Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 25/4391
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 juli 2026 in de zaak tussen
[eiseres] ., te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.I. Bal),
en
de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, thans de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport(de minister)
(gemachtigde: mr. L.J.J.G. Verhaeg en mr. J.M. Schoemaker)
Procesverloop
1. Bij besluit van 7 november 2024 is aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 600 wegens het niet instellen en handhaven van een rookverbod in haar horeca-inrichting.
2. Met het besluit van 23 april 2025 heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen de boeteoplegging ongegrond verklaard.
3. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
4. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
5. De rechtbank heeft het beroep op 15 juni 2026 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Voorts is verschenen [naam] , werkzaam bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Beoordeling door de rechtbank
6. Op 22 juni 2024 heeft een toezichthouder van de NVWA de horeca-instelling van eiseres aan het [vestigingsplaats] in [vestigingsplaats] bezocht ter controle van het rookverbod. Het dakterras van de horeca-instelling bestaat uit een geheel van glazen schermen met een
hoogte van 80 cm. Aan de zijkant is boven het scherm een doorzichtig zeil geplaatst dat geheel gesloten was. Het dak was geheel afgesloten met glas/kunststof. Door de toezichthouder is vastgesteld dat op het dakterras van de horeca-instelling door klanten waterpijpen en sigaretten werden gerookt en dat dit roken werd toegestaan door de exploitant. Een bemonsterde waterpijp bevatte na onderzoek tabak. Aan eiseres is in augustus 2024 een boetevoornemen met een rapport van bevindgingen toegezonden. De zienswijze van eiseres heeft de minister niet weerhouden van het opleggen van een bestuurlijke boete. Bij het bestreden besluit heeft de minister overwogen dat wanneer sprake is van een constructie die duurzaam met het gebouw is verbonden, van een terras geen sprake kan zijn. Dit brengt met zich dat in die ruimte alleen mag worden gerookt als de bovenzijde open is. Indien wel zou worden getoetst aan de criteria voor een buitenterras dan voldoet de ruimte evenmin, omdat niet tenminste één kant volledig open is. Gelet hierop is volgens de minister het rookverbod overtreden en om die reden terecht een bestuurlijke boete opgelegd.
7. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat eerder een inspectie is geweest van het pand, waarbij er advies is gegeven over het terras op de begane grond en niks is gezegd over het dakterras. Eiseres vraagt zich af waarom er niet is geadviseerd over dit gedeelte als het niet aan de gestelde eisen zou voldoen. Het is voor eiseres immers nog onduidelijk wat exacte eisen zijn voor het dakterras. Voorts betoogt eiseres dat wel aan de definitie van buitenterras is voldaan zoals die volgt uit de toelichting bij het Besluit uitzonderingen rookvrije werkplek en het beleid van de NVWA. Een terras voldoet als minstens één zijde geheel open is, en dat is nu het geval. Onder deze voorwaarde zou het terras van eiseres formeel een buitenterras kunnen zijn. In de huidige situatie wordt één zijwand geheel opengehouden. Er zijn alleen schermen van 80 cm hoog geplaatst aan de zijden in verband met de veiligheid van de bezoekers. De zijkanten zijn dus volledig open op de balustrade na, wat verplicht moet worden aangelegd.
8. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
9. Uit artikel 10, eerste lid, onder e, van Tabaks- en rookwarenwet (de wet) volgt dat de exploitant van een horeca-inrichting verplicht is tot het instellen, aanduiden en handhaven van een rookverbod in zijn horeca-inrichting. Op grond van het tweede lid kunnen op het rookverbod, bedoeld in het eerste lid, bij algemene maatregel van bestuur beperkingen worden aangebracht. Uit artikel 11b, eerste en tweede lid, van de Wet in verbinding met de bijlage bij de wet (categorie D) kan de minister wegens overtreding van artikel 10 een Pro bestuurlijke boete opleggen van € 600 bij een eerste overtreding.
10. Uit artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Tabaks- en rookwarenbesluit volgt dat de verplichting, bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de wet niet geldt in de open lucht. Eerder waren vergelijkbare uitzonderingen opgenomen in artikel 2, aanhef en onder i, van het Besluit uitzonderingen rookvrije werkplek respectievelijk in artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit uitvoering rookvrije werkplek, horeca en andere ruimten. In de toelichting bij eerstgenoemde bepaling is te lezen (Stb. 2003, 561, blz. 10-11):
“Ook in de open lucht kunnen mensen, en dus ook werknemers bij het verrichten van hun werkzaamheden, hinder of overlast van andermans tabaksrook ondervinden. Het zou echter te ver gaan om de in artikel 11a, eerste lid, van de Tabakswet, bepaalde verplichting ook te laten gelden voor werkzaamheden die in de open lucht worden verricht. De hinder of overlast die dan eventueel wordt ondervonden kan immers eenvoudig worden vermeden, bijvoorbeeld door zich een paar passen van de hinder of overlast veroorzakende persoon te verwijderen. In gebouwen en overdekte binnenplaatsen of terrassen is dit geen optie, omdat de rook daar blijft hangen.
Overdekte binnenplaatsen of terrassen worden in dit verband niet beschouwd als open lucht. De verplichting voor werkgevers geldt dus wel onder overkappingen en overdekte terrassen, ongeacht de aard of het materiaal van de overkapping.”
In de toelichting bij laatstgenoemde bepaling is te lezen (Stb. 2008, 122, blz. 8):
“Bij de voorbereiding van dit besluit is uitvoerig stilgestaan bij de vraag hoe het begrip «terras» moet worden gezien in relatie tot het hier gebezigde begrip «open lucht». Volgens het Van Dale Groot woordenboek hedendaags Nederlands is een terras een «afgescheiden ruimte in de open lucht, met zitjes waar men kan uitrusten of iets consumeren». Terrassen zijn er in vele soorten en maten. De afscheiding van sommige terrassen bestaat uit niet meer dan een demarcatie in de straatstenen (andere kleur, andere vorm, andere materiaal, een verfstreep, etc.) of een enkele plantenbak. Andere terrassen hebben meer substantiële afscheidingen in de vorm van zijschotten (bijvoorbeeld glazen wanden of zeildoeken) en/of overkappingen (luifels, parasolvormige constructies etc.). Besloten is dat roken op een terras mogelijk blijft, ook onder een luifel of parasolvormige constructie, zolang het terras maar niet aan alle kanten (boven- en zijkanten) afgesloten is. Verder is het evident dat in de horecagelegenheid geen hinder of overlast mag ontstaan door het roken op het terras. (…).”
11. Op de website van de NVWA is onder meer het volgende vermeld (https://www.nvwa.nl/onderwerpen/roken-drinken/roken-en-tabak/rookverbod/roken-op-een-terras):
“Wanneer is sprake van een buitenterras?
Een buitenterras is een afgescheiden ruimte in de open lucht met zitjes, waar bezoekers kunnen uitrusten of iets kunnen eten of drinken. Op het buitenterras kan gebruik gemaakt worden van luifels of parasols om de bezoekers te beschermen tegen bijvoorbeeld zon, wind of regen.
Let op: er is geen sprake van een buitenterras als er een vaste constructie is die afgesloten kan worden, bijvoorbeeld met een overkapping aan de bovenzijde en glazen panelen aan de zijkanten. Dit wordt gezien als een serre of veranda. Daar mag nooit gerookt worden, ook niet als de bovenzijde (tijdelijk) open is.
Waar moet een buitenterras aan voldoen om er te mogen roken of vapen?
Een buitenterras moet aan de volgende voorwaarden voldoen:
- Het terras is gelegen in de open lucht.
- Het terras is aan minstens één kant volledig open. Deze open kant mag niet worden afgeschermd met plantenbakken of ander materiaal en mag ook niet grenzen aan een ander buitenterras (bijvoorbeeld van een andere horecazaak).
- De open kant mag de bovenkant zijn, maar deze mag dan niet worden afgeschermd met een luifel of parasol.”
12. Anders dan eiseres betoogt volgt uit de hiervoor geciteerde toelichting bij het Besluit uitzonderingen rookvrije werkplek en het hiervoor geciteerde beleid van de NVWA dat het dakterras van de horeca-inrichting van eiseres niet als buitenterras kwalificeert, maar wordt gezien als ofwel een overdekte binnenplaats of overdekt terras ofwel een serre of veranda. De ruimte betreft namelijk een constructie die duurzaam verbonden is met het gebouw, afgesloten kan worden en voorzien is van een vaste overkapping aan de bovenzijde. Ter zitting is van de zijde van de minister in dit verband nog toegevoegd dat het dakterras alleen vanuit de horeca-inrichting zelf kan worden betreden en dat ook dit maakt dat sprake is van een ‘lokaliteit’ en niet van een buitenterras. Dat in het rapport in overeenstemming met het gangbare gebruik de term dakterras is gebruikt, laat onverlet dat de onderhavige regelgeving niet toestaat dat op een dergelijke dakterras niet mag worden gerookt als dit onderdeel uitmaakt van een horeca-inrichting en niet kwalificeert als een buitenterras.
13. Ook indien de voor eiseres meer gunstige criteria zouden worden toegepast voor een buitenterras voldoet het dakterras niet, omdat geen enkele kant volledig open is. Niet in geschil is dat alle open zijden tenminste een dichte balustrade van 80 centimeter hoog hebben. Voor een meer extensieve interpretatie van het vereiste van één geheel open zijde zoals eiseres die blijkbaar voorstaat, ziet de rechtbank geen ruimte. Dat de balustrade volgens eiseres uit veiligheidsoverwegingen verplicht is, maakt dit niet anders. De voorwaarde van één geheel open zijde is duidelijk en praktisch toepasbaar, hetgeen de rechtszekerheid en de handhaafbaarheid van de verbodsbepaling ten goede komt. Alternatieven waarbij meerdere zijden deels geopend zouden mogen zijn, zouden tot een casuïstische beoordeling leiden. Dit heeft tot gevolg dat het strikte verbod te roken in afgesloten ruimten moeilijker is te handhaven, omdat de mogelijke toepasselijkheid van de uitzondering steeds tot discussie en onzekerheid zal leiden (zie ook ECLI:NL:CBB:2018:604, punt 5.6).
14. Voor zover eiseres een beroep heeft willen doen het op het legaliteitsbeginsel slaagt dit niet. Voor zover voor eiseres onduidelijk was of de ruimte voldeed aan de definitie van ‘open lucht’ lag het op haar weg om zich als exploitant van een horeca-instelling ervan te verzekeren dat haar dakterras zou worden gelijkgesteld aan de term ‘open lucht’. Dit geldt temeer nu zij zich beroept op een uitzondering van het algemene rookverbod in de horeca. Dat bij een eerdere controle van haar horeca-instelling geen opmerkingen zijn gemaakt over het dakterras, maakt niet dat eiseres er op mocht vertrouwen dat het dakterras zou worden beschouwd als een aan ‘open lucht’ gelijk te stellen terras. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat blijkbaar niet expliciet door de toezichthouder is gezegd dat het dakterras voldeed. Bovendien is niet duidelijk of de hele lokaliteit is geïnspecteerd.
15. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de boete op goede gronden opgelegd en is het beroep ongegrond.
Conclusie en gevolgen
16. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de boete in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van
mr. R. Stijnen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.