ECLI:NL:RBROT:2026:9100

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Zittingsplaats Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummers: ROT 26/4636 en ROT 25/5948

uitspraak van de voorzieningenrechter van 17 juli 2026 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen

[eiser 1], uit [woonplaats 1] ,

[eiser 2], uit [woonplaats 2] ,

[eiser 3], uit [woonplaats 3] ,

[eiser 4] ,, uit [woonplaats 4] ,

[eiser 5], uit [woonplaats 5] ,

[eiser 6], uit [woonplaats 6] ,

[eiser 7], uit [woonplaats 7] ,

gezamenlijk te noemen: eisers

het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, het college

(gemachtigden: mr. A. Dellaert en mr. C. Harreman).

Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[derde-partij] .uit [vestigingsplaats] , vergunninghoudster

(gemachtigde: mr. E. van Bommel en mr. Q.A. Beelaerts van Blokland).

Procesverloop

1.1. Bij besluit van 4 oktober 2024 (het primaire besluit) heeft het college aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor de locatie [straatnaam] , [postcode] in [locatie 1] (de locatie). Met het besluit van 2 juli 2025 (het bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

1.2. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Eisers hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

1.3. Het college heeft op het verzoek om een voorlopige voorziening gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghoudster heeft ook schriftelijk gereageerd.

1.4. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 3 juli 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser 3] , [eiser 2] , de gemachtigde van het college, de gemachtigden van vergunninghoudster vergezeld door [naam 1] ( [bedrijf 1] ), [naam 2] (senior adviseur bij [bedrijf 2] ), [naam 3] en [naam 4] .

Beoordeling door de voorzieningenrechter

Totstandkoming van het bestreden besluit

2. Op 12 juli 2024 heeft vergunninghoudster een aanvraag ingediend ter verkrijging van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit en een (technische) bouwactiviteit op de locatie. Vergunninghoudster is voornemens om op de locatie de kozijnen te vervangen, de voorgevel aan te passen en buitenruimtes te realiseren (het project).

3. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ter plaatse van het projectgebied geldt het omgevingsplan gemeente Rotterdam (het omgevingsplan). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden.^[1]Op het projectgebied was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan “ [locatie 2] en [locatie 3] ” (het bestemmingsplan) van kracht. Dit bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Rotterdam.

4. Het project is in strijd met artikel 42.1 van de planregels van het bestemmingsplan. Op bestaande platte daken zijn dakterrassen niet toegestaan. Met het primaire besluit heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het omgevingsplan. Het bestemmingsplan voorziet niet in een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. De omgevingsvergunning is daarom verleend voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa). Volgens het college is sprake van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (etfal). Met het primaire besluit heeft het college ook een omgevingsvergunning verleend voor een bouwactiviteit omgevingsplan en voor een technische bouwactiviteit.

5. Naar aanleiding van de bezwaren van eisers heeft de Algemene bezwaarschriftencommissie van de gemeente Rotterdam (de bezwaarschriftencommissie) op 24 april 2025 een hoorzitting gehouden. De bezwaarschriftencommissie heeft vervolgens op 30 juni 2025 een advies uitgebracht. De bezwaarschriftencommissie is van mening dat geen strijd is met artikel 42.1 van de planregels van het bestemmingsplan. Volgens de bezwaarschriftencommissie is het project voor wat betreft de dakterrassen in strijd met artikel 22.29, eerste lid, onder a, van het omgevingsplan, omdat in de planregels niet is opgenomen dat een dakterras is toegestaan. Voor het overige past het project binnen het omgevingsplan. Daarnaast is de bezwaarschriftcommissie van mening dat de etfal-motivering niet toereikend is, omdat bij een etfal niet alleen naar de ruimtelijke aspecten moet worden gekeken maar naar alle aspecten van de fysieke leefomgeving. De aanvullende motivering van het college acht de bezwaarschriftencommissie voldoende. De bezwaarschriftencommissie adviseert het college om aan de omgevingsvergunning een voorschrift te verbinden.

6. Bij het bestreden besluit heeft het college het advies van de bezwaarschriftencommissie gevolgd, de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten onder aanvulling van de etfal-motivering. Aan het primaire besluit wordt een voorschrift verbonden, namelijk dat vanaf 20:00 uur geen gebruik meer mag worden gemaakt van de dakterrassen, met uitzondering van de incidentele borrels en de jaarlijkse barbecues.

Kortsluiten

7. In artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat, indien het verzoek om voorlopige voorziening wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, zij onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak.

8. De voorzieningenrechter is van oordeel dat in dit geval de feiten en omstandigheden geen nader onderzoek vergen, zodat er geen beletsel bestaat voor toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb. De voorzieningenrechter doet daarom uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening en op het beroep.

Toetsingskader

9. De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Grondslag bopa

10. Het college heeft zich in het verweerschrift van 29 juni 2026 op het standpunt gesteld en ter zitting toegelicht dat het project voor wat betreft de dakterrassen in strijd is met artikel 22.29, eerste lid, onder a, van het omgevingsplan maar dat er ook strijd is met artikel 42.1 van de planregels van het bestemmingsplan. Op bestaande platte daken zijn dakterrassen volgens het college niet toegestaan. Ter zitting heeft het college toegelicht dat met de afdekking van de daken zoals bedoeld in artikel 42.1 van de planregels, het afdekken van daken met bitumen of dakpannen is bedoeld. Het gebruik van houten vlonders bij een dakterras valt daar volgens het college niet onder.

10.1. Uit het advies van de bezwaarschriftencommissie blijkt dat de bezwaarschriftencommissie van mening is dat geen strijd is met artikel 42.1 van de planregels van het bestemmingsplan. Volgens de bezwaarschriftencommissie is het project voor wat betreft de dakterrassen in strijd met artikel 22.29, eerste lid, onder a, van het omgevingsplan, omdat in de planregels niet is opgenomen dat een dakterras is toegestaan. De voorzieningenrechter volgt het standpunt van de bezwaarschriftencommissie. Uit de plansystematiek volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat wanneer in de planregels niet is opgenomen dat een dakterras is toegestaan er sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in het bestemmingsplan voor de bestemming ‘gemengd-2’ in artikel 7.2.2 is opgenomen dat een dakterras toegestaan is, terwijl hierover bij de onderhavige bestemming ‘waarde-archeologie’, ‘kantoor en specifieke vorm van detailhandel-showroom’ en ‘verkeer-erf’ niets is opgenomen. De voorzieningenrechter ziet daarom geen aanleiding om het gewijzigd standpunt van het college in het verweerschrift van 29 juni 2026, anders dan het college verzoekt, aan te merken als een besluit op grond van artikel 6:19 van Pro de Awb.

Bopa - evenwichtige toedeling van functies aan locaties

11. Eisers betogen dat het college niet in redelijkheid een omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor het project, omdat geen sprake is van een etfal. Eisers voeren hiertoe aan dat het project hun privacy zal aantasten. De afstand tussen de balkons en de dakterrassen tot de woningen aan de [locatie 4] is gering. Daarnaast zal sprake zijn van geluidoverlast, omdat een toename aan geluid wordt verwacht als gevolg van de dakterrassen, balkons en de raamopeningen op de begane grond aan de openbare weg. Eisers stellen dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van omwonenden, terwijl zij dagelijks de directe en permanente nadelige gevolgen zullen ondervinden van het project. Eisers stellen zich verder op het standpunt dat het college niet aantoonbaar heeft voldaan aan de gemeentelijke doelstellingen bij het toevoegen van dakterrassen en dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de aanbevelingen van de concerndirecteur Stadsontwikkeling zoals volgt uit het advies op het conceptverzoek van 22 februari 2024. De biodiversiteit en de klimaatadaptie zijn niet opgenomen in het bestreden besluit.

12. Uit de artikelen 5.1 eerste lid, onder a, en 5.21, tweede lid, onder b, van de Omgevingswet en artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) volgt dat een omgevingsvergunning voor een bopa alleen wordt verleend met het oog op een etfal. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en moet het de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt daarom niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

12.1. De voorzieningenrechter stelt vast dat het college met het bestreden besluit voor wat betreft de dakterrassen een bopa heeft verleend. Daarbij heeft het college een etfal-motivering gemaakt in het primaire besluit en deze aangevuld naar aanleiding van de bezwaarprocedure. Uit het primaire besluit blijkt dat volgens het college aan het project medewerking kan worden verleend, omdat er vanuit ruimtelijk oogpunt geen bezwaar bestaat. De dakterrassen krijgen een groene uitstraling en voegen waardevolle buitenruimte toe aan het gebouw en voor gebruiker. Ook is het project in lijn met de ambitie van de gemeente Rotterdam om multifunctioneel gebruik van daken mogelijk te maken. De vergroening van de daken sluit aan bij de ambities ten behoeve van klimaatadaptie en biodiversiteit en de zonnepanelen bij de duurzaamheidsambities. De dakterrassen bevinden zich aan de binnenzijde van het gesloten bouwblok waar het pand deel van uitmaakt. Er bevinden zich op een afstand circa 18-20 meter woonbebouwing met balkons met een lagere bouwhoogte dan het betreffende pand. In het ontwerp van de dakterrassen is rekening gehouden met toepassing van groen(bakken) nabij de dakrand om enige afstand tot de woonbebouwing te realiseren en impact van de dakterrassen op de omgeving te verminderen.

12.2. Het college heeft de etfal-motivering met het bestreden besluit aangevuld. Volgens het college is het project stedenbouwkundig op de locatie en in deze vorm aanvaardbaar. Het college stelt zich op het standpunt dat het project geen onaanvaardbare inbreuk op het woon- en leefklimaat van omwonenden oplevert. Gezien de afstand van het gebouw tot de woningen van eisers is er volgens het college geen sprake van een inbreuk op de privacy. In de inrichting van de dakterrassen is er ook rekening gehouden met de impact op de directe omgeving door het strategisch plaatsen van (groen)bakken op de dakterrassen. Het college is van mening dat er sprake is van een goede afweging van belangen en een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Ten aanzien van de vrees voor geluidoverlast is door het college benadrukt dat bij het leven in stedelijk gebied, waar mensen met elkaar samenleven, werken en verblijven, er altijd een bepaald niveau van zogenoemd ‘leefgeluid’ zal zijn. Dit betreft normale, alledaagse geluiden die inherent zijn aan het verblijven in stedelijk gebied. Het gebouw op de locatie is al jaren in gebruik als kantoor. Er is in deze omgevingsvergunning geen wijziging van de functie van het gebouw aangevraagd. De bestaande functie van ‘kantoor’ blijft gehandhaafd. Volgens het college is uiteraard van belang dat erop wordt toegezien dat leefgeluid binnen aanvaardbare en redelijke normen blijft, zodat het woongenot voor eisers gewaarborgd blijft. De afwijking van het omgevingsplan betreft alleen de realisatie van de dakterrassen. Het gaat om dakterrassen op de 1e, 4e, 5e en 6e verdieping met oppervlaktes tussen de 26 m² en 360 m². Alle overige activiteiten zijn volgens het college niet in strijd met het omgevingsplan,

waardoor voor wat betreft die activiteiten geen ruimte is voor een belangenafweging. Het kantoorgebouw ligt in een stedelijke omgeving. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) (bijvoorbeeld 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1640) wordt in een dichtbevolkte stedelijke omgeving enige geluidoverlast en schending van de privacy niet onaanvaardbaar geacht, omdat hinder door inkijk of geluid inherent is aan het wonen in een stedelijke omgeving. De dakterrassen zullen overwegend tijdens kantooruren gebruikt worden, met uitzondering van de vrijdagmiddagborrels en de jaarlijkse barbecues.

12.3. De beroepsgrond slaagt niet. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project voor zover dat ziet op de dakterrassen voldoet aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het college heeft voldoende gemotiveerd dat en waarom de dakterrassen stedenbouwkundig op de locatie en in deze vorm aanvaardbaar is. Het college mocht daarbij doorslaggevende betekenis toekennen aan de omstandigheid dat de dakterrassen een groene uitstraling krijgen en dat de inrichting van de dakterrassen rekening houdt met de impact van de dakterrassen op de omgeving door het strategisch plaatsen van de (groen)bakken. Ook heeft het college de afstand van circa 18-20 meter tussen de locatie en de woningen van eisers van belang kunnen achten. Daarbij heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat bij het leven in stedelijk gebied, waar mensen met elkaar samenleven, werken en verblijven, er altijd een bepaald niveau van zogenoemd ‘leefgeluid’ zal zijn. Vergunninghoudster heeft bovendien in de bezwaarprocedure nog onderzoek naar het geluid in de omgeving ten gevolge van het gebruik van de dakterrassen laten uitvoeren door [bedrijf 2] . Uit het geluidsonderzoek van [bedrijf 2] van 1 april 2025 blijkt dat de geluidswaarden binnen de gestelde grenswaarden blijven. De langtijdgemiddelde beoordelingsniveau is in de dagperiode voor de representatieve bedrijfssituatie en de incidentele bedrijfssituatie ten hoogste respectievelijk 41 dB(A) en 48 dB(A). Hiermee wordt ruimschoots voldaan aan zowel de geluidgrenswaarde voor de dagperiode uit het omgevingsplan van 50 dB(A) en de streefwaarde voor de dagperiode uit stap 2 van de VNG-publicatie van 50 dB(A). Uit de rekenresultaten blijkt dat het maximale geluidniveau in de dagperiode ten hoogste 60 dB(A) bedraagt waardoor ruimschoots wordt voldaan aan de geluidgrenswaarde voor de dagperiode uit het omgevingsplan van 70 dB(A). [bedrijf 2] heeft ter zitting toegelicht dat rekening is gehouden met de omstandigheid dat tussen de woningen van eisers en de locatie sprake is van een klankkast. [bedrijf 2] heeft in tegenstelling tot eisers gerekend met de wettelijk voorgeschreven rekenmethode en het gaat uiteindelijk om het gemiddelde geluidniveau. Verder volgt uit het rapport van [bedrijf 2] dat het maximale langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in de avondperiode bij de jaarlijkse barbecues weliswaar hoger zijn dan 45 dB(A), maar de berekende waarde van 53 dB(A) niet zodanig is dat het onacceptabel is. De voorzieningenrechter kan dit standpunt volgen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college gelet op de bij eisers gerezen bezwaren na heroverweging de belangen van vergunninghoudster zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van eisers. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn de dakterrassen op de locatie dan ook uit ruimtelijk oogpunt passend.

Borging groenvoorzieningen

13. Eisers stellen zich op het standpunt dat het college ten onrechte geen informatie heeft verstrekt over de kwaliteit en kwantiteit van de te plaatsen groenbakken op de dakterrassen, terwijl het college daar in het bestreden besluit wel doorslaggevende betekenis aan heeft gegeven. Bovendien zijn de groenbakken geen onderdeel van de aanvraag en het bestreden besluit, waardoor handhaving niet kan worden afgedwongen. Het is niet duidelijk hoe het college de aanleg en de toekomstige langdurige instandhouding van de groenbakken kan en zal handhaven.

13.1. De beroepsgrond slaagt niet. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter volgt uit de vergunningstekeningen “ [straatnaam] – plattegronden – nieuwe situatie” en “correctie brandweer [straatnaam] – plattegronden – nieuwe situatie” genoegzaam dat de dakterrassen groen zullen worden ingericht. Anders dan eisers stellen, zijn alle bouwtekeningen en bijlagen wel onderdeel van de verleende omgevingsvergunning zodat de groene inrichting van de dakterrassen naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende is geborgd. Dat niet specifiek is aangegeven wat voor bomen en struiken er worden geplant, maakt dat niet anders. Ten aanzien van het onderhoud van het groen heeft de heer [naam 1] van [bedrijf 1] ter zitting nog toegelicht dat er een bedrijf is aangesteld dat de opdracht heeft gekregen om de dakterrassen in te richten en dat een onderhoudscontract wordt afgesloten. Daarbij zal ook een irrigatiesysteem worden aangelegd dat het groen automatisch van water zal voorzien. Het is volgens de heer [naam 1] niet de bedoeling om de dakterrassen te laten verloederen. De voorzieningenrechter overweegt voorts dat wanneer niet wordt voldaan aan de groene inrichting van de dakterrassen, de omgevingsvergunning niet wordt nageleefd en het college dan een beginselplicht tot handhaving heeft.

Vleermuizen

14. Eisers stellen zich op het standpunt dat het college ten onrechte geen onderzoek hebben verricht naar de aanwezigheid van vleermuizen op de locatie.

14.1. De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij de beoordeling van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties het college, als daar aanleiding voor bestaat, wel moet motiveren dat geen sprake is van evidente belemmeringen die aan de verwezenlijking van een bepaalde functie in de weg staan. Vastgesteld moet worden dat zich geen omstandigheden voordoen op grond waarvan het op voorhand aannemelijk is dat de vergunde buitenplanse omgevingsactiviteit niet kan worden gerealiseerd (de uitvoerbaarheidstoets).^[2]Daarvoor kan het college, als het gaat om flora en fauna, een ecologische quickscan of een kwalitatieve beoordeling uit (laten) voeren. Het college heeft voorafgaand aan de zitting bij de rechtbank twee onderzoeken van onderzoeksbureau [bedrijf 3] overgelegd. In juni 2024 heeft [bedrijf 3] een quickscan flora en fauna uitgevoerd. Uit de quickscan is gebleken dat geen negatieve effecten te verwachten zijn op de beschermde gebieden en houtopstanden maar dat de aanwezigheid van beschermde soorten, te weten de vleermuis, niet kan worden uitgesloten. [bedrijf 3] heeft daarom in februari 2025 een aanvullend onderzoek op de locatie verricht naar de mogelijke aanwezigheid van vleermuizen achter een boeideel van het bestaande kantoorpand. De inspectie van de ruimte wees uit dat er geen sprake is van een verblijfplaats voor vleermuizen. Met de quikcscan en het vervolgonderzoek heeft het college naar het oordeel van de voorzieningenrechter kunnen concluderen dat geen sprake is van een flora-en fauna-activiteit die aan de (uitvoerbaarheid van de) gevraagde omgevingsvergunning in de weg staat. De beroepsgrond slaagt niet.

Voorschrift

15. Eisers stellen zich op het standpunt dat het toegevoegde voorschrift in het bestreden besluit te vrijblijvend en niet specifiek genoeg is. Na kantoortijd is overlast nog steeds geoorloofd en incidentele borrels is een zeer breed uitlegbaar begrip. Er zitten in het pand acht verschillende kantoren (huurders) waardoor ieder kantoor een eigen incidentele borrel kan houden. Dit betekent dat er iedere vrijdag acht borrels plaats kunnen vinden en minimaal acht jaarlijkse barbecues.

16. De voorzieningenrechter overweegt als volgt. Uit het bestreden besluit volgt dat aan de omgevingsvergunning een voorschrift wordt verbonden, namelijk dat vanaf 20:00 uur geen gebruik meer mag worden gemaakt van de dakterrassen, met uitzondering van de incidentele borrels en de jaarlijkse barbecues. De voorzieningenrechter is met eisers van oordeel dat het voorschrift niet voldoende duidelijk is, omdat niet duidelijk is om hoeveel incidentele borrels en jaarlijkse barbecues het precies gaat. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit zal dan ook worden vernietigd voor zover het ziet op het voorschrift. Ingeval een besluit wordt vernietigd, dient de voorzieningenrechter de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken, waarbij onder meer aan de orde is of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten dan wel zelf in de zaak te voorzien.

17. Vergunninghoudster heeft in haar reactie van 30 juni 2026 toegelicht dat zij uit gaat van een incidentele bedrijfssituatie die twaalf keer per jaar kan worden toegestaan. Vergunninghoudster leidt dit af uit de ‘Handreiking industrielawaai en vergunningverlening’ uit 1998. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het voorschrift “vanaf 20:00 uur mag geen gebruik meer worden gemaakt van de dakterrassen, met uitzondering van de incidentele borrels en de jaarlijkse barbecues” te wijzigen naar “vanaf 20:00 uur mag geen gebruik meer worden gemaakt van de dakterrassen, met uitzondering van maximaal twaalf keer per jaar een bedrijfsborrel of -barbecue”.

Omgevingsplanactiviteit bouwenwerken

18. Eisers stellen zich op het standpunt dat het college voor een aantal zaken geen omgevingsvergunning heeft verleend, terwijl dit juist tot onomkeerbare schade aan de gevel aan de [locatie 4] kan leiden. Zo worden bestaande kozijnopeningen vergroot om plaatsing van balkondeuren mogelijk te maken en wordt de dakrand met circa 70 cm verhoogd. Uit de detailtekening volgt dat op de vierde verdieping de dakrand met 70 cm wordt verhoogd om vervolgens een 120 cm hoge spijlen balustrade te plaatsen. De visuele hoogte van de vierde verdieping wordt daarmee circa 190 cm hoger dan in de huidige situatie. Deze wijzigingen zijn niet in de aanvraag en in de omgevingsvergunning omschreven en daarom ook niet vergund en kunnen daarom ook niet worden uitgevoerd door vergunninghoudster. Ook worden elf nieuwe kozijnopeningen en kozijnen geplaatst in de blinde muur op de begane grond aan de [locatie 4] en wordt er een nieuwe grote opening gemaakt voor een ventilatierooster in de nu blinde muur op de begane grond aan de [locatie 4] . In de beschikbare documenten is geen sterkteberekening voor de muur aangetroffen die de impact van de nieuwe gevelopeningen in kaart brengen. De detail- en installatietekeningen die er wel zijn zien niet op de nieuw toe te voegen kozijnen noch voor de gevelopening voor het ventilatierooster.

19. De beroepsgrond slaagt niet. De voorzieningenrechter stelt vast dat het college naast een omgevingsvergunning voor een bopa ook een omgevingsvergunning heeft verleend voor de omgevingsplanactiviteit bouwwerken. De door eisers genoemde wijzigingen aan de gevel van de [locatie 4] vallen onder de omgevingsplanactiviteit bouwwerken. De bouwtekeningen zijn naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende duidelijk en zijn onderdeel van de omgevingsvergunning. Daarnaast heeft het college ook een omgevingsvergunning verleend voor een technische bouwactiviteit. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit die het verbouwen of het verplaatsen van een bestaand bouwwerk inhoudt, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend als aannemelijk is dat wordt voldaan aan de regels van hoofdstuk 5 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Dat volgt uit artikel 8.3b, tweede lid, van het Bkl. Als aannemelijk is gemaakt dat het project voldoet aan de regels van hoofdstuk 5 van het Bbl moet het college de omgevingsvergunning verlenen. In het primaire besluit staat dat het project voldoet aan de relevante voorschriften uit het Bbl met inachtneming van de voorschriften behorende bij de omgevingsvergunning en de opgenomen gelijkwaardige maatregelen. Het college heeft in het verweerschrift van 29 juni 2026 toegelicht dat in het bestreden besluit is betrokken dat ten behoeve van de aanvraag om een omgevingsvergunning een constructieberekening met meerdere bijlagen is overgelegd op grond waarvan aannemelijk is gemaakt dat de aanvraag voldoet aan de eisen uit het Bbl. De enkele stelling van eisers dat geen sterkteberekening voor de muur is overgelegd, volgt de voorzieningenrechter dan ook niet. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat het aannemelijk is dat het project voldoet aan de voorschriften uit het Bbl.

Omgevingsplanactiviteit bouwenwerken - welstand

20. Eisers stellen zich op het standpunt gesteld dat het college in redelijkheid geen omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor het project, omdat het college het advies van de Commissie Omgevingskwaliteit en Cultureel Erfgoed (de commissie OCER) niet aan de beoordeling ten grondslag heeft mogen leggen. De afweging van de commissie OCER is zeer beknopt, incorrect en incompleet. Doordat de commissie OCER uitgaat van een gevel aan de achterzijde, miskent de commissie de ruimtelijke impact van het project. Door uit te gaan van een gesloten bouwblok, heeft het college de ingrepen aan de gevel aan de [locatie 4] niet in dezelfde omvang gewogen als de ingrepen aan de gevel aan de [locatie 6] . Ook heeft de commissie OCER ten onrechte de impact van de elf nieuw te creëren raamopeningen en het ventilatierooster op de begane grond aan de [locatie 4] niet meegenomen in het advies. De aanvullende etfal-motivering van het college in het bestreden besluit is onvoldoende, om het gebrek in het advies van de commissie te herstellen.

21. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In het Bkl staan beoordelingsregels. Deze beoordelingsregels vormen het toetsingskader dat geldt wanneer het college de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit verleent.

21.1. Artikel 8.0a, eerste lid, van het Bkl bepaalt dat voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een omgevingsplanactiviteit, als het gaat om een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten, de omgevingsvergunning wordt verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning.

21.2. In artikel 22.29, eerste lid, van het Omgevingsplan is, voor zover hier van belang, bepaald dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het verrichten van een bouwactiviteit wordt verleend als:

a. de activiteit niet in strijd is met de in het Omgevingsplan gestelde regels over het bouwen;

b. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, niet in strijd is met redelijke eisen van welstand.

Het betreft een limitatief-imperatief stelsel.

21.3. Als een vergunning wordt gevraagd voor een omgevingsplanactiviteit zal het bevoegd gezag eerst nagaan of de activiteit met toepassing van binnenplanse beoordelingsregels kan worden vergund. Wanneer de vergunning op grond van deze beoordelingsregels niet kan worden geweigerd, moet de vergunning worden verleend. Deze kant van het stelsel werkt limitatief-imperatief. Buiten het gelimiteerde stelsel van beoordelingsregels in het omgevingsplan, kunnen geen andere gronden worden aangevoerd om de vergunning te weigeren. Wanneer de aangevraagde activiteit op grond van de binnenplanse beoordelingsregels (al dan niet onder het stellen van aan de vergunning te verbinden voorschriften) aanvaardbaar is te achten, moet (imperatief) de vergunning worden verleend.

21.4. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling mag het college, hoewel zij niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij haar rust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het bestuursorgaan dit niet - of niet zonder meer - aan zijn conclusie over de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, hoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel niet nader te worden toegelicht.

22. Het college stelt zich op het standpunt dat zich geen weigeringsgrond voordoet. Volgens het college voldoet de aanvraag van vergunninghoudster aan de redelijke eisen van welstand. Het college verwijst hiervoor naar de adviezen van de commissie OCER van 25 september 2024 en 22 januari 2025. De commissie OCER adviseert positief op de voorgestelde transformatie van het kantoorpand en is van mening dat het project voldoet aan de redelijke eisen van welstand onder de voorwaarde dat het project volgens de door de commissie OCER genoemde voorschriften zal worden uitgevoerd. De commissie OCER is onder meer van mening dat een gevel met een keramische gevelbekleding die refereert aan baksteen te maken en deze te voorzien van dubbelhoge raamopeningen, als passend op deze zichtbare plek. Het gevelbeeld overtuigt door zijn krachtige eenvoud. De ingrepen aan de achterzijde en de daken worden positief beoordeeld. Deze zullen volgens de commissie OCER de verblijfskwaliteit voor de gebruikers verhogen en met de beoogde vergroening en verlevendiging ook een positief effect hebben op de omliggende bebouwing. Uit het aanvullend advies van de commissie OCER van 22 januari 2025 blijkt dat de balkons en trappen worden uitgevoerd met een ranke staalconstructie. De voorgestelde kleur donkerbruin in combinatie met het hout voor de balkonvloeren worden passend geacht bij de kleur van het metselwerk. De commissie OCER concludeert dat met de voorgestelde kleuren en ranke uitvoering, de voorgestelde toevoegingen aan de achtergevel voldoende ondergeschikt blijven aan het gevelbeeld. De commissie OCER is van mening dat er in voldoenden mate voldaan wordt aan het criterium dat samenhang binnen de architectonische eenheid verlangt.

23. De voorzieningenrechter overweegt dat eisers geen advies van een deskundig te achten persoon of instantie hebben overgelegd. In wat eisers hebben aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om aan te nemen dat de adviezen van de commissie OCER zodanige gebreken vertonen dat zij niet aan het bestreden besluit ten grondslag mochten worden gelegd. De voorzieningenrechter overweegt daarbij dat de bouwtekeningen en bijlagen onderdeel zijn van de omgevingsvergunning. Op de tekeningen zijn onder meer de raamopeningen en het ventilatierooster te zien. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor de conclusie dat de commissie OCER niet alle tekeningen heeft gezien en heeft beoordeeld. Dat de commissie OCER spreekt van een gevel aan de achterzijde en een gesloten bouwblok, maakt niet dat de commissie OCER er vanuit is gegaan dat de zijkant en achterzijde van het gebouw niet aan openbaar toegankelijk gebied liggen. Tussen partijen is niet in geschil dat de [locatie 4] een via de [locatie 5] te bereiken openbaar toegankelijk gebied is. Het college heeft zich in het verweerschrift van 26 juni 2026 op het standpunt gesteld dat omdat sprake is van een openbaar toegankelijk gebied het stedenbouwkundig gezien nog geen open bouwblok maakt. De voorzieningenrechter volgt het college hierin. De voorzieningenrechter ziet in hetgeen eisers hebben aangevoerd geen grond om te oordelen dat het college de omgevingsvergunning had moeten weigeren. Het betoog van eisers slaagt niet.

Horeca

24. Eisers stellen zich op het standpunt dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de in 2018 verleende vergunning waardoor horeca mogelijk is op de locatie. Op 10 oktober 2018 is namelijk een omgevingsvergunning verleend voor de locatie voor het wijzigen van de gevels en de entree ten behoeve van de realisatie van horeca op de begane grond. Bovendien wordt horeca in het gebied van de [locatie 6] gestimuleerd en verwijst hiervoor naar het Horecagebiedsplan Rotterdam Noord 2022-2024. Hieruit volgt dat in het gebouw op de locatie naast kantoren ook een groot aantal andere c.q. nieuwe functies worden ondergebracht. Op de begane grond is een horeca-inrichting voorzien. Het college is hier bij de afweging om een omgevingsvergunning te verlenen ten onrechte aan voorbij gegaan.

24.1. De beroepsgrond slaagt niet. De voorzieningenrechter stelt vast dat met het bestreden besluit geen omgevingsvergunning is verleend die horeca op de locatie mogelijk maakt. Horeca is niet aangevraagd en ook niet vergund door het college. Hetgeen eisers stellen ligt niet ter toetsing voor in de onderhavige procedure en kan daarom niet leiden tot het oordeel dat het college in redelijkheid geen omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.

Huidige dakterrassen

25. De beroepsgrond van eisers dat voor de twee huidige aanwezige dakterrassen niet eerder een omgevingsvergunning is verleend, slaagt niet omdat dit in de onderhavige procedure niet ter toetsing voorligt en het een kwestie van handhaving betreft.

Conclusie en gevolgen

26. Het beroep is gegrond omdat het voorschrift zoals is opgenomen in het bestreden besluit niet voldoende duidelijk is. De voorzieningenechter zal het bestreden besluit vernietigen voor zover dat ziet op het voorschrift. De voorzieningenrechter zal zelf in de zaak voorzien door het voorschrift in het bestreden besluit te wijzigen naar:

“vanaf 20:00 uur mag geen gebruik meer worden gemaakt van de dakterrassen, met uitzondering van maximaal twaalf keer per jaar een bedrijfsborrel of -barbecue”.

27. Voor het overige is het beroep ongegrond.

28. Omdat de voorzieningenrechter het beroep gedeeltelijk gegrond verklaart, moet het college het door eisers betaalde griffierecht vergoeden.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

verklaart het beroep van eisers gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op het voorschrift: “vanaf 20:00 uur mag geen gebruik meer worden gemaakt van de dakterrassen, met uitzondering van de incidentele borrels en de jaarlijkse barbecues ”;
bepaalt dat het voorschrift in het bestreden besluit wordt gewijzigd naar “vanaf 20:00 uur mag geen gebruik meer worden gemaakt van de dakterrassen, met uitzondering van maximaal twaalf keer per jaar een bedrijfsborrel of -barbecue”:

draagt het college op het betaalde griffierecht van € 194,- aan eisers te vergoeden;
wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Vogtschmidt, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.M. Hsu, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2026.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Omgevingswet

Artikel 5.1. (omgevingsvergunningplichtige activiteiten wet)

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:

a. een omgevingsplanactiviteit,

(…)

tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.
(…)
2. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:

a. een bouwactiviteit,
(…)
voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.

Artikel 5.18. (beoordelingsregels aanvraag artikel 5.1-activiteiten bij algemene maatregel van bestuur)1. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 5.1.
(…)

Artikel 5.21. (artikel 5.18 beoordelingsregels aanvraag omgevingsplanactiviteit)1. Voor een omgevingsplanactiviteit worden de regels, bedoeld in artikel 5.18, gesteld met het oog op de doelen van de wet.

2. De regels strekken er in ieder geval toe dat:

a. de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van daarvoor in het omgevingsplan gestelde regels,

b. de omgevingsvergunning ook kan worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties,

c. op de beslissing of de omgevingsvergunning in een geval als bedoeld onder b kan worden verleend als het gaat om een omgevingsplanactiviteit anders dan van provinciaal of nationaal belang geheel en als het gaat om een omgevingsplanactiviteit van provinciaal of nationaal belang gedeeltelijk van overeenkomstige toepassing zijn:

1°. de op grond van de artikelen 2.22 en 2.24 gestelde regels over omgevingsplannen,

2°. de op grond van de artikelen 2.33 en 2.34 gegeven instructies over omgevingsplannen.

3. De regels, bedoeld in het tweede lid, aanhef en onder c, onder 1°, strekken er ook toe dat als in een op grond van artikel 2.22 gestelde regel toepassing is gegeven aan artikel 2.32, eerste lid, een verzoek als bedoeld in laatstbedoeld lid ook kan worden gedaan door Onze Minister die het aangaat.

4. Van het tweede lid kan worden afgeweken voor een omgevingsplanactiviteit die betrekking heeft op een maatwerkregel.

Bijlage bij artikel 1.1 van deze wetA. Begrippen
Voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
(…)
bouwactiviteit: activiteit inhoudende het bouwen van een bouwwerk;
(…)
buitenplanse omgevingsplanactiviteit: activiteit, inhoudende:

a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of

b. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan;
(…)
omgevingsplanactiviteit: activiteit, inhoudende:

a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,

b. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of

c. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan;
(…)

Besluit kwaliteit leefomgeving

Artikel 8.0a. (beoordelingsregels omgevingsplanactiviteit algemeen)
1. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een omgevingsplanactiviteit, wordt, als het gaat om een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten, de omgevingsvergunning verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning.

2. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Omgevingsplan gemeente Rotterdam

Artikel 22.29 Beoordelingsregels aanvraag binnenplanse omgevingsvergunning omgevingsplanactiviteit bouwwerken algemeen

1.Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit en het in stand houden en gebruiken van het te bouwen bouwwerk, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend als:

a. de activiteit niet in strijd is met de in dit omgevingsplan gestelde regels over het bouwen, in stand houden en gebruiken van bouwwerken, met uitzondering van paragraaf 22.2.4;

b. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, niet in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld volgens de criteria van de welstandsnota, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, van de Woningwet, zoals dat artikel luidde voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet; en

c. de activiteit betrekking heeft op een bodemgevoelig gebouw op een bodemgevoelige locatie en:

1. de toelaatbare kwaliteit van de bodem niet wordt overschreden; of

2. bij overschrijding van de toelaatbare kwaliteit van de bodem: als aannemelijk is dat een sanerende of andere beschermende maatregelen wordt getroffen. Een sanerende of andere beschermende maatregel is in ieder geval een sanering overeenkomstig paragraaf 4.121 van het Besluit activiteiten leefomgeving.

2.Het eerste lid, aanhef en onder b, is niet van toepassing als:

a. het gaat om een in het tijdelijke deel van dit omgevingsplan, bedoeld in artikel 22.1, onder a, van de Omgevingswet, aangewezen gebied of bouwwerk waarvoor geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn; of

b. het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder b, toch moet worden verleend.

Bestemmingsplan [locatie 2] en [locatie 3]

De gronden zijn aangewezen voor:

- Artikel 13 Kantoor Pro

- Artikel 20 Verkeer Pro - Erf

- Artikel 33 Waarde Pro - Archeologie - 1

- Functieaanduiding: specifieke vorm van detailhandel - showroom

- Maatvoering: maximum bouwhoogte 26 meter

- Maatvoering: maximum bouwhoogte 21 meter

Artikel 1.32 Dakterras

Een bouwkundige voorziening op het platte dak van een gebouw dat bestaat uit een te betreden vlak (terrasvloer) omgeven door een terrasafscheiding (vloerafscheiding).

Artikel 13.1 Bestemmingsomschrijving

De voor '
Kantoor' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

Kantoren.

ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van detailhandel - showroom" is tevens een showroom toegestaan ( [straatnaam] ).

Artikel 13.2.1 Algemeen

Op de voor 'Kantoor' bestemde gronden mag uitsluitend worden gebouwd ten behoeve van de aldaar genoemde functies.

Artikel 42.1 Afdekking van gebouwen

Ingeval noch de regels, noch de verbeelding (plankaart) duidelijkheid verschaffen over de wijze van afdekking van gebouwen, mogen gebouwen zowel met een kap als plat worden afgedekt.

Bestuursrechtelijke toetsing omgevingsvergunning dakterrassen en bouwactiviteiten Rotterdam