eiser drie betalingsherinneringen te hebben gestuurd op 2 juli 2025. Vanwege het uitblijven van een betaling zijn de primaire besluiten genomen. Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt.
4. De minister heeft aan de bestreden besluiten ten grondslag gelegd dat eiser gebruik heeft gemaakt van de Blankenburgverbinding en dat hij hiervoor de toltarieven niet heeft betaald.
De griffierechten
5. Voordat de rechtbank toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van de bestreden besluiten, zal de rechtbank zich ambtshalve uitlaten over het griffierecht. De rechtbank heeft drie keer griffierecht geheven voor de beroepen van eiser.
5.1.
Op grond van artikel 8:41, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heft de griffier een griffierecht van de indiener van het beroepschrift. In beginsel is voor elk beroep afzonderlijk griffierecht verschuldigd, ook als die beroepen zijn ingesteld bij één beroepschrift. Het derde lid van artikel 8:41 Awb Pro kent een uitzondering op deze regel, namelijk indien dezelfde belanghebbende één beroepschrift indient tegen twee of meer met elkaar samenhangende besluiten, is slechts eenmaal griffierecht verschuldigd. Besluiten zijn samenhangend in de zin van artikel 8:41, lid 3, Awb wanneer zij niet alleen wat betreft de inhoud maar ook in tijd samenhangen, dat wil zeggen dat een voldoende nauw verband tussen de zaken bestaat zodat het proceseconomisch gerechtvaardigd is om ze als één te behandelen. Van inhoudelijke samenhang kan in dit verband worden gesproken indien voor de beoordeling van de bestreden besluiten met het oog op de toe te passen regelgeving dezelfde feiten en omstandigheden relevant zijn. Van samenhang in de tijd is sprake als de bestreden besluiten tegelijkertijd zijn genomen of kort na elkaar, binnen de beroepstermijn van het eerst genomen besluit. Wanneer het beroepschrift ziet op besluiten die zowel inhoudelijk als in de tijd samenhangen, moet toepassing worden gegeven aan artikel 8:41, lid 3, Awb. [1]
5.2.
De bestreden besluiten waarop deze zaken zien dateren van 1 oktober 2025 en zien allemaal op het niet betalen van de verschuldigde toltarieven. Eiser heeft één beroepschrift ingediend voor alle bestreden besluiten en eiser stelt in alle zaken dat hij geen betalingsherinnering heeft ontvangen. Daarmee is naar oordeel van de rechtbank voldoende sprake van samenhang van de besluiten in zowel tijd als inhoud.
5.3.
In de drie afzonderlijke zaken van eiser zijn in totaal drie nota’s griffierecht verzonden, die allen tijdig zijn betaald. Gelet op het voorgaande was eiser slechts eenmaal griffierecht verschuldigd, in de oudste zaak met nummer 25/7770. De rechtbank zal daarom het betaalde griffierecht in de zaken 25/7771 en 25/7772 restitueren.
Het standpunt van eiser
6. Eiser voert aan dat hij de betalingsherinneringen nooit heeft ontvangen. Het is aan de minister om aan te tonen dat de betalingsherinneringen ook daadwerkelijk zijn verstuurd. De minister heeft enkel verwezen naar het verzendproces van het CJIB en dat dit systeem als ‘voldoende betrouwbaar’ wordt gezien. Eiser is van mening dat dit onvoldoende is. Daarnaast stelt eiser zich op het standpunt dat de boete onevenredig is ten opzichte van de overtreding. Eiser heeft inmiddels een (privaatrechtelijke) dienstverleningsovereenkomst (DVO) afgesloten met Move-izi op grond waarvan Move-izi de tolgelden namens eiser aan de minister dient te betalen.
7. De rechtbank zal aan de hand van de hierboven weergegeven beroepsgronden beoordelen of de boetes terecht zijn opgelegd.
Heeft de minister aannemelijk gemaakt dat de betalingsherinneringen zijn verstuurd?
8. Voorafgaand aan de zitting heeft de rechtbank de minister verzocht de betalingsherinneringen te overleggen. Bij brief van 26 mei 2026 heeft de minister aangegeven dat dit niet mogelijk is omdat de betalingsherinneringen, uit privacyoverwegingen en het niet onnodig opslaan van data, al uit de systemen van het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) zijn verwijderd. Volgens de minister is het met de huidige inrichting van het systeem niet mogelijk om een onderscheid te maken tussen al betaalde en onbetaalde betalingsherinneringen. Daarom is ervoor gekozen om alle betalingsherinneringen na het aflopen van de betaaltermijn te verwijderen. De minister wijst er op dat de datum en het tijdstip van verzending van de betalingsherinneringen wel blijkt uit zijn zaaksoverzichten met de verzendinformatie van het CJIB. De minister stelt zich op het standpunt dat in de rechtspraak is geaccepteerd dat met de zaaksoverzichten de daadwerkelijke verzending wordt aangetoond. [2] Het CJIB heeft de betalingsherinnering verstuurd aan het adres waarop eiser destijds stond ingeschreven in de Basisregistratie Personen.
8.1.
Eiser heeft in zijn beroepschrift uitgelegd dat hij de tol altijd betaald als hij de betalingsherinnering ontvangt. De rechtbank stelt voorop dat eiser van rechtswege de tol is verschuldigd wanneer hij de Blankenburgverbinding gebruikt. [3] Het is in dat kader dus niet de betalingsherinnering die maakt dat eiser de tol is verschuldigd. Het opleggen van een boete kan echter pas nadat eiser een betalingsherinnering (aanmaning) heeft ontvangen en de nadere termijn om te betalen is verstreken. [4]
8.2.
De rechtbank overweegt dat de betalingsherinneringen op de zaak betrekking hebbende stukken zijn als bedoeld in artikel 8:42 eerste Pro lid, van de Awb en daarom deel uit (moeten) maken van het procesdossier. In de Memorie van Toelichting is juist ook vanwege het gekozen tolheffingssysteem en de handhaving met boeteoplegging het belang van de betalingsherinnering aangegeven. [5] De rechtbank begrijpt dat de minister in verband met de privacy van de weggebruikers en de capaciteit voor dataopslag stukken niet te lang wil bewaren. Deze keuze komt echter voor rekening en risico van de minister. De minister had er ook voor kunnen kiezen op de zaak betrekking hebbende stukken pas te verwijderen nadat de boete onherroepelijk is geworden. [6] Hoewel de minister een blanco betalingsherinnering en de verzendadministratie heeft overgelegd kan de rechtbank zonder de concrete betalingsherinneringen in het geval van eiser niet controleren wat de exacte inhoud van de betalingsherinneringen is geweest en welk adres daarop is vermeld. Dat maakt dat over een belangrijke stap in het proces geen rechterlijke controle mogelijk is. Reeds om die reden moeten de beroepen gegrond worden verklaard. Ingevolge artikel 8:31 van Pro de Awb, kan als een partij niet voldoet aan de verplichting stukken over te leggen, de bestuursrechter daaruit de gevolgtrekkingen maken die hem geraden voorkomen. De rechtbank is van oordeel dat het geconstateerde gebrek tot vernietiging van de bestreden besluiten moet leiden. [7] De uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden waar de minister naar verwijst, maakt dit niet anders. In die uitspraak ging het in het kader van de beoordeling van de tijdigheid van het ingestelde bezwaar om de vraag of en wanneer bepaalde poststukken waren verzonden. Die uitspraak ziet niet op de vraag welke stukken op grond van artikel 8:42 Awb Pro als op de zaak betrekking hebbende stukken moeten worden overgelegd. Uit de uitspraak blijkt ook niet dat de beslissingen van de officier van justitie waar het om draaide niet in het dossier zaten.
8.3.
Voor zover de minister stelt dat eiser pas op zitting, en daarmee onredelijk laat, heeft aangevoerd de betalingsherinneringen niet te hebben ontvangen, wordt hij niet gevolgd. Zoals hierboven overwogen had het op de weg van de minister gelegen de betalingsherinneringen als op de zaak betrekking hebbende stukken te overleggen. De minister heeft bovendien inhoudelijk kunnen reageren op het standpunt van eiser.
Dient de boete te worden vernietigt of te worden gematigd?
9. De minister heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat – in het geval de rechtbank tot het oordeel komt dat de boetes ten onrechte zijn opgelegd – de boetes gematigd dienen te worden naar € 1,51, omdat de oorspronkelijke verplichting tot het betalen van de tol is vervangen met de boete, maar het tolbedrag wel betaald dient te worden.
10. De rechtbank volgt de minister niet in zijn standpunt. Uit de Wet tijdelijke tolheffing Blankenburgverbinding en ViA15 volgt dat de verplichting tot het betalen van het toltarief vervalt bij het opleggen van een bestuurlijke boete. [8] Het boetebedrag van € 36,51 is het oorspronkelijke tolbedrag van € 1,51, vermeerderd met een bedrag van € 35,-. [9] Het totaal van die bedragen is de bestuurlijke boete. De rechtbank kan om die reden niet anders dan de volledige boete vernietigen. De rechtbank begrijpt uit de Memorie van Toelichting bij de Wet tijdelijke tolheffing Blankenburgverbinding en ViA15 dat bij vernietiging van de boete geen toltarief meer hoeft te worden betaald. [10]
Conclusie en gevolgen
11. De beroepen zijn gegrond. De rechtbank vernietigt de bestreden besluiten en herroept de primaire besluiten. Dit betekent dat in alle drie de zaken de boete van de baan is.
12. Omdat de beroepen gegrond zijn moet de minister het door eiser betaalde griffierecht vergoeden. Vanwege de samenhang tussen de verschillende zaken dient enkel in de zaak 25/7770 griffierecht te worden geheven. De rechtbank zal het geheven griffierecht in de zaken 25/7771 en 25/7772 restitueren. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- herroept de primaire besluiten;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 53,- aan eiser moet vergoeden;
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Dingemanse, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Blokhuis, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.