ECLI:NL:RBROT:2026:8937

Uitspraak

RECHTBANK Rotterdam

Team handel en haven

Zaaknummer: C/10/718622 / KG ZA 26-391

Vonnis in kort geding van 21 juli 2026

in de zaak van

HEROS SLUISKIL B.V.,

te Sluiskil, gemeente Terneuzen,

eiseres,

hierna te noemen: Heros,

advocaten: mrs. P.H.L.M. Kuypers en A. Kul,

tegen

GEMEENTE ROTTERDAM,

te Rotterdam,

gedaagde,

hierna te noemen: de gemeente,

advocaat: mr. J.A. de Rooij.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding van 18 mei 2026
- de akte overlegging producties 1 tot en met 25 van Heros
- de akte overlegging aanvullende producties 26 tot en met 31 en rectificatie van producties 12, 15 en 22 van Heros

- de conclusie van antwoord met producties 1 tot en met 3.2 van de gemeente
- de mondelinge behandeling van 7 juli 2026, waarvan de griffier aantekeningen heeft gemaakt
- de pleitnota van Heros
- de pleitnota van de gemeente.

1.2.

Op maandag 6 juli 2026 te 14:35 uur heeft Heros via DWD de akte aanvullende producties 32 tot en met 35 ingediend. Ter zitting heeft de gemeente bezwaar gemaakt tegen de late indiening van deze akte met producties. De advocaten van Heros hebben de voorzieningenrechter desgevraagd laten weten dat zij de akte met producties 32 tot en met 35 niet eerder hebben kunnen indienen, omdat deze een reactie vormt op de pas een werkdag daarvoor, te weten op vrijdag 3 juli 2026 om 14:27 uur ingediende conclusie van antwoord (met producties) van de gemeente en zij, alvorens tot de indiening over te gaan, ook nog hebben moeten afstemmen met hun cliënt. Dat kost tijd.

Het voorgaande legitimeert de late indiening door Heros. Nu bovendien een deel van de overgelegde producties bij de gemeente bekend verondersteld mag worden en de producties overigens in omvang beperkt zijn, honoreert de voorzieningenrechter het bezwaar van de gemeente niet. Producties 32 tot en met 35 maken deel uit van het procesdossier.

1.3.

Heros kondigt in het lichaam van de dagvaarding aan dat zij op grond van artikel 195 Rv Pro inzage wenst te verkrijgen in verschillende stukken, maar zonder hieraan in het petitum van de dagvaarding een vordering te verbinden. Gelet op de intrekking van Heros ter zitting van de inzagevordering (omdat zij inmiddels van de gemeente de beschikking over deze stukken heeft gekregen) behoeft dit aspect geen verdere bespreking

2.De feiten

2.1.

Heros is een leverancier van (o.a.) de secundaire grondstof AEC-granulaat als toeslagmateriaal in beton. AEC-granulaat wordt gemaakt van AEC-bodemas, een restproduct van de verbranding van huishoudelijk afval in een afvalenergiecentrale (AEC). Door een verwerkingsprocedé, waarbij uit het bodemas onder meer metalen gehaald worden is het mogelijk om bodemas geschikt te maken voor toepassing als grondstof in beton.

2.2.

Op 6 februari 2026 heeft de gemeente op Mercell de Europese openbare aanbestedingsprocedure ‘Betonnen tegels’ aangekondigd.

2.3.

Tot de aanbestedingsdocumentatie behoren onder andere:

het beschrijvend document (BD);
het programma van eisen (PvE) (als onderdeel van het BD);
de nota van inlichtingen van 10 maart 2026 (NvI 1);
de nota van inlichtingen van 24 maart 2026 (NvI 2).

2.4.

Het BD.

2.4.1.

Uit paragraaf 2.1.3. van het BD blijkt dat het doel van de aanbestedingsprocedure is om een overeenkomst te sluiten met een opdrachtnemer die op afroep en naar behoefte betonnen tegels (voor bestrating) levert. Met deze opdracht wil de gemeente haar ambities op het gebied van duurzaamheid en circulariteit uitdragen.

2.4.2.

In paragraaf 6.1 van het BD staat, voor zover relevant:

“6.1 Minimumeisen

Om in aanmerking te komen voor beoordeling dient uw Inschrijving te voldoen aan de volgende minimumeisen:

(…)

3. Programma van Eisen

Uw Inschrijving dient onvoorwaardelijk en ondubbelzinnig te voldoen aan de eisen zoals verwoord in hoofdstuk 7 (Programma van Eisen).

4. Betonechtheid secundaire materialen

De gemeente stelt kwaliteitseisen aan de toegepaste secundaire toeslagmaterialen om te voorkomen, dat betonvreemde materialen de lange levensduur en toekomstige hoogwaardige recycling negatief beïnvloeden. De gemeente is van mening dat dit gerechtvaardigd wordt door het voorwerp van de opdracht. De gemeente wil immers haar ambities op het gebied van duurzaamheid en circulariteit uitdragen.

Inschrijvers dienen aan te tonen, dat de door hen toegepaste secundaire materialen en grondstoffen voldoen aan de eisen gesteld in het Programma van Eisen.

Dit geldt met name voor;

 Eis 56. Beton moet zowel in het eerste, als tweede en derde leven voldoen aan NEN 206:2013+A2:2021 en NEN 8005 of gelijkwaardig

(…)

 Eis 60. De LA-verbrijzelingsindex ≤ 40, volgens NEN 5905 of gelijkwaardig (1e, 2e en 3e leven)

(…)

Een Inschrijving die niet voldoet aan één of meer bovenstaande minimumeisen, komt niet voor gunning in aanmerking. Door indiening van de Inschrijving verklaart de Inschrijver aan de gestelde eisen en voorwaarden te voldoen”.

2.4.3.

In paragraaf 6.2 van het BD staat dat gunning van de opdracht plaatsvindt op basis van het criterium beste prijs-kwaliteitsverhouding. Bij de beoordeling van de inschrijvingen wordt onderscheid gemaakt tussen kwalitatieve en financiële aspecten. Bij de kwalitatieve aspecten wordt gekeken naar: 1) circulair en 2) milieukosten.

2.4.4.

In paragraaf 6.3.1 van het BD is het eerste kwaliteitsaspect ‘circulair’ nader uitgewerkt. Daarin staat, voor zover van belang:

“Het doel van circulair beton is zo lang waarde behoud van producten, componenten en grondstoffen. De gemeente Rotterdam heeft in 2019 het betonakkoord ondertekend. Voor info zie; https://www.betonakkoord.nl/. De Gemeente vindt het belangrijk dat de kringloop voor beton gesloten wordt. Met de toepassing van dit gunningcriterium beoogt de gemeente invulling te geven aan de doelen en ambities uit het betonakkoord.

In de eerste plaats door het zo lang mogelijk in gebruik houden van de betontegels als product. Het doel is dat ze tenminste 3 cycli van 30 jaar meegaan. Waarbij ze 2x verwijderd en herlegd worden.

En aan het einde van de levensduur 100% hoogwaardig hergebruik van vrijgekomen grondstoffen in het beton. Bij voorkeur door het terugbrengen van het materiaal beton tot de originele grondstoffen via innovatieve breker technieken. De gemeente beoordeelt dit gunningscriterium aan de hand van niveau 4 en 5 van het bouwwaardemodel (…)

(…)

Niveau 4, componenten/ product niveau

Op niveau 4 ligt de focus op het zo lang mogelijk in gebruik houden van de betontegels als product. Rotterdam verzakt gemiddeld een cm per jaar. Waardoor de bestrating om de 30 jaar met 30 cm opgehoogd moet worden. Het doel is, dat de betontegels kwalitatief en esthetisch goed genoeg zijn om 2 keer verwijderd en herlegd te kunnen worden (Langer). Om dit doel te bereiken zijn in het Programma van Eisen relevante eisen aan zowel het product betontegel als aan de te gebruiken grondstoffen en materialen opgenomen in hoofdstuk 7 Programma van Eisen.

Niveau 5, materialen en grondstoffen niveau

Op niveau 5 ligt de focus op de grondstoffen en materialen en de mogelijkheid tot hoogwaardige recycling. Het doel van de Aanbestedende Dienst is, dat er bij de productie van de betontegels gebruik gemaakt wordt van een zo hoog mogelijk percentage betoneigen secundair materiaal (Beter). En dat aan het einde van de levensduur zoveel mogelijk van de gebruikte materialen en grondstoffen geschikt zijn voor hoogwaardige recycling op minimaal gelijkwaardig niveau in eigen keten (Opnieuw). De gemeente hanteert het principe van CB 23, dat hoogwaardig minimaal gelijkwaardig qua toepassing betekent. Voor hoogwaardig te recyclen materiaal is het streven het materiaal in de eigen keten te houden.

(…)

Hergebruik betoneigen secundaire materialen

Inschrijvers kunnen maximaal 500 punten behalen op dit subgunningscriterium. Om hiervoor in aanmerking te komen moeten zij cumulatief;

Aan de hand van de cijfers uit de levenscyclus inventory (LCI) hergebruik aan hebben kunnen tonen van betoneigen secundaire materialen (Betongranulaat of zand, grind en cement/ vulstof) hebben toegepast bij de productie van de betontegels.

Aan de hand van een onderzoeksrapport/ analyserapport van een onafhankelijk gecertificeerd instelling aan kunnen tonen, dat de secundaire materialen voldoen aan de eisen gesteld in het Programma van Eisen. (hoofdstuk 7). Dit geldt met name voor;

• Eis 56 (…)

(…)

Rotterdam streeft naar een volledig circulaire stad in 2050, met halvering van het gebruik van primaire grondstoffen in 2030. In lijn met deze doelen en het Betonakkoord stimuleert de gemeente het gebruik van secundaire grondstoffen, mits deze hoogwaardig recyclebaar zijn (Opnieuw) en de betonketen niet vervuilen (Zuivere materialen). De gemeente eist, dat beton geen betonvreemde stoffen bevat om toekomstige recycling te waarborgen.

Er is een tendens om steeds meer reststoffen uit andere ketens toe te passen in beton. Dit zijn bijvoorbeeld maar niet uitsluitend biobased materialen, resten van windmolens en reststoffen verkregen uit de verbranding van huishoudelijk afval. Deze materialen worden door de gemeente beschouwd als betonvreemde materialen, die de betonketen vervuilen en de hoogwaardige recyclebaarheid verhinderen. Om deze reden wordt toepassing van deze betonvreemde reststoffen niet toegestaan en leidt dit tot uitsluiting van de aanbesteding.

(…)”.

2.4.5.

In paragraaf 7 van het BD,
het PvE, heeft de gemeente, voor zover thans relevant, de volgende technische eisen opgenomen:

(…)

2.5.

Heros heeft in de NvI 1 aan de gemeente vragen (10 tot en met 44) gesteld over het niet-toestaan van het gebruik van secundaire materialen afkomstig uit de verbranding van huishoudelijk afval (oftewel AEC-granulaat). De antwoorden op die vragen achtte Heros niet toereikend om welke reden zij in de NvI 2 vervolgvragen 2 tot en met 34 heeft gesteld. Ook de antwoorden op die vragen achtte zij ontoereikend, waarna zij op 3 april 2026 een klacht heeft ingediend bij het Meldpunt Klachtenafhandeling Aanbesteden van de gemeente over de uitsluiting van het gebruik van AEC-granulaat.

2.6.

Eerder, in een vergelijkbare aanbestedingskwestie waarin door de gemeente het gebruik van AEC-granulaat in te leveren betonstraatstenen niet was toegestaan, heeft Heros ook een kortgedingprocedure aanhangig gemaakt. Die procedure heeft geleid tot het kortgedingvonnis van 29 oktober 2025. In dat vonnis zijn de vorderingen van Heros afgewezen, kort gezegd, omdat de gemeente met het verbod op het gebruik van AEC-granulaat in betonstraatstenen niet in strijd met de wettelijke regeling voor technische specificaties heeft gehandeld noch in strijd met een aantal in het vonnis gespecificeerde beginselen van het aanbestedingsrecht. Heros is van het vonnis van 29 oktober 2025 in hoger beroep gegaan. De zaak in hoger beroep staat voor arrest. Een bodemprocedure is niet aanhangig gemaakt.

2.7.

Op 30 december 2025 is het Circulair Materialenplan (CMP) ter uitvoering van de circulaire ambities van de Rijksoverheid in werking getreden. Het CMP is gewijzigd op 1 april 2026.

2.8.

In de brieven van 2 december 2025 en 13 maart 2026 van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en de brief van 23 april 2026 van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat is de visie van de Rijksoverheid over het CMP, het gebruik van o.a. bodemas en de bevoegdheden van decentrale overheden in dat verband, nader toegelicht.

3.Het geschil

3.1.

Heros vordert om bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:

primair:

de gemeente te verbieden a) een gunningbeslissing te nemen in de aanbesteding en b) over te gaan tot gunning van een overeenkomst in de aanbesteding;

de aanbesteding in te trekken - en voor zover de gemeente zou willen overgaan tot een

heraanbesteding - het verbod op het gebruik van ‘betonvreemde reststoffen’‚ waaronder volgens de gemeente AEC-granulaat/AVl-bodemassen vallen, al dan niet op straffe van

uitsluiting niet op te nemen in de aanbestedingsstukken van de nieuwe aanbesteding;

3. voor zover de gemeente wenst over te gaan tot heraanbesteding van de opdracht, in de nieuwe aanbestedingsprocedure - conform artikel 2.77 Aw - inschrijvers de mogelijkheid te bieden via alle middelen aan te tonen dat de inschrijving voldoet aan de gestelde technische specificaties;

subsidiair(welk onderdeel ter zitting is genuanceerd tegen welke nuancering de gemeente geen bezwaar heeft gemaakt):

4. de gemeente te verbieden de aanbestedingsprocedure voort te zetten althans de opdracht te gunnen in de zin dat een standstill geldt, totdat in een door Heros binnen een maand na de datum van dit vonnis aanhangig te maken bodemprocedure onherroepelijk is beslist;

in alle gevallen:

5. de gemeente te veroordelen tot betaling aan Heros van de kosten van het geding, daaronder begrepen de nakosten, een en ander te voldoen binnen veertien dagen na dagtekening van het te dezen te wijzen vonnis, en - voor het geval voldoening van de kosten niet binnen de gestelde termijn plaatsvindt - te vermeerderen met de wettelijke rente over de kosten te rekenen vanaf bedoelde termijn voor voldoening.

3.2.

De gemeente voert verweer. De gemeente concludeert tot niet-ontvankelijkheid van Heros, dan wel tot afwijzing van de vorderingen van Heros, met veroordeling van Heros in de kosten van deze procedure.

4.De beoordeling

4.1.

Allereerst geldt dat er geen gronden gesteld of gebleken zijn waaruit volgt dat Heros niet-ontvankelijk moet worden verklaard in het door haar gevorderde. Het (niet-onderbouwde) ontvankelijkheidsverweer van de gemeente wordt daarom verworpen.

4.2.

In deze aanbesteding (waarop nog niet daadwerkelijk ingeschreven heeft kunnen worden) gaat het om de levering van betonnen tegels. De gemeente heeft te kennen gegeven dat zij met de opdracht zo veel als mogelijk haar ambities op het gebied van circulariteit en duurzaamheid wenst te realiseren. De gemeente wil bewerkstelligen dat aan het einde van de levensduur van 3 x 30 jaar zoveel mogelijk gebruikte materialen en grondstoffen geschikt zijn voor hoogwaardig hergebruik (na 30 jaar, na 60 jaar en na 90 jaar), in beginsel in betonnen tegels. Om die reden heeft de gemeente als aanbestedende dienst bepaald dat de toepassing van secundaire materialen afkomstig uit de verbranding van huishoudelijk afval (AEC-granulaat) in de te leveren betonnen tegels niet is toegestaan (eis 56 PvE, slot).

4.3.

Heros, als leverancier van AEC-granulaat en in die positie belanghebbende bij de aanbesteding en in dit kort geding, komt tegen dit verbod op. Heros stelt dat de gemeente met de uitsluiting van AEC-granulaat als - zo aangeduid door de gemeente - betonvreemd secundair toeslagmateriaal bij de inkoop van betonnen tegels in strijd handelt met:

- de artikelen 2.75, 2.76 en 2.77 Aw en artikel 42 van Pro de Richtlijn 2014/24/EU^[1](de Richtlijn);

de algemene beginselen van het aanbestedingsrecht en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur;
het CMP;
het Europese stelsel van geharmoniseerde normen;
het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), en
het vrije verkeer van goederen.

4.4.

De artikelen 2.75-2.78b Aw hebben betrekking op technische specificaties en strekken tot implementatie van de artikelen 42-44 van de Richtlijn. Artikel 2.75 Aw bepaalt dat de aanbestedende dienst in de aanbestedingsstukken de technische specificaties opneemt, zoals de gemeente in het PvE heeft gedaan.

4.5.

Uitgangspunt is dat de gemeente een ruime beoordelingsmarge toekomt bij het formuleren van technische specificaties. Daarbij moet de gemeente de kernbeginselen van het aanbestedingsrecht in acht nemen. Omdat de gemeente het beste op de hoogte is van welke leveringen zij nodig heeft en het beste in staat is om de eisen te bepalen waaraan moet worden voldaan om de gewenste resultaten te bereiken is een dergelijke ruime beoordelingsmarge gerechtvaardigd. In dat licht is het de gemeente toegestaan om met de opdracht ambities op het gebied van duurzaamheid en circulariteit waar te maken en de aanbesteding dienovereenkomstig in te kleden, onder meer door het opnemen van daarop gerichte technische specificaties. De gemeente moet er volgens artikel 42 lid 2 van Pro de Richtlijn (gelezen in samenhang met artikel 18 lid 1 ervan Pro) wel voor zorgen dat de technische specificaties de inschrijvers gelijke toegang bieden tot de aanbestedingsprocedure en er niet toe leiden dat ongerechtvaardigde belemmeringen voor de openstelling van overheidsopdrachten voor mededinging worden opgeworpen. De met het oog op de gunning van de opdracht opgestelde technische specificaties moeten de opdracht dus open stellen voor mededinging en het mogelijk maken om inschrijvingen in te dienen die met name de diversiteit van de technische oplossingen op de markt tot uiting brengen.

4.6.

Uit het arrest Dyka Plastics/Fluvius^[2]volgt dat artikel 42 lid 4 van Pro de Richtlijn (artikel 2.76 lid 3 Aw) het stellen van eisen aan het materiaal waaruit de gevraagde producten zijn vervaardigd niet zonder meer toelaat. Tenminste, als sprake is van een sector waarin voor hetzelfde doel producten van verschillende materialen worden aangeboden, zoals hier aan de orde. Dit soort materiaaleisen zijn volgens het HvJ EU namelijk aan te merken als een ‘type’ of een ‘bepaalde productie’ als bedoeld in artikel 42 lid 4 van Pro de Richtlijn (artikel 2.76 lid 3 Aw). Materiaaleisen kunnen er dan toe leiden dat bepaalde ondernemingen of bepaalde producten worden bevoordeeld of juist worden uitgesloten. Dat betekent echter niet, dat er nooit eisen mogen worden gesteld aan het materiaal waaruit het gevraagde product is vervaardigd. Immers, de aanbestedende dienst mag op grond van artikel 42 lid 4 van Pro de Richtlijn (artikel 2.76 lid 3 Aw) wel een bepaald type of fabricaat voorschrijven wanneer dit door het voorwerp van de overheidsopdracht gerechtvaardigd is. Het gaat daarbij om een uitzondering, die volgens het HvJ EU restrictief moet worden uitgelegd: er moet sprake zijn van een situatie ‘waarin het gebruik van een materiaal onvermijdelijk voortvloeit uit het voorwerp van de opdracht’.

4.7.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat de uitsluiting van AEC-granulaat in eis 56 PvE onvermijdelijk voortvloeit uit het voorwerp van de opdracht. Het volgende wordt daartoe overwogen.

4.8.

In de technische specificatie in eis 56 PvE bepaalt de gemeente, onder verwijzing naar en in aanvulling op de in die eis overeenkomstig artikel 2.76 lid 1 Aw opgenomen NEN-normen 206:2013+A2:2021 en NEN 8005 (of gelijkwaardig), dat het gebruik van secundaire materialen afkomstig uit de verbranding van huishoudelijk afval (AEC-granulaat) niet is toegestaan. Nu in de toepasselijke bouwsector onderscheid wordt gemaakt tussen het materiaal waarvan de betonnen tegels worden vervaardigd, valt eis 56 PvE onder artikel 2.76 lid 3 Aw. Daarmee kenmerkt het materiaal waarvan een betonnen tegel is gemaakt het voorwerp van de opdracht.

4.9.

Verder moeten de voor de openbare ruimte te leveren betonnen tegels diverse in de aanbestedingsstukken beschreven kwaliteiten bezitten. Zij moeten in het bijzonder aan het einde van de levenscyclus een hoge restwaarde hebben op grond van de duurzaamheids- en circulaire ambities van de gemeente en geschikt zijn voor 100% hoogwaardig hergebruik, zowel producthergebruik als hoogwaardige materiaalrecycling. De gemeente acht het in dat licht noodzakelijk dat AEC-granulaat wordt uitgesloten van deze opdracht. Zij stelt dat de toepassing van secundaire reststromen als AEC-granulaat in beton een risico vormt voor het circulaire proces dat haar bij beton voor ogen staat, zoals door haar onderbouwd met het TNO-rapport van 22 november 2024 (producties 3.1 en 3.2 van de gemeente), het betonakkoord en de rapporten CROW CUR richtlijn 2 van SGS Intron B.V. van 23 mei 2024 en 29 augustus 2025 (producties 1 en 2 van de gemeente). De gemeente licht daarop verder toe dat bij gebruik van beton met alleen betoneigen materialen (zand, cement en grind) het mogelijk is om met innovatieve recycling methodes het beton weer te scheiden in materialen die volledig hoogwaardig hergebruikt kunnen worden in nieuw beton. Dit is bij beton waarin AEC-granulaat is verwerkt niet mogelijk, of tenminste zeer problematisch, omdat dit o.a. glas, keramisch materiaal en huisafvalslakken en resten van metalen kan bevatten en mogelijk ook andere ongewenste en voor de gezondheid bezwaarlijke stoffen. In de visie van de gemeente maakt dat alles het onmogelijk om een gesloten circulaire keten te vormen en zo aan het gerechtvaardigde oogmerk van de gemeente bij deze opdracht te voldoen. Verder bestaat, zo stelt de gemeente, een hogere kans op verpulvering en risico op uitloging. Gebleken is, aldus de gemeente met verwijzing naar het SGS-rapport van 29 augustus 2025, dat de verbrijzelingsindex van de betreffende tegels met AEC-granulaat boven de 40 is, wat in strijd is met eis 60 PvE. Ook esthetisch houden deze tegels zich na verloop van tijd minder goed.

Anders dan in het geval dat heeft geleid tot het Dyka Plastics-arrest is hier geen sprake van een alternatieve oplossing die op alle relevante punten voldoet aan de eisen die de gemeente stelt.

4.10.

Heros verweert zich hiertegen met de stelling dat de tegels met AEC-granulaat wel degelijk aan alle eisen voldoen. Heros weerspreekt met klem dat haar AEC-granulaat stoffen bevat die gezondheidsrisico’s opleveren. Wat betreft de verbrijzelingsindex houdt Heros het erop dat er een fout in het SGS-rapport is vermeld. Heros herkent in elk geval niet wat de gemeente op dit punt stelt, zeker niet nu zij haar materialen eigener beweging uitgebreid heeft laten testen en de strijdigheid met eis 60 PvE niet uit die testen bleek. Voor het overige zijn de betontegels met AEC-granulaat naar de mening van Heros in alle opzichten geschikt voor de doelen van de gemeente. In dat verband stelt Heros dat de gemeente in de opdracht het gebruik van betongranulaat wel toestaat, terwijl betongranulaat ook betonvreemde materialen bevat.

Heros voert bovendien aan dat de gemeente niet zomaar een van het bekend gemaakte Rijksoverheidsbeleid afwijkende koers kan varen. De Rijksoverheid heeft immers beleid geformuleerd dat inhoudt dat geen sprake mag zijn van generieke verboden op secundaire grondstoffen en dat AEC-granulaat toelaatbaar wordt geacht. In de beleidsvorming heeft de Rijksoverheid specifiek rekening gehouden met circulariteit, aldus Heros. Daarbij verwijst Heros naar het CMP en de brieven van de ministers (2.8).

4.11.

De voorzieningenrechter acht, na restrictieve uitleg, de motivering van de gemeente voor de door haar gehanteerde technische specificaties, in het bijzonder voor de in dit kort geding centraal staande slotzin van eis 56 PvE opgenomen uitsluiting van AEC-granulaat, toelaatbaar omdat er geen alternatief op basis van een andere technische oplossing denkbaar is. Slechts met betonnen tegels die geheel bestaan uit wat de gemeente als betoneigen materialen betitelt kunnen de circulaire doelstellingen van de gemeente worden bereikt. Dat leidt dus tot uitsluiting van tegels waarin AEC-granulaat is verwerkt.

Uit het Dyka Plastics-arrest volgt niet dat de gemeente die vrijheid niet heeft. Omdat de uitsluiting van AEC-granulaat onvermijdelijk voortvloeit uit het voorwerp van de opdracht (want noodzakelijk is voor het bereiken van de legitieme circulaire doelstellingen van de gemeente), bestaat geen verplichting om de woorden ‘of gelijkwaardig’ aan de(ze) technische specificatie(s) toe te voegen. Die toevoeging is bij een uitsluiting bovendien zinledig. Overigens is aan het begin van eis 56 PvE, waar de normen worden genoemd, wel ‘of gelijkwaardig’ toegevoegd.

4.12.

Partijen twisten in het kader van de toepasselijkheid van het CMP over de vraag of de betonnen tegels van Heros gecertificeerde, gewassen betonnen tegels met AEC-granulaat zijn. De voorzieningenrechter gaat er voorshands vanuit dat dit het geval is. Dat de Rijksoverheid AEC-granulaat toelaatbaar en als toevoeging in dergelijke betontegels toepasbaar acht (en dus kennelijk niet riskant voor de volksgezondheid etc.) doet echter niet af aan de toegestane eigen afweging van de gemeente als aanbestedende dienst die een specifiek doel nastreeft. Het CMP, en het beleid waarop Heros zich beroept, geven regels waaraan de gemeente zich heeft te houden in haar hoedanigheid van bevoegd gezag in bestuursrechtelijke zin, in het bijzonder in het kader van verlening van vergunningen of ontheffingen bijvoorbeeld op grond van de Omgevingswetgeving en de Afvalstoffenwetgeving. Dat is een wezenlijk andere hoedanigheid dan die van aanbestedende dienst, die een overeenkomst betreffende levering van betonnen tegels in de markt zet. Uit de omstandigheid dat het CMP meebrengt dat het gebruik van gecertificeerde, gewassen betonnen tegels met AEC-granulaat kan worden toegestaan, vloeit niet voort dat de gemeente als aanbestedende dienst ook verplicht is om bij haar inkoopopdracht een aanbieder van dergelijke tegels te laten meedingen. Er is verder (ook) geen sprake van een algemeen verbod of een beperking met algemene gelding.

4.13.

Gelet op dit alles kan niet worden geconcludeerd dat de gemeente met eis 56 PvE in strijd met de wettelijke regeling voor technische specificaties heeft gehandeld (artikelen 2.75 en 76 Aw). Binnen de opdracht blijft de gelijke toegang voor de inschrijvers met deze eis gewaarborgd. Het hanteren van eis 56 PvE leidt ook niet tot ongerechtvaardigde belemmeringen in de openstelling van de opdracht voor mededinging (artikel 2.75 lid 6 Aw). Het staat iedere fabrikant van betonnen tegels immers vrij om betonnen tegels (te ontwikkelen en) te leveren zonder AEC-granulaat en daarmee aan eis 56 PvE te voldoen. Hoewel het niet-toestaan van AEC-granulaat in de in te kopen betonnen tegels gevolgen heeft voor Heros als leverancier van AEC-granulaat, creëert de gemeente met het uitsluiten van AEC-granulaat geen kunstmatige beperking van de concurrentie en evenmin een ongelijke behandeling. Het gaat immers om de inschrijvers en aan hen worden gelijke kansen geboden. Ook is het vrij verkeer van goederen niet in het geding. Er wordt geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit gemaakt. Tegels met AEC-granulaat mogen, of zij nu in Nederland of elders in de Unie in het verkeer zijn gebracht, in Rotterdam gewoon verhandeld en toegepast worden. De gemeente stelt slechts in deze aanbesteding ten behoeve van een individuele inkoopbehoefte die onderdeel is van een overeenkomst tussen de gemeente als opdrachtgever en een leverancier van betonnen tegels als opdrachtnemer als technische specificatie dat AEC-granulaat als secundair materiaal niet mag worden toegepast in de te leveren betonnen tegels. Daarmee wordt in dit geval de waarde en de doelstelling van openstelling van overheidsopdrachten voor mededinging niet ondermijnd.

4.14.

Los van dit alles acht de voorzieningenrechter op basis van met name het SGS-rapport van 29 augustus 2025 voldoende gebleken dat de verbrijzelingsindex van betonnen tegels met AEC-granulaat boven de 40 ligt. Dat SGS ter zake kundig is staat tussen partijen vast. In beginsel vormt dit een zelfstandige grondslag voor uitsluiting.

Hetgeen Heros meer of anders heeft aangevoerd dan hiervoor al aan de orde is gekomen, behoeft geen nadere bespreking omdat deze argumenten niet tot een andere uitkomst van dit kort geding kunnen leiden. Meer in het bijzonder overweegt de voorzieningenrechter nog dat artikel 2.77 Aw, waarop Heros een beroep doet, hier niet van toepassing is, omdat er geen sprake is van een absoluut verbod. Ook de meldingsplicht uit de Richtlijn 2015/1535/EU (‘Securitel Richtlijn’) doet in dit geval niet ter zake. Er is geen sprake van nietigheid van rechtswege en de verplichtingen uit die richtlijn strekken niet tot bescherming van de belangen van Heros, nog daargelaten of het hier een technisch voorschrift in de zin van die richtlijn betreft en of een eis in een aanbestedingsprocedure meldingsplichtig kan zijn.

Het voorgaande leidt ertoe dat de vorderingen van Heros (in alle onderdelen) worden afgewezen. De aanbesteding mag doorgang vinden op de wijze zoals de opdracht in de markt is gezet (met toepassing van eis 56 PvE).

4.15.

Heros is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van de gemeente worden begroot op:

- griffierecht

€

735,00

- salaris advocaat

€

1.177,00

- nakosten

€

189,00

(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

Totaal

€

2.101,00

5.De beslissing

De voorzieningenrechter

5.1.

wijst de vorderingen van Heros af,

5.2.

veroordeelt Heros in de proceskosten van € 2.101,00, te vermeerderen met € 98,00 plus de kosten van betekening voor het geval het vonnis wordt betekend,

5.3.

verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. P.F.G.T. Hofmeijer-Rutten en in het openbaar uitgesproken op 21 juli 2026. 1734/106

Afwijzing vordering tegen uitsluiting AEC-granulaat in aanbesteding betonnen tegels gemeente Rotterdam