Uitspraak
AvW/B
rolnummer: 96/2526
datum vonnis: 15 juli 1998
DE ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE 'S-GRAVENHAGE,
sector civiel recht - kamer B
Vonnis in de zaak van:
[eiser],
wonende te Dussen,
eiser,
procureur: mr P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
tegen:
de Staat der Nederlanden (ministerie van landbouw, natuurbeheer en visserij),
zetelend te 's-Gravenhage,
gedaagde,
procureur: mr R.J.M. van den Tweel.
Partijen zullen in het vervolg worden aangeduid met [eiser] en de Staat.
Partijen hebben ter vonniswijzing overgelegd het tussenvonnis van deze rechtbank van 1 oktober 1997 en de daarin genoemde stukken alsmede de akte houdende uitlating zijdens de Staat.
RECHTSOVERWEGINGEN:
1. De feiten.
1.1 In het kader van de ruilverkaveling Zonzeel heeft [eiser] in 1983 toebedeeld gekregen een perceelsoppervlakte van 9,81 ha aan bedrijfsgrond. Voorafgaand aan deze toedeling had [eiser] de beschikking over 10,5325 ha. bedrijfsgrond gelegen binnen het ruilverkavelingsgebied Zonzeel.
Tegen het Plan van Toedeling waarin voormelde toedeling aan [eiser] is neergelegd, heeft [eiser] in november 1983 een bezwaarschrift ingediend, welk bezwaarschrift hij op 16 april 1986 heeft ingetrokken.
1.2 Op 1 april 1984 is in werking getreden de Beschikking superheffing (Bsh). Ingevolge artikel 17, eerste lid van de Bsh is een melkproducent, voor zover hier van belang, de ingevolge die regeling verschuldigde heffing niet verschuldigd indien het bedrijf niet ononderbroken is voortgezet kunnen worden ten gevolge van de afwikkeling van ruilverkaveling op grond van de Ruilverkavelingswet 1954. Op grond van het derde lid beslist de minister over de erkenning van een aanspraak als bedoeld in het eerste lid en kan hij ter zake nadere regelen stellen. Dit laatste is gebeurd in de Uitvoeringsregeling superheffing van 13 november 1985.
1.3 Bij besluit van 11 december 1985 heeft de directeur van de Landinrichtingsdienst (verder: de directeur) afwijzend beslist op de aanvraag van [eiser] om toekenning van een extra hoeveelheid heffingvrije melk op grond van artikel 17 van de Bsh.
1.4 Bij uitspraak van 22 januari 1992 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) het door [eiser] tegen het onder 1.3 bedoelde besluit van de minister van landbouw en visserij (verder: de minister) ingestelde beroep, verworpen.
1.5 In zijn arrest van 19 april 1994 heeft het Europese Hof voor de rechten van de mens (EHRM), rechtsprekende in de zaak Van den Hurk/Staat der Nederlanden, in r.o. 64 het volgende overwogen:
"This claim is based on the assumption that the judgment of the Tribunal would have been favourable to the applicant had the alleged violations of Article 6 § 1 not taken place. However, it is by no means clear that the outcome of the case would have been different in the absence of the violation found (see paragraph 55 above). The Court therefore agrees with the Delegate of the Commission and the Government that the applicant's claim under this head must be dismissed."
Voor zover hier van belang, heeft het EHRM in dit arrest het volgende beslist:
"1. Holds by six votes to three that there has been a violation of Article 6 § 1 in that the applicant's civil rights and obligations were not "determined" by a "tribunal" within the meaning of that provision;
2. Holds unanimously that there has been no violation of Article 6 § 1 as regards the requirements of fairness of proceedings;
(...)"
De weergegeven uitspraak van het EHRM had betrekking op een door Van den Hurk bij dit hof aangevochten uitspraak van het CBB.
2. De vordering, de grondslag en het verweer.
2.1 [eiser] vordert dat de rechtbank voor recht verklaart dat de Staat onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld en uit dien hoofde jegens hem schadeplichtig is, ter zake van de volgende gronden, afzonderlijk en/of in onderlinge samenhang beschouwd:
a. het inrichten, voorbereiden, vaststellen en handhaven van de met het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) strijdige rechtsgang naar het CBB en het daaraan verwante relevante bestuursprocesrecht;
b. het voorbereiden, vaststellen en handhaven van het met artikel 17 Bsh strijdige besluit van de directeur dd. 11 december 1985 (zie 1.3);
c. het voorbereiden, vaststellen en handhaven van de afwijzende beslissing van het CBB dd. 22 januari 1992 (zie 1.4);
d. het overschrijden door de Staat van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6 EVRM;
e. het niet aanbieden van enigerlei vorm van schadevergoeding.
Voorts vordert [eiser] dat de Staat wordt veroordeeld tot vergoeding van de schade die [eiser] ten gevolge van het onrechtmatig handelen door de Staat heeft geleden, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 2 april 1996, althans de dag der dagvaarding, tot aan de dag der algehele voldoening.
Tenslotte vordert [eiser] veroordeling van de Staat in de kosten van de procedure.
Al het vorenstaande, voor zover de wet het toestaat, uitvoerbaar bij voorraad.
2.2 De onderbouwing van [eiser] van zijn vorderingen kan als volgt worden samengevat.
[eiser] acht zijn aanvraag ten onrechte afgewezen (1.3) en zijn beroep bij het CBB door dit college ten onrechte verworpen (1.4), aangezien hij voor een extra melkquotum in aanmerking kwam op grond van het ex artikel 17 Bsh ontwikkelde zogeheten ontmengersbeleid.
De Staat heeft door het voorbereiden en vaststellen van het besluit van de directeur van 11 december 1985, nu dit besluit onjuist is en in strijd met artikel 17 Bsh en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, onrechtmatig jegens hem gehandeld ten gevolge waarvan hij aanzienlijke schade heeft geleden.
In zijn onder 1.5 weergegeven arrest heeft het EHRM voor recht verklaard dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door het voorbereiden, vaststellen en handhaven van de artikelen 74 en 75 van de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie (Wet Arbo). In dat arrest ligt voorts besloten dat de Staat ten onrechte de rechtsgang naar het CBB heeft voorgeschreven ter zake van het vaststellen van aanspraken ingevolge de Bsh, zodat de onrechtmatigheid van dat handelen zowel als de aansprakelijkheid daarvoor van de Staat volgens [eiser] in beginsel zijn gegeven.
Volgens de jurisprudentie van het EHRM moet de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, worden gerekend vanaf het doen van de aanvraag om een extra melkquotum, dan wel vanaf de indiening van het bezwaarschrift tegen de afwijzende beschikking. Deze termijn is reeds lang verstreken, hetgeen aan de Staat moet worden toegerekend, nu de lange behandelingsduur rechtstreeks verband houdt met de door het EHRM onrechtmatig verklaarde wijze van inrichting van het procesrecht.
Tenslotte is [eiser] van mening dat de Staat hem naar aanleiding van het arrest van 19 april 1994 van het EHRM enigerlei vorm van schadeloosstelling had moeten aanbieden.
Voor wat betreft de door hem geleden schade ten gevolge van het handelen van de Staat heeft [eiser] erop gewezen dat hij, doordat hem geen extra melkquotum is toegewezen, over de voorbije jaren een forse omzet- en winstderving heeft geleden. Voorts heeft hij kosten gemaakt doordat hij ten gevolge van de onrechtmatige inrichting van de door de Staat voorgeschreven procesgangen, nodeloos rechtsgangen heeft moeten doorlopen. Tenslotte claimt [eiser] immateriële schade, onder meer omdat hij jaren in onzekerheid heeft moeten verkeren alvorens een beslissing te kunnen krijgen van een rechterlijke instantie in de zin van artikel 6 EVRM.
2.3 Naar aanleiding van het arrest van de Hoge Raad (HR) van 23 januari 1998, Nr. 16.490 (C96/308) (Produktschap voor Zuivel/Van Eijk), heeft de Staat zijn in de conclusie van antwoord neergelegde ontvankelijkheidsverweer, gebaseerd op het rechtens onaantastbaar worden van het besluit van de directeur van 11 december 1985 aangezien de bevoegdheid van artikel 74 Wet Arbo sinds 1985 niet meer mocht worden uitgeoefend, niet langer gehandhaafd.
Niet-ontvankelijkheid vloeit evenwel volgens de Staat ook voort uit het niet binnen een redelijke termijn na meergenoemd arrest van het EHRM voorleggen van het geschil omtrent de
(on-)rechtmatigheid van het besluit van 11 december 1985 aan de rechtbank.
De Staat heeft voorts - kort samengevat - betoogd dat [eiser] niet voldeed aan de criteria voor het ontmengersbeleid.
3. Beoordeling.
3.1 Ontvankelijkheid
3.1 De Staat heeft gesteld dat hij in zijn mogelijkheden van verweer wordt beperkt doordat vele jaren na een uitspraak van het CBB de rechtmatigheid van een besluit alsnog wordt aangevochten en voorts dat het van belang is dat hij zo spoedig mogelijk de nodige maatregelen kan treffen indien zou blijken dat verhoging van de individuele melkquota tot een overschrijding van het nationale melkquotum leidt. Wat er zij van deze door de Staat aangevoerde redengeving, niet aannemelijk is dat, nu de uitspraak van het CBB dateert van 22 januari 1992 en het arrest van het EHRM van 19 april 1994, de Staat zodanig is benadeeld door de termijn die daarna is verlopen alvorens werd gedagvaard, dat de zaak in redelijkheid niet meer kon worden geëntameerd. De omstandigheid dat [eiser] geruime tijd (ongeveer 26 maanden na het arrest van het EHRM), heeft gewacht alvorens tot dagvaarding van de Staat over te gaan, brengt naar het oordeel van de rechtbank op zich niet met zich dat het hem in redelijkheid niet meer vrij zou staan om de Staat aan te spreken voor onrechtmatig handelen ten gevolge waarvan hij, [eiser], schade zou hebben geleden. Daar komt bij dat [eiser] de Staat bij brief van 19 maart 1996 aansprakelijk heeft gesteld, zodat de Staat vanaf die datum rekening kon houden met de onderhavige procedure.
Dit verweer van de Staat moet mitsdien falen.
Ten gronde
3.2 De onder 2.1 sub a,c,d en e genoemde grondslagen waarop [eiser] zijn vordering baseert, kunnen naar het oordeel van de rechtbank geen onrechtmatige daad opleveren.
Daartoe overweegt zij dat, ook al kleefde aan de rechtsgang bij het CBB de door het EHRM geconstateerde - verdragsrechtelijke - onvolkomenheid, niet kan worden staande gehouden dat het inrichten en in stand houden van die rechtsgang op zich naar nationale maatstaven gemeten onrechtmatig was ten opzichte van een individuele rechtzoekende. Verwezen zij daartoe naar hetgeen het EHRM in haar arrest van 19 april 1994 heeft overwogen in r.o. 64 en naar hetgeen dit hof in punt 2 van het dictum van dit arrest heeft beslist (zie 1.5). Ook het voorbereiden, vaststellen en handhaven van de uitspraak van het CBB kan derhalve op zich geen onrechtmatig handelen van de Staat opleveren.
Evenmin ziet de rechtbank grond voor het oordeel dat de Staat
aansprakelijk is omdat de redelijke termijn van artikel 6 EVRM is overschreden. Daartoe geldt dat van algemene bekendheid is dat de Bsh in de tachtiger jaren tot een stortvloed van
zaken bij het CBB aanleiding heeft gegeven hetgeen een tijdelijke achterstand heeft opgeleverd. Gesteld noch gebleken is dat de Staat niet voortvarend genoeg de nodige maatregelen heeft getroffen teneinde de achterstand in de in deze zaken te nemen beslissingen op te heffen. Mede gelet op het hiervoor onder deze rechtsoverweging gestelde, kan derhalve de Staat geen overschrijding van de redelijke termijn worden verweten.
Ook het niet aanbieden door de Staat van schadevergoeding aan [eiser] kan niet worden aangemerkt als onrechtmatig, nu niet valt in te zien dat de Staat daartoe gehouden zou zijn alvorens vast staat dat de onder 1.3 weergegeven beslissing onrechtmatig is. Het beroep dat [eiser] in dit verband heeft gedaan op de jurisprudentie van de HR zoals die - met name - naar voren komt in het arrest van 18 januari 1991
(NJ 1992,638; Varkensmester) kan niet slagen, nu moet worden geoordeeld dat de Bsh zich richt tot alle melkveehouders en in beginsel ook voor die gehele beroepsgroep gevolgen met zich brengt.
3.3 Voor zover het betreft de onder 2.1 sub b genoemde grondslag van de vordering van [eiser] overweegt de rechtbank het volgende.
3.4 Partijen zijn het er over eens dat [eiser] ten tijde van de onder 1.3 bedoelde beslissing van de directeur niet voldeed aan de vereisten om met toepassing van het bepaalde in artikel 17 Bsh in samenhang met de in 1.2 bedoelde Uitvoeringsregeling voor een extra melkquotum in aanmerking te komen. Tussen partijen is in geschil of [eiser] destijds voldeed aan de vereisten die de minister hanteerde om in aanmerking te komen voor een zodanig extra quotum op grond van het in het kader van de toepassing van artikel 17 Bsh ontwikkelde ontmengersbeleid. Naar tussen partijen niet wordt betwist zijn deze cumulatief te hanteren vereisten de volgende:
a. ten gevolge van ruilverkaveling komt een hoeveelheid grond ter beschikking die bestemd en vrijwel uitsluitend geschikt is om te worden gebruikt als grasland, welke oppervlakte het areaal grasland dat door de betrokkene in de ruilverkaveling wordt ingebracht, aanzienlijk overschrijdt;
b. het aangaan van de verplichting tot het accepteren van de toedeling van de grond vond plaats op een moment waarop de gevolgen van de superheffing nog niet waren te overzien;
c. ten gevolge van de afwikkeling van ruilverkaveling is de melkproductie in 1983 nog niet op een niveau gebracht, waarin de geplande bedrijfsuitbreiding tot uitdrukking komt.
3.5 [eiser] heeft aangevoerd dat de door hem in het kader van de ruilverkaveling te verwerven grond was gelegen in de nabijheid van zijn bedrijfsgebouwen en dat hij zich er van bewust was dat deze grond alleen geschikt was om te worden aangewend als grasland. De ondertekening door hem van de "Overeenkomst ter zake van tijdelijke ingebruikneming en ingebruikgeving ex artikel 54 Ruilverkavelingswet 1954, van gronden gelegen in de ruilverkaveling "Zonzeel"" dd. 21 december 1982, impliceert dat hij beoogd heeft om de door hem in het kader van de ruilverkaveling te verwerven grond aan te wenden als grasland. Ter onderbouwing van zijn standpunt dat de hem toebedeelde grond vrijwel uitsluitend geschikt was om gebruikt te worden als grasland, heeft [eiser] een in zijn opdracht door de taxateur en makelaar o.g. W.C.M. Wijne opgemaakt rapport dd. 21 mei 1990 overgelegd. Voorts heeft hij gewezen op een brief van 12 oktober 1989 van de Landinrichtingsdienst.
[eiser] heeft verder betoogd dat de ondertekening door hem van meergenoemde overeenkomst van 21 december 1982 aantoont dat hij de verplichting tot het accepteren van de desbetreffende grond is aangegaan op een tijdstip dat de gevolgen van de superheffing nog niet waren te overzien.
Tenslotte heeft [eiser] gesteld dat de kavelverbeterings- en kavelaanvaardingswerken die hij in 1984 heeft laten uitvoeren tot de conclusie moeten leiden dat hij ten gevolge van de ruilverkaveling de productie en leverantie van melk in 1983 nog niet heeft kunnen brengen op het niveau van de door hem geplande bedrijfsuitbreiding. In dit verband heeft [eiser] er op gewezen dat de bij de plaatselijke commissie en de rechter-commissaris gevoerde bezwaarschriftenprocedure er toe heeft geleid dat genoemde commissie bereid was de aanleg van extra drainage en de aanleg van een kavelpad voor haar rekening te nemen. Daarbij heeft [eiser] nog aangehaald de volgende passage uit de brief van de landinrichtingsdienst van 12 oktober 1989, luidend als volgt:
"het geschil over de toedeling heeft uiteindelijk geleid tot de aanleg van een kavelpad op de zuidelijke kavel om de noordelijke kavel met vee te kunnen bereiken. Dit geeft een indicatie van het feit dat het bedrijf als veebedrijf is benaderd".
3.6 De Staat heeft als verweer gevoerd dat [eiser] de gronden ten tijde van de ruilverkaveling niet bestemd had voor gebruik als grasland en voorts ter adstructie van zijn standpunt dat ten tijde van de beslissing van de directeur ook overigens niet was voldaan aan het in rechtsoverweging (r.o.) 3.4 onder a genoemde vereiste, een rapport overgelegd van het Consulentschap in algemene dienst voor Bodem-, water- en bemestingszaken in de veehouderij van het ministerie van landbouw en visserij, ter zake van een door de medewerkers ing. P.J. Brouwer en ing. A.M. van der Veeken op 10 oktober 1989 verrichte geschiktheidsbeoordeling van de aan [eiser] in het kader van de ruilverkaveling toebedeelde gronden.
Voor wat betreft het in r.o. 3.4 onder b genoemde vereiste heeft de Staat betoogd dat de verplichting tot het aanvaarden van de in de ruilverkaveling aan [eiser] toebedeelde gronden eerst ontstond toen laatstgenoemde op 16 april 1986 zijn bezwaarschrift tegen het plan van toedeling introk.
Tenslotte acht de Staat niet aangetoond dat [eiser] vóór de invoering van de superheffing plannen tot uitbreiding van de melkveehouderijtak van zijn gemengd bedrijf had.
3.7 Voorshands daargelaten de vraag of [eiser] op grond van het destijds door de minister gevoerde beleid in aanmerking had dienen te worden gebracht voor een extra melkquotum, heeft de rechtbank na kennisneming van de wederzijdse standpunten - gezien ook in het licht van de diverse zaken aangaande de (niet-)toekenning van extra melkquota op basis van de Bsh die de rechtbank tot op heden heeft beoordeeld - de indruk dat de positie waarin [eiser] zich destijds bevond, een uitzonderlijke was. De rechtbank ziet daarin voldoende aanleiding om alvorens tot verdere besluitvorming over te gaan tussen partijen een schikking te beproeven.
3.8 De rechtbank zal tussentijds appel tegen dit vonnis uitsluiten.
3.9 Iedere verdere beslissing zal worden aangehouden.
BESLISSING:
De rechtbank:
- gelast partijen, deugdelijk vertegenwoordigd en vergezeld van hun raadslieden, tot het doel als hiervoor omschreven, op vrijdag 16 oktober 1998 om 13.30 uur te verschijnen voor mr A.C.M. van Wesenbeeck, in één der zalen van het Paleis van Justitie aan de Prins Clauslaan 60 te 's-Gravenhage;
- bepaalt dat hoger beroep tegen dit vonnis eerst tegelijk met beroep tegen het eindvonnis zal kunnen worden ingesteld;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Dit vonnis is gewezen door mrs Kalbfleisch, Van Rossum en Van Wesenbeeck en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 15 juli 1998 in tegenwoordigheid van de griffier.