Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/9946
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 februari 2026 in de zaak tussen
Aviko B.V., uit Steenderen, eiseres
(gemachtigde: mr. I.E.M. Verheijen),
en
de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de staatssecretaris
(gemachtigden: mr. L.R. Gemser en mr. L.J.J.G. Verhaeg).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boete van € 1.050,- die de staatssecretaris met het besluit van 23 februari 2024 aan eiseres heeft opgelegd vanwege overtreding van de Warenwet. Eiseres is het niet eens met die boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid en evenredigheid van de boete.
1.1.
Het geschil gaat over de vraag of pyrofosfaat en dextrose moeten worden vermeld in de ingrediëntenlijst van bepaalde levensmiddelen (frietproducten) die eiseres produceert. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de staatssecretaris eiseres ten onrechte heeft verweten dat zij pyrofosfaat niet in de ingrediëntenlijst heeft vermeld. Eiseres krijgt dus deels gelijk en het beroep is daarom gegrond. De rechtbank komt verder tot het oordeel dat de staatssecretaris eiseres terecht een boete heeft opgelegd voor het niet vermelden van dextrose in de ingrediëntenlijst, maar dat de boete moet worden gematigd vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
1.3.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 26 september 2024 heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiseres tegen de boete ongegrond verklaard.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 3 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam 1] (Corporate Quality Manager) en [naam 2] (General Counsel), de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de staatssecretaris, vergezeld door [naam 3], werkzaam als toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
3. Eiseres is producent van onder meer aardappelproducten.
3.1.
De staatssecretaris heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen van 3 januari 2024 (2024-0000198-002), opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. In het rapport van bevindingen staat onder meer het volgende:
“(…) Aanleiding
Deze inspectie is uitgevoerd krachtens de Warenwet.
Daarnaast is deze inspectie uitgevoerd naar aanleiding van een eerder uitgevoerde inspectie, waarbij een maatregel is genomen (zaaknummer 2023-0040280). Het betrof een officiële waarschuwing, welke was verstuurd naar aanleiding van een inspectie op 3 oktober 2023. Deze waarschuwing had onder andere betrekking op (…) het niet declareren van Pyrofosfaat (E450) en Dextrose in de ingrediëntenvermelding. (…)
Bevinding(en)
Datum en tijdstip: 3 januari 2024 omstreeks 09:15 uur (…)
Tijdens de herinspectie van 3 januari 2024 vroeg ik, toezichthouder, met nummer 0130207 aan mevrouw Smits (kwaliteitsmanager) of er opvolging was gegeven aan de officiële waarschuwing van 3 oktober 2023 met betrekking tot het niet declareren van additief Pyrofosfaat (E450) en ingrediënt Dextrose. Ik hoorde mevrouw Smits zeggen dat er geen opvolging was gegeven aan de officiële waarschuwing, omdat Aviko B.V. het niet eens was met het standpunt dat de NVWA inneemt aangaande deze thematiek. Ik vroeg aan mevrouw Smits: "Dus er zijn geen aanpassingen gedaan op het etiket?" hierop antwoordde zij ontkennend. (…) Naar aanleiding van de verklaring die mevrouw Smits gaf werd het mij duidelijk dat Aviko het additief Pyrofosfaat (E450) en het ingrediënt Dextrose niet declareert in de ingrediëntenvermelding van de door hun geproduceerde producten. Hieruit bleek mij dat de lijst van ingrediënten niet bestond uit een opsomming van alle ingrediënten van het levensmiddel in dalende volgorde van gewicht waarin zij bij de bereiding van het levensmiddel zijn gebruikt. (…)”
3.2.
Op 17 januari 2024 heeft de staatssecretaris een voornemen aan eiseres gestuurd om haar een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft op 22 januari 2024 een zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.
3.3.
Bij besluit van 23 februari 2024 heeft de staatssecretaris aan eiseres een bestuurlijke boete van € 1.050,- opgelegd omdat de lijst van ingrediënten volgens de staatssecretaris niet bestond uit de opsomming van alle ingrediënten van het levensmiddel in dalende volgorde van gewicht waarin zij bij de bereiding van het levensmiddel zijn gebruikt. Volgens de staatssecretaris heeft eiseres hiermee een overtreding begaan van artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen in samenhang met artikel 18, eerste lid, tweede volzin, in samenhang met artikel 9, eerste lid, onder b, van Verordening (EU) nr. 1169/2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten (Vo. 1169/2011). De staatssecretaris heeft er bij de vaststelling van de hoogte van de op te leggen boete rekening mee gehouden dat eiseres op de dag van de overtreding meer dan vijftig werknemers telde. Daarom heeft hij het standaardboetebedrag van € 525,- verdubbeld.
3.4.
Het bestreden besluit berust – kort samengevat – op de volgende overwegingen.
De toegevoegde pyrofosfaat is een additief en geen technische hulpstof. De toegevoegde dextrose is additief noch technische hulpstof, maar een ingrediënt. Het carry-overbeginsel houdt in dat de aanwezigheid van een levensmiddelenadditief in een levensmiddel is toegestaan als het in het levensmiddel terecht komt via een ingrediënt waarin het een technologische functie heeft. Het toevoegen van pyrofosfaat aan friet is geen situatie waarin carry-over is toegestaan. De toegevoegde pyrofosfaat moet daarom in de ingrediëntenlijst worden vermeld. Verder wordt de dextrose niet doelbewust onttrokken aan de aardappelen in het productieproces van de friet. De uitzondering is daarom niet van toepassing en de toegevoegde dextrose moet dus in de ingrediëntenlijst worden vermeld.
Beoordeling door de rechtbank
Is pyrofosfaat een technische hulpstof of een levensmiddelenadditief?
4. Eiseres betoogt in beroep dat de staatssecretaris haar ten onrechte een boete heeft opgelegd omdat hij daartoe niet bevoegd was. Zij stelt zich in de eerste plaats op het standpunt dat er geen overtreding heeft plaatsgevonden, omdat pyrofosfaat tijdens het productieproces wordt toegepast als technische hulpstof en daarom niet hoeft te worden vermeld in de ingrediëntenlijst. Pyrofosfaat voldoet aan de definitie van technische hulpstof. Het cruciale verschil tussen een technische hulpstof en een levensmiddelenadditief is of de stof in het eindproduct een technologische functie heeft. Pyrofosfaat wordt in het productieproces van friet geen bestanddeel respectievelijk ingrediënt met een technologische functie in het eindproduct. Er blijven hooguit residuen achter die in het eindproduct geen technologische functie hebben.
4.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.2.
De rechtbank stelt voorop dat het standpunt van de staatssecretaris ter zitting dat pyrofosfaat een levensmiddelenadditief is omdat het een door de Europese Commissie goedgekeurd E-nummer heeft (E450e), onjuist is. Het toekennen van een E-nummer sluit immers niet uit dat pyrofosfaat in bepaalde gevallen wel kan worden gebruikt als technische hulpstof. Om te beoordelen of bij de toepassing in dit geval pyrofosfaat een levensmiddelenadditief of een technische hulpstof is, zal de rechtbank hieronder het gebruik van pyrofosfaat in de bedoelde aardappelproducten van eiseres langs de definities van beide begrippen uit Verordening (EG) nr. 1333/2008 (Vo. 1333/2008) leggen.
4.3.
1) elke stof, met of zonder voedingswaarde, die op zichzelf gewoonlijk niet als voedsel wordt geconsumeerd en gewoonlijk niet als kenmerkend voedselingrediënt wordt gebruikt, en
2) die voor technologische doeleinden bij het vervaardigen, verwerken, bereiden, behandelen, verpakken, vervoeren of opslaan van levensmiddelen bewust aan deze levensmiddelen wordt toegevoegd,
3) met als gevolg of redelijkerwijs te verwachten gevolg dat de stof zelf of bijproducten ervan, direct of indirect, een bestanddeel van die levensmiddelen worden.
4.3.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat pyrofosfaat voldoet aan het gestelde onder 1). Ook is tussen partijen niet in geschil dat eiseres pyrofosfaat bij het vervaardigen van haar producten (tijdens het blancheren) bewust aan die producten toevoegt.
4.3.2.
Partijen verschillen wel van mening over het antwoord op de vraag of pyrofosfaat als gevolg van die bewuste toevoeging een bestanddeel van de producten wordt. Gelet op de functie die pyrofosfaat heeft – het aangaan van een chemische verbinding met het ijzer
inde aardappelen – kan de rechtbank niet anders dan concluderen dat het pyrofosfaat daarmee een bestanddeel van die aardappelen is geworden. De rechtbank ziet niet in hoe pyrofosfaat zijn technologische functie (voorkoming van grauwverkleuring) zou kunnen vervullen als het geen bestanddeel van de aardappel zou worden. In wat eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om tot een andere conclusie te komen. Pyrofosfaat voldoet in dit geval dus aan de definitie van levensmiddelenadditief.
inde aardappelen – kan de rechtbank niet anders dan concluderen dat het pyrofosfaat daarmee een bestanddeel van die aardappelen is geworden. De rechtbank ziet niet in hoe pyrofosfaat zijn technologische functie (voorkoming van grauwverkleuring) zou kunnen vervullen als het geen bestanddeel van de aardappel zou worden. In wat eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om tot een andere conclusie te komen. Pyrofosfaat voldoet in dit geval dus aan de definitie van levensmiddelenadditief.
4.4.
i) op zichzelf niet als levensmiddel wordt geconsumeerd;
ii) bij de verwerking van grondstoffen, levensmiddelen of voedselingrediënten bewust wordt gebruikt om tijdens de bewerking of verwerking aan een bepaald technologisch doel te beantwoorden; en tevens
iii) kan leiden tot de onbedoelde maar technisch onvermijdelijke aanwezigheid van residuen van deze stof of bijproducten ervan in het eindproduct, mits deze residuen geen gevaar voor de gezondheid vormen en geen technologisch effect op het eindproduct hebben.
4.4.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat pyrofosfaat voldoet aan het gestelde onder i). Ook is tussen partijen niet in geschil dat eiseres pyrofosfaat bij de verwerking van de aardappelen (tijdens het blancheren) bewust gebruikt om tijdens de bewerking of verwerking aan een bepaald technologisch doel (voorkomen van grauwverkleuring) te beantwoorden.
4.4.2.
Partijen verschillen wel van mening over het antwoord op de vraag of wordt voldaan aan het gestelde onder iii). De rechtbank is van oordeel dat, door de bewuste toevoeging van pyrofosfaat met als doel een chemische verbinding aan te gaan met het ijzer in de aardappels, nooit sprake kan zijn van een "onbedoelde maar technisch onvermijdelijke aanwezigheid". Die twee sluiten elkaar uit. Alleen al om deze reden is niet voldaan aan het gestelde onder iii). Dat betekent dat in deze toepassing het pyrofosfaat geen technische hulpstof is.
4.5.
De conclusie van de rechtbank is dan ook dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat pyrofosfaat in dit geval een levensmiddelenadditief is. Dat betekent dat pyrofosfaat in de ingrediëntenlijst moet worden vermeld, tenzij de uitzondering van de toegestane carry-over van toepassing is.
Stelt eiseres terecht dat het carry-overbeginsel van toepassing is?
5. Eiseres voert aan dat indien en voor zover tot de conclusie zou moeten worden gekomen dat pyrofosfaat als een levensmiddeladditief dient te worden gekwalificeerd, dan nog steeds geldt dat dit niet hoeft te worden vermeld in de ingrediëntenlijst vanwege het carry-overbeginsel. Dit beginsel houdt in dat additieven niet hoeven te worden gedeclareerd als de aanwezigheid ervan in een levensmiddel uitsluitend is toe te schrijven aan het feit dat zij verwerkt waren in één of meer ingrediënten van dat levensmiddel. Uit het Pfanni-arrest [3] volgt dat een additief dat gedurende de productie van een ingrediënt de verkleuring hiervan voorkomt, in het eindproduct geen technologische functie meer vervult, wanneer de aanwezigheid van het additief in het eindproduct niet langer noodzakelijk is om verkleuring van het product tegen te gaan. Het additief behoeft dan geen vermelding in de ingrediëntenlijst van het eindproduct. Sterker nog, vermelding van pyrofosfaat in de ingrediëntenlijst zou in dit geval onjuist zijn en misleidend voor de consument, en daarmee in strijd met de ratio van de additieven- en consumenteninformatieregelgeving, aldus eiseres.
5.1.
Deze beroepsgrond slaagt.
5.1.1.
Het carry-overbeginsel is op grond van artikel 18, eerste lid, van Vo. 1333/2008 van toepassing in drie limitatief opgesomde situaties:
1. De aanwezigheid van een levensmiddelenadditief is toegestaan:
a. a) in samengestelde levensmiddelen die niet in bijlage II zijn vermeld, mits het levensmiddelenadditief is toegestaan in een van de ingrediënten van het samengestelde levensmiddel;
b) in een levensmiddel waaraan een levensmiddelenadditief, voedingsenzym of levensmiddelenaroma is toegevoegd, mits het levensmiddelenadditief:
i) in het levensmiddelenadditief, voedingsenzym of levensmiddelenaroma overeenkomstig deze verordening is toegestaan, en tevens
ii) via het levensmiddelenadditief, voedingsenzym of levensmiddelenaroma in het levensmiddel terechtgekomen is, en tevens
iii) geen technologische functie heeft in het eindproduct;
c) in een levensmiddel dat uitsluitend bestemd is voor gebruik bij de bereiding van een samengesteld levensmiddel, mits het samengestelde levensmiddel aan deze verordening voldoet.
5.1.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat de aardappelproducten van eiseres samengestelde levensmiddelen zijn, bestaande uit aardappels en olie. Tussen partijen is verder niet in geschil dat geen sprake is van samengestelde levensmiddelen die in bijlage II bij Vo. 1333/2008 zijn vermeld. Omdat tussen partijen ook niet in geschil is dat pyrofosfaat is toegestaan in het ingrediënt aardappel van het samengestelde levensmiddel, is reeds op grond van artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, van Vo. 1333/2008 sprake van een toegestane carry-over. De vraag of het additief wel of geen technologische functie heeft in het eindproduct, is voor deze vorm van carry-over niet relevant en zal de rechtbank daarom onbesproken laten. In het verlengde hiervan ziet de rechtbank ook geen aanleiding om in te gaan op de betekenis van het Pfanni-arrest.
5.1.3.
Gelet op het voorgaande is de uitzondering van artikel 20, aanhef en onder b, van Vo. 1169/2011 van toepassing en hoeft pyrofosfaat dus niet in de lijst van ingrediënten te worden opgenomen. Dit heeft de staatssecretaris niet onderkend.
5.2.
Dit betekent dat de staatssecretaris zich wat betreft de niet in de ingrediëntenlijst vermelde pyrofosfaat ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat eiseres een overtreding heeft begaan van artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen in samenhang met artikel 18, eerste lid, tweede volzin, in samenhang met artikel 9, eerste lid, onder b, van Vo. 1169/2011. Omdat met betrekking tot het pyrofosfaat geen sprake is van een overtreding in de zin van artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) was de staatssecretaris niet bevoegd om eiseres daarvoor een bestuurlijke boete op te leggen.
Stelt eiseres terecht dat dextrose niet hoeft te worden vermeld in de ingrediëntenlijst?
6. Eiseres betoogt dat de staatssecretaris evenmin bevoegd was om de boete op te leggen vanwege het niet vermelden van dextrose in de ingrediëntenlijst omdat ook in zoverre geen sprake is van een overtreding. Daartoe voert zij aan dat de tekst van artikel 20, aanhef en onder a, van Vo. 1169/2011 suggereert dat slechts wanneer de betreffende bestanddelen weer worden verwerkt in een hoeveelheid die het aanvankelijke gehalte overschrijdt, dit moet worden vermeld in de ingrediëntenlijst. Van belang is dat dextrose in het productieproces van eiseres nooit in een hogere hoeveelheid dextrose aan de aardappel wordt toegevoegd, dan eraan is onttrokken gedurende dat productieproces. Of dextrose wordt toegevoegd is afhankelijk van het natuurlijke dextrosegehalte van de aardappels en dat is weer afhankelijk van onder meer aardappelras en oogstmoment. In ongeveer de helft van de gevallen wordt dextrose in het geheel niet toegevoegd. Dextrose is ook niet opgenomen in de receptuur van de betreffende producten.
6.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.1.1.
Artikel 20, aanhef en onder a, van Vo. 1169/2011 is eveneens een uitzondering op de hoofdregel. Op grond van dit artikelonderdeel hoeven bestanddelen van een levensmiddel niet in de lijst van ingrediënten te worden opgenomen, als het gaat om bestanddelen van een ingrediënt [4] die er tijdens de bereiding tijdelijk aan worden onttrokken en er vervolgens weer in worden verwerkt in een hoeveelheid die het aanvankelijke gehalte niet overschrijdt.
6.1.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat aardappelen van nature dextrose bevatten. Ook is niet in geschil dat eiseres uitsluitend ter vervanging van de dextrose die verloren gaat tijdens het productieproces dextrose aan haar producten toevoegt.
6.1.3.
Met de staatssecretaris is de rechtbank van oordeel dat de woorden "tijdelijk aan worden onttrokken" in artikel 20, aanhef en onder a, van Vo. 1169/2011 een doelbewuste handeling impliceren. Daar is in het geval van het verloren gaan van dextrose tijdens het productieproces echter geen sprake van. Eiseres oefent daar namelijk geen invloed op uit. Om die reden is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van onttrekken. Alleen al gelet daarop is de conclusie van de rechtbank dat deze uitzondering op de hoofdregel niet van toepassing is op de producten van eiseres. Of eiseres de dextrose vervolgens aan de producten toevoegt in een hoeveelheid die het aanvankelijke gehalte niet overschrijdt, zoals zij stelt, is daarom niet relevant.
6.1.4.
Het voorgaande betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat dextrose in de ingrediëntenlijst moet worden vermeld.
6.2.
Daaruit volgt dat de staatssecretaris zich in zoverre terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres een overtreding heeft begaan van artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen in samenhang met artikel 18, eerste lid, tweede volzin, in samenhang met artikel 9, eerste lid, onder b, van Vo. 1169/2011. De staatssecretaris was bevoegd om eiseres daarvoor een bestuurlijke boete op te leggen.
Het rechtszekerheids-, vertrouwens-, zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel
7. Eiseres heeft ter onderbouwing van haar beroep op schending van deze beginselen verwezen naar de brieven van inspecteur [naam 4] van 22 september 2005 en de Europese Commissie van 9 april 2010 over (het al dan niet handhaven naar aanleiding van) het niet vermelden van pyrofosfaat in de ingrediëntenlijst. Omdat de rechtbank hiervóór al heeft geoordeeld dat het door eiseres niet vermelden van pyrofosfaat in de ingrediëntenlijst geen overtreding is, ziet zij geen aanleiding om deze beroepsgronden te bespreken. Voor zover de beroepsgrond over het evenredigheidsbeginsel ook gaat over de vermelding van dextrose, zal de rechtbank daarop hierna onder 9 tot en met 9.2.1. ingaan.
Is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel of het verbod van vooringenomenheid?
8. Eiseres voert aan dat het haar is gebleken dat de handhaving is begonnen naar aanleiding van een inspectie door een inspecteur en dit (ongecoördineerd) is overgenomen door andere inspecteurs. Gelet op het belang van de gehele sector, had het in de rede gelegen om de bedrijven gelijktijdig te informeren over het gewijzigde handhavingsbeleid. Dit heeft de NVWA nagelaten. De staatssecretaris geeft er de voorkeur aan om de discussie te beslechten in individuele juridische procedures. Deze wijze van handelen is in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Verder volgt uit artikel 2:4 van Pro de Awb dat een bestuursorgaan zich steeds objectief behoort op te stellen. Uit de tijdens de hoorzitting overlegde documenten blijkt dat daarvan geen sprake was. Ook tijdens het gesprek met de NVWA op 31 oktober 2024, is gebleken dat er geen enkele ruimte bestaat bij de NVWA voor een ander standpunt, overleg met buitenlandse collega’s of een werkbare oplossing.
8.1.
Deze beroepsgronden slagen niet.
8.2.
Hoewel ook deze gronden strikt genomen alleen gaan over de verplichting om pyrofosfaat in de ingrediëntenlijst te vermelden, zal de rechtbank deze toch kort bespreken.
8.2.1.
Uit wat eiseres aanvoert kan de rechtbank niet afleiden dat de staatssecretaris gelijke gevallen ongelijk behandelt. De staatssecretaris heeft ter zitting verklaard dat er ook tegen andere producenten van aardappelproducten rapporten van bevindingen zijn opgemaakt, maar dat de besluitvorming is aangehouden in afwachting van deze zaak. Als de rechtbank het standpunt van de staatssecretaris volgt dat hij vanwege de gestelde overtreding bevoegd is ter zake op te treden, zal hij ook in andere gelijke of vergelijkbare gevallen handhavend optreden. Dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel volgt de rechtbank daarom niet.
8.2.2.
Verder is de rechtbank met de staatssecretaris van oordeel dat, ondanks de tamelijk gedreven toon van sommige e-mails die eiseres in het kader van een Woo-procedure heeft verkregen, uit de besluitvorming niet blijkt dat persoonlijke belangen of voorkeuren van ambtenaren van de NVWA een rol hebben gespeeld bij de besluitvorming. Verder kan de rechtbank geen rechtsregel aanwijzen die de NVWA verplicht om met buitenlandse collega toezichthouders te overleggen, voordat zij tot handhaving overgaat. Dat de NVWA dat in dit concrete geval niet heeft gedaan, betekent dan ook niet dat zij vooringenomen heeft gehandeld. Gelet op het voorgaande volgt de rechtbank eiseres niet in haar standpunt dat sprake is van strijd met het verbod van vooringenomenheid.
Is de verplichting om dextrose te vermelden in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
9. Eiseres voert aan dat het consumentenbelang niet is gediend met de vermelding van dextrose in de ingrediëntenlijst. Voor de wijze waarop dextrose wordt toegepast in het productieproces – steeds in wisselende mate, afhankelijk van het moment van oogsten en de kwaliteit van de aardappels – geldt dat de vermelding daarvan in voorkomende gevallen juist misleidend zou kunnen zijn voor een consument. De gevolgen voor eiseres staan niet in verhouding tot het met de handhaving te bereiken doel. Het leidt tot een zeer kostbare wijziging van bedrijfsprocessen, die volgens eiseres niet zonder meer voor haar rekening dient te komen. Het standpunt van de staatssecretaris leidt tot een verstoring van het 'level playing field' in de EU, met concurrentienadeel voor de producten van in Nederland gevestigde producenten, zoals eiseres.
9.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
9.1.1.
De rechtbank stelt vast dat de staatssecretaris in het bestreden besluit uitgebreid is ingegaan op de evenredigheid van de bestuurlijke boete. Zo heeft de staatssecretaris gemotiveerd dat uit het Specifiek interventiebeleid volgt dat de geconstateerde overtreding als een middelzware overtreding wordt gezien en dat eisers hiervoor op 4 oktober 2023 al een officiële waarschuwing heeft gekregen. Het opleggen van een bestuurlijke boete is volgens de staatssecretaris geschikt en noodzakelijk als sanctie tegen deze herhaalde overtreding. Met het opleggen van een boete bestraft de staatssecretaris niet alleen het begaan van de overtreding, maar beoogt hij ook herhaling te voorkomen. Verder heeft de staatssecretaris zich in het bestreden besluit ook uitgelaten over de mate waarin de overtreding aan eiseres kan worden verweten. In dat verband heeft hij meegewogen dat eiseres ervoor moet zorgen dat zij te allen tijde voldoet aan de op haar van toepassing zijnde wet- en regelgeving. Zij had volgens de staatssecretaris al vanaf 2019 op de hoogte kunnen zijn van het 'Handboek additieven voor levensmiddelenfabrikanten'. Verder had eiseres op zijn minst vanaf de officiële waarschuwing moeten weten dat haar werkwijze in strijd is met de regels die gelden voor het vermelden van ingrediënten in de ingrediëntenlijst. Met betrekking tot de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan heeft de staatssecretaris erop gewezen dat eiseres een professionele partij is en dat de omstandigheid dat zij als gevolg van het opheffen van de overtreding wordt getroffen in haar financiële belangen, voor haar rekening dient te komen. Dat het volgens eiseres gaat over een bredere discussie tussen de NVWA en andere Nederlandse frietproducenten, maakt volgens de staatssecretaris niet dat van handhaving tegen de geconstateerde overtreding moet worden afgezien. De stelling dat toezichthouders in andere lidstaten niet zouden handhaven, maakt volgens de staatssecretaris nog niet dat hij van deze handhaving moet afzien.
9.2.
Op grond van deze uitspraak is eiseres alleen verplicht om dextrose in de ingrediëntenlijst te vermelden. De rechtbank ziet niet in waarom dat onredelijk bezwarend zou zijn voor eiseres. Het enkele feit dat eiseres daarvoor haar verpakkingen (met daarop veel verschillende Europese talen) zou moeten aanpassen of speciaal voor de Nederlandse markt een aparte verpakking zou moeten laten maken, vindt de rechtbank onvoldoende om tot die conclusie te komen. Dat geldt ook voor de stelling van eiseres dat de exacte hoeveelheid dextrose per aardappelsoort en per oogstmoment varieert, zodat ook de hoeveelheid dextrose die zij telkens moet toevoegen varieert. Hoewel de rechtbank begrijpt dat dit voor eiseres lastig is en haar in haar financiële belangen treft, kan dit naar het oordeel van de rechtbank niet afdoen aan de verplichting voor eiseres om dextrose als ingrediënt in de ingrediëntenlijst te vermelden. Het is aan eiseres om daar een modus in te vinden.
9.2.1.
Onder deze omstandigheden is van strijd met het evenredigheidsbeginsel naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake.
Hoogte van de opgelegde bestuurlijke boete
10. Hoewel eiseres geen gronden tegen de hoogte van de boete heeft aangevoerd, ziet de rechtbank wel aanleiding om daar een overweging aan te wijden. De rechtbank is namelijk van oordeel dat het niet vermelden van pyrofosfaat in de ingrediëntenlijst geen overtreding oplevert. De rechtbank ziet echter geen aanleiding om de boete van € 1.050,- om deze reden te matigen, aangezien het niet vermelden van dextrose op zich voldoende is om een boete met deze hoogte op te baseren.
Ambtshalve beoordeling overschrijding van de redelijke termijn
11. Volgens vaste rechtspraak geldt bij bestraffende sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn van artikel 6 van Pro het EVRM is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Verder geldt dat de boete wordt verminderd met 5% per (deel van een) half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
11.1.
De rechtbank stelt ambtshalve vast dat de redelijke termijn tussen het sluiten van het onderzoek ter zitting en het doen van deze uitspraak is overschreden. Uitgaande van het boetevoornemen op 17 januari 2024, is de voor een zaak als deze geldende redelijke termijn van twee jaar, op het moment van deze uitspraak overschreden met minder dan zes maanden. In dit geval ziet de rechtbank dus aanleiding tot matiging van het boetebedrag van € 1.050,- tot een bedrag van € 997,50.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 32a van de Warenwet in samenhang met artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen in samenhang met artikel 18, eerste lid, tweede volzin en artikel 9, eerste lid, onder b, van Vo. 1169/2011, voor zover dat ziet op het niet vermelden van pyrofosfaat in de ingrediëntenlijst. Dit betekent dat de staatssecretaris dit ten onrechte heeft aangemerkt als een overtreding. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit in zoverre. Het beroep is ook gegrond voor wat betreft de hoogte van de boete. De rechtbank herroept het primaire besluit en stelt de bestuurlijke boete vast op € 997,50. Voor het overige blijven het bestreden besluit en het primaire boetebesluit in stand.
12.1.
Omdat het beroep gegrond is, moet de staatssecretaris het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De staatssecretaris moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 666,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 3.200,-.Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 26 september 2024 voor zover dit ziet op het niet vermelden van pyrofosfaat in de ingrediëntenlijst en op de hoogte van de boete;
- herroept het besluit van 23 februari 2024 in zoverre;
- stelt de boete vast op € 997,50 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- bepaalt dat de staatssecretaris het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de staatssecretaris tot betaling van € 3.200,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, voorzitter, en mr. A.C. Rop en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2026.
Griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:1, eerste en tweede lid
1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
Artikel 8:72a
Indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, neemt hij een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt hij dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking.
Warenwet
Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a
Met betrekking tot waren kunnen ter uitvoering van de artikelen 1a en 4 tot en met 9, regels worden gesteld in het belang van de volksgezondheid, van de veiligheid, van de eerlijkheid in de handel of van goede voorlichting omtrent waren.
Artikel 13, eerste lid
Bij algemene maatregel van bestuur kunnen voorts regels worden gesteld ter uitvoering van een met betrekking tot waren tot stand gekomen bindend besluit van de Europese Unie dat betrekking heeft op een van de in artikel 3, eerste lid, bedoelde belangen alsmede het bijkomende belang van de bescherming van het milieu.
Artikel 32a, eerste lid
Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…) 13 (…).
Artikel 32b, eerste lid
Bij algemene maatregel van bestuur wordt een bijlage vastgesteld, die bij elke daarin omschreven overtreding het bedrag van de daarvoor op te leggen boete bepaalt, waarbij de hoogte van het bedrag mede gebaseerd kan worden op het aantal werknemers, de mate van verwijtbaarheid, de omzet of een gedeelte van de omzet van de desbetreffende natuurlijke persoon of rechtspersoon. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de wijze waarop de boetehoogte wordt bepaald.
Warenwetbesluit informatie levensmiddelen
Artikel 2, zesde lid
Het is verboden te handelen in strijd met de bij of krachtens de artikelen (…) 9, (…)18, eerste (…) lid, (…) van verordening (EU) 1169/2011, gestelde voorschriften.
Verordening (EG) nr. 1169/2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten
Artikel 2, eerste lid, onder d, en tweede lid onder f
1. Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
d) de definitie van „levensmiddelenadditieven”, „technische hulpstoffen” en „draagstoffen” in artikel 3, lid 2, onder a) en b), en bijlage I, punt 5, van Verordening (EG) nr. 1333/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 inzake levensmiddelenadditieven;
2. De volgende definities zijn ook van toepassing:
f) „ingrediënt”: elke stof of product, waaronder aroma's, levensmiddelenadditieven en voedingsenzymen, en elk bestanddeel van een samengesteld ingrediënt, die/dat bij de vervaardiging of de bereiding van een levensmiddel wordt gebruikt en nog in het eindproduct aanwezig is, zelfs in een veranderde vorm; residuen worden niet als ingrediënten beschouwd.
Artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b
Overeenkomstig de artikelen 10 tot en met 35 en behoudens de in dit hoofdstuk vervatte uitzonderingen zijn de volgende vermeldingen verplicht:
b) de lijst van ingrediënten.
Artikel 18, eerste lid
De lijst van ingrediënten wordt voorzien van of voorafgegaan door een passende titel die bestaat uit het woord „ingrediënten” of dat woord omvat. Deze lijst bestaat uit de opsomming van alle ingrediënten van het levensmiddel in dalende volgorde van gewicht waarin zij bij de bereiding van het levensmiddel zijn gebruikt.
Artikel 20, aanhef en onder a en onder b, sub i en ii
Onverminderd artikel 21 hoeven Pro de volgende bestanddelen van een levensmiddel niet in de lijst van ingrediënten te worden opgenomen:
a. a) bestanddelen van een ingrediënt die er tijdens de bereiding tijdelijk aan worden onttrokken en er vervolgens weer in worden verwerkt in een hoeveelheid die het aanvankelijke gehalte niet overschrijdt;
b) levensmiddelenadditieven en voedingsenzymen:
i) waarvan de aanwezigheid in een levensmiddel uitsluitend is toe te schrijven aan het feit dat zij verwerkt waren in één of meer ingrediënten van dat levensmiddel, overeenkomstig het „carry-over”-beginsel van artikel 18, lid 1, onder a) en b), van Verordening (EG) nr. 1333/2008, mits zij in het eindproduct geen technologische functie meer vervullen, of
ii) die worden gebruikt als technische hulpstoffen.
Verordening (EG) nr. 1333/2008 inzake levensmiddelenadditieven
Artikel 3, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder a en b
1. Voor de toepassing van deze verordening gelden de definities van de Verordeningen (EG) nr. 178/2002 en nr. 1829/2003.
2. Voorts gelden voor de toepassing van deze verordening de volgende definities:
a. a) „levensmiddelenadditief: elke stof, met of zonder voedingswaarde, die op zichzelf gewoonlijk niet als voedsel wordt geconsumeerd en gewoonlijk niet als kenmerkend voedselingrediënt wordt gebruikt, en die voor technologische doeleinden bij het vervaardigen, verwerken, bereiden, behandelen, verpakken, vervoeren of opslaan van levensmiddelen bewust aan deze levensmiddelen wordt toegevoegd, met als gevolg of redelijkerwijs te verwachten gevolg dat de stof zelf of bijproducten ervan, direct of indirect, een bestanddeel van die levensmiddelen worden (…)
b) „technische hulpstof: elke stof die:
i) op zichzelf niet als levensmiddel wordt geconsumeerd;
ii) bij de verwerking van grondstoffen, levensmiddelen of voedselingrediënten bewust wordt gebruikt om tijdens de bewerking of verwerking aan een bepaald technologisch doel te beantwoorden; en tevens
iii) kan leiden tot de onbedoelde maar technisch onvermijdelijke aanwezigheid van residuen van deze stof of bijproducten ervan in het eindproduct, mits deze residuen geen gevaar voor de gezondheid vormen en geen technologisch effect op het eindproduct hebben.
Artikel 18, eerste lid onder a, b en c
1. De aanwezigheid van een levensmiddelenadditief is
toegestaan:
a. a) in samengestelde levensmiddelen die niet in bijlage II zijn vermeld, mits het levensmiddelenadditief is toegestaan in een van de ingrediënten van het samengestelde levensmiddel;
b) in een levensmiddel waaraan een levensmiddelenadditief, voedingsenzym of levensmiddelenaroma is toegevoegd, mits het levensmiddelenadditief:
i) in het levensmiddelenadditief, voedingsenzym of levensmiddelenaroma overeenkomstig deze verordening is toegestaan, en tevens Verordening (EU) nr. 1169/2011
ii) via het levensmiddelenadditief, voedingsenzym of levensmiddelenaroma in het levensmiddel terechtgekomen is, en tevens
iii) geen technologische functie heeft in het eindproduct;
c) in een levensmiddel dat uitsluitend bestemd is voor gebruik bij de bereiding van een samengesteld levensmiddel, mits het samengestelde levensmiddel aan deze verordening voldoet.
Warenwetbesluit bestuurlijke boeten
Artikel 2, eerste lid
Voor elke in de bijlage omschreven overtreding van voorschriften gesteld bij of krachtens de Warenwet, bepaalt het in de kolommen I en II opgenomen bedrag de te betalen bestuurlijke boete, dan wel bepaalt de in kolom III opgenomen aanduiding «x» dat ter zake van die overtreding een omzetgerelateerde bestuurlijke boete kan worden opgelegd.
Artikel 3, tweede lid
Het in kolom II van de bijlage genoemde bedrag van de bestuurlijke boete wordt opgelegd aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon welke op de dag waarop de overtreding is begaan meer dan 50 werknemers telde.
Bijlage
C-29
Warenwetbesluit informatie levensmiddelen
Warenwetbesluit informatie levensmiddelen
Algemeen I II III
C-29.11 artikel 2, zesde lid € 525,- € 1.050,- X