Uitspraak
AvW/B
rolnummer: 96/2529
datum vonnis: 15 juli 1998
DE ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE 'S-GRAVENHAGE,
sector civiel recht - kamer B
Vonnis in de zaak van:
[eiser],
wonende te Handel, gemeente Gemert,
eiser,
procureur: mr P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
tegen:
de Staat der Nederlanden (ministerie van landbouw, natuurbeheer en visserij),
zetelend te 's-Gravenhage,
gedaagde,
procureur: mr R.J.M. van den Tweel.
Partijen zullen in het vervolg worden aangeduid met [eiser] en de Staat.
Partijen hebben ter vonniswijzing overgelegd het tussenvonnis van deze rechtbank van 10 december 1997 en de daarin genoemde stukken alsmede de akte houdende uitlating zijdens de Staat.
RECHTSOVERWEGINGEN:
1. De feiten.
1.1 [eiser] exploiteert een melkveehouderij in Handel, gemeente Gemert.
1.2 Op 15 september 1982 is [eiser] investeringsverpichtingen aangegaan ten behoeve van de uitbreiding van een bestaande ligboxenstal voor melk- en kalfkoeien. De betrokken stal had voorheen 70 standplaatsen voor melk- en kalfkoeien en na uitbreiding 120. De nieuwe (uitgebreide) stal is in december 1982 in gebruik genomen. Vóór de uitbreiding werd een op het bedrijf van [eiser] aanwezige grupstal met 22 standplaatsen ook gebruikt voor de huisvesting van melk- en kalfkoeien.
1.3 Op 7 juni 1984 heeft [eiser] een aanvraag ingediend om met toepassing van artikel 11 van de Beschikking superheffing 1984 (verder: Bsh) in aanmerking te komen voor toekenning van een bijzondere hoeveelheid heffingvrij te leveren melk, gebaseerd op een uitbreiding van het aantal standplaatsen met 50 stuks.
De minister van landbouw en visserij (verder: de minister) heeft deze aanvraag bij beschikking van 14 september 1984 toegewezen voor een uitbreiding van 28 standplaatsen.
1.4 Bij besluit van 1 april 1985 heeft de minister het door [eiser] tegen het onder 1.3 genoemde besluit van de minister ingediende bezwaarschrift ongegrond verklaard. Het tegen het besluit van 1 april 1985 door [eiser] bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB) ingestelde beroep is door de voorzitter van dit college bij beschikking van 28 september 1988 ongegrond verklaard. Het verzet dat [eiser] tegen laatstbedoelde uitspraak heeft gedaan is niet ongegrond verklaard en het CBB heeft bij uitspraak van 24 mei 1989 het door [eiser] ingestelde beroep verworpen.
1.5 In zijn arrest van 19 april 1994 heeft het Europese Hof voor de rechten van de mens (EHRM), rechtsprekende in de zaak Van den Hurk/Staat der Nederlanden, in r.o. 64 het volgende overwogen:
"This claim is based on the assumption that the judgment of the Tribunal would have been favourable to the applicant had the alleged violations of Article 6 § 1 not taken place. However, it is by no means clear that the outcome of the case would have been different in the absence of the violation found (see paragraph 55 above). The Court therefore agrees with the Delegate of the Commission and the Government that the applicant's claim under this head must be dismissed."
Voor zover hier van belang, heeft het EHRM in dit arrest het volgende beslist:
"1. Holds by six votes to three that there has been a violation of Article 6 § 1 in that the applicant's civil rights and obligations were not "determined" by a "tribunal" within the meaning of that provision;
2. Holds unanimously that there has been no violation of Article 6 § 1 as regards the requirements of fairness of proceedings;
(...)"
De weergegeven uitspraak van het EHRM had betrekking op een door Van den Hurk bij dit hof aangevochten uitspraak van het CBB.
2. De vordering, de grondslag en het verweer.
2.1 [eiser] vordert dat de rechtbank voor recht verklaart dat de Staat onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld en uit dien hoofde jegens hem schadeplichtig is, ter zake van de volgende gronden, afzonderlijk en/of in onderlinge samenhang beschouwd:
a. het inrichten, voorbereiden, vaststellen en handhaven van de met het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) strijdige rechtsgang naar het CBB en het daaraan verwante relevante bestuursprocesrecht;
b. het voorbereiden, vaststellen en handhaven van het met artikel 11 Bsh strijdige besluit van de minister dd. 1 april 1985 (zie 1.4);
c. het voorbereiden, vaststellen en handhaven van de afwijzende beslissingen van (de voorzitter van) het CBB dd. 28 september 1988 en 24 mei 1989 (zie 1.4);
d. het overschrijden door de Staat van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6 EVRM;
e. het niet aanbieden van enigerlei vorm van schadevergoeding.
Voorts vordert [eiser] dat de Staat wordt veroordeeld tot vergoeding van de schade die [eiser] ten gevolge van het onrechtmatig handelen door de Staat heeft geleden, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 15 maart 1996, althans de dag der dagvaarding, tot aan de dag der algehele voldoening.
Tenslotte vordert [eiser] veroordeling van de Staat in de kosten van de procedure.
Al het vorenstaande, voor zover de wet het toestaat, uitvoerbaar bij voorraad.
2.2 De onderbouwing van [eiser] van zijn vorderingen kan als volgt worden samengevat.
[eiser] acht zijn aanvraag ten onrechte (deels) afgewezen (1.3 en 1.4) en zijn beroep bij het CBB door dit college ten onrechte verworpen (1.4), aangezien het reeds ten tijde van het aangaan van zijn investeringsverplichtingen een duidelijk en concreet onderdeel van zijn bedrijfsopzet was om de in de oude grupstal aanwezige 22 standplaatsen voor melk- en kalfkoeien in gebruik te houden. Derhalve had de minister moeten uitgaan van een uitbreiding met 50 in plaats van 28 standplaatsen en hem een dienovereenkomstige hoeveelheid heffingvrije melk moeten toekennen.
De Staat heeft door het voorbereiden en vaststellen van het besluit van de minister van 1 april 1985, nu dit besluit onjuist is en in strijd met artikel 11 Bsh en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, onrechtmatig jegens hem gehandeld ten gevolge waarvan hij aanzienlijke schade heeft geleden.
In zijn onder 1.5 weergegeven arrest heeft het EHRM voor recht verklaard dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door het voorbereiden, vaststellen en handhaven van de artikelen 74 en 75 van de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie (Wet Arbo). In dat arrest ligt voorts besloten dat de Staat ten onrechte de rechtsgang naar het CBB heeft voorgeschreven ter zake van het vaststellen van aanspraken ingevolge de Bsh, zodat de onrechtmatigheid van dat handelen zowel als de aansprakelijkheid daarvoor van de Staat volgens [eiser] in beginsel zijn gegeven.
Volgens de jurisprudentie van het EHRM moet de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, worden gerekend vanaf het doen van de aanvraag om een extra melkquotum, dan wel vanaf de indiening van het bezwaarschrift tegen de afwijzende beschikking. Deze termijn is reeds lang verstreken, hetgeen aan de Staat moet worden toegerekend, nu de lange behandelingsduur rechtstreeks verband houdt met de door het EHRM onrechtmatig verklaarde wijze van inrichting van het procesrecht.
Tenslotte is [eiser] van mening dat de Staat hem naar aanleiding van het arrest van 19 april 1994 van het EHRM enigerlei vorm van schadeloosstelling had moeten aanbieden.
Voor wat betreft de door hem geleden schade ten gevolge van het handelen van de Staat heeft [eiser] erop gewezen dat hij, doordat hem geen extra melkquotum is toegewezen, over de voorbije jaren een forse omzet- en winstderving heeft geleden. Voorts heeft hij kosten gemaakt doordat hij ten gevolge van de onrechtmatige inrichting van de door de Staat voorgeschreven procesgangen, nodeloos rechtsgangen heeft moeten doorlopen. Tenslotte claimt [eiser] immateriële schade, onder meer omdat hij jaren in onzekerheid heeft moeten verkeren alvorens een beslissing te kunnen krijgen van een rechterlijke instantie in de zin van artikel 6 EVRM.
2.3 Naar aanleiding van het arrest van de Hoge Raad (HR) van 23 januari 1998, Nr. 16.490 (C96/308) (Produktschap voor Zuivel/Van Eijk), heeft de Staat zijn in de conclusie van antwoord neergelegde ontvankelijkheidsverweer, gebaseerd op het rechtens onaantastbaar worden van het besluit van de minister van 11 december 1985 aangezien de bevoegdheid van artikel 74 Wet Arbo sinds 1985 niet meer mocht worden uitgeoefend, niet langer gehandhaafd.
Niet-ontvankelijkheid vloeit evenwel volgens de Staat ook voort uit het niet binnen een redelijke termijn na meergenoemd arrest van het EHRM voorleggen van het geschil omtrent de
(on-)rechtmatigheid van het besluit van 11 december 1985 aan de rechtbank.
Verder betwist de Staat dat hij onrechtmatig heeft gehandeld: de aanvraag van [eiser] is terecht en op goede gronden (deels) afgewezen. De Staat acht niet aangetoond dat [eiser] reeds ten tijde van het aangaan van zijn investeringsverplichtingen het voornemen had om in zijn oude grupstal 22 standplaatsen voor melk- en kalfkoeien in gebruik te houden.
3. Beoordeling.
3.1 Ontvankelijkheid
3.1 De Staat heeft gesteld dat hij in zijn mogelijkheden van verweer wordt beperkt doordat vele jaren na een uitspraak van het CBB de rechtmatigheid van een besluit alsnog wordt aangevochten en voorts dat het van belang is dat hij zo spoedig mogelijk de nodige maatregelen kan treffen indien zou blijken dat verhoging van de individuele melkquota tot een overschrijding van het nationale melkquotum leidt. Wat er zij van deze door de Staat aangevoerde redengeving, niet aannemelijk is dat, nu de uitspraak van het CBB dateert van 24 mei 1989 en het arrest van het EHRM van 19 april 1994, de Staat zodanig is benadeeld door de termijn die daarna is verlopen alvorens werd gedagvaard, dat de zaak in redelijkheid niet meer kon worden geëntameerd. De omstandigheid dat [eiser] geruime tijd (ongeveer 26 maanden na het arrest van het EHRM), heeft gewacht alvorens tot dagvaarding van de Staat over te gaan, brengt naar het oordeel van de rechtbank niet met zich dat het hem in redelijkheid niet meer vrij zou staan om de Staat aan te spreken voor onrechtmatig handelen ten gevolge waarvan hij, [eiser], schade zou hebben geleden. Daar komt bij dat [eiser] de Staat bij brief van 1 maart 1996 aansprakelijk heeft gesteld, zodat de Staat vanaf die datum rekening kon houden met de onderhavige procedure.
Dit verweer van de Staat moet mitsdien falen.
Ten gronde
3.2 De onder 2.1 sub a,c,d en e genoemde grondslagen waarop [eiser] zijn vordering baseert, kunnen naar het oordeel van de rechtbank geen onrechtmatige daad opleveren.
Daartoe overweegt zij dat, ook al kleefde aan de rechtsgang bij het CBB de door het EHRM geconstateerde - verdragsrechtelijke - onvolkomenheid, niet kan worden staande gehouden dat het inrichten en in stand houden van die rechtsgang op zich naar nationale maatstaven gemeten onrechtmatig was ten opzichte van een individuele rechtzoekende. Verwezen zij daartoe naar hetgeen het EHRM in haar arrest van 19 april 1994 heeft overwogen in r.o. 64 en naar hetgeen dit hof in punt 2 van het dictum van dit arrest heeft beslist (zie 1.5). Ook het voorbereiden, vaststellen en handhaven van de uitspraak van het CBB kan derhalve op zich geen onrechtmatig handelen van de Staat opleveren.
Evenmin ziet de rechtbank grond voor het oordeel dat de Staat
aansprakelijk is omdat de redelijke termijn van artikel 6 EVRM is overschreden. Daartoe geldt dat van algemene bekendheid is dat de Bsh in de tachtiger jaren tot een stortvloed van
zaken bij het CBB aanleiding heeft gegeven hetgeen een tijdelijke achterstand heeft opgeleverd. Gesteld noch gebleken is dat de Staat niet voortvarend genoeg de nodige maatregelen heeft getroffen teneinde de achterstand in de in deze zaken te nemen beslissingen op te heffen. Mede gelet op het hiervoor onder deze rechtsoverweging gestelde, kan derhalve de Staat geen overschrijding van de redelijke termijn worden verweten.
Ook het niet aanbieden door de Staat van schadevergoeding aan [eiser] kan niet worden aangemerkt als onrechtmatig, nu niet valt in te zien dat de Staat daartoe gehouden zou zijn alvorens vast staat dat de onder 1.4 weergegeven beslissing van 24 mei 1989 onrechtmatig is. Het beroep dat [eiser] in dit verband heeft gedaan op de jurisprudentie van de HR zoals die - met name - naar voren komt in het arrest van 18 januari 1991
(NJ 1992,638; Varkensmester) kan niet slagen, nu moet worden geoordeeld dat de Bsh zich richt tot alle melkveehouders en in beginsel ook voor die gehele beroepsgroep gevolgen met zich brengt.
3.3 Voor zover het betreft de onder 2.1 sub b genoemde grondslag van de vordering van [eiser] overweegt de rechtbank het volgende.
3.4 Tussen partijen is in geschil of op 15 september 1982, toen [eiser] zijn investeringsverplichtingen aanging, het voornemen om gebruik te blijven maken van de 22 standplaatsen in de bestaande grupstal ten behoeve van melk- en kalfkoeien, een duidelijk en concreet onderdeel uitmaakte van de bedrijfsopzet. Eerst wanneer zulks het geval zou zijn, zou [eiser] op grond van het door de minister gevoerde beleid in aanmerking behoren te komen voor een extra hoeveelheid heffingvrije melk op grond van een uitbreiding met 50 standplaatsen.
[eiser] heeft verklaringen overgelegd van respectievelijk de bedrijfsvoorlichter van het Consulentschap voor de Rundveehouderij E.J.M. Huisseling, de dierenarts M. Nuyen, de rundvee-inkoper van de NCB te Boxtel P. van Delft en zijn accountant J.C.J. de Gruyter, waarvan de laatste drie zijn opgesteld in 1987/1988 en de eerste ongedateerd is. Voorts heeft [eiser] gewezen op de capaciteit van de op zijn bedrijf aanwezige melktank (7.680 liter), die volgens zijn berekening voldoende zou zijn voor 142 melk- en kalfkoeien.
De Staat heeft overgelegd een offerte dd. 15 oktober 1982 voor de financiering van het investeringsplan van de Rabobank in Gemert en een brief van meergenoemde bank van 4 oktober 1984
waaruit blijkt dat het investeringsplan zag op een uitbreiding van de ligboxenstal naar 120 standplaatsen. Met betrekking tot de melktank van [eiser] heeft de Staat op grond van een op het Handboek voor de Rundveehouderij gebaseerde berekening betoogd dat een capaciteit van 7.680 liter toereikend is voor 128 melk- en kalfkoeien.
3.5 Partijen strijden er in de eerste plaats over in hoeverre een betrokken veehouder het recht toekomt om ten aanzien van feiten en omstandigheden die zich in de relevante periode begin jaren tachtig volgens hem hebben voorgedaan en die zijn vordering zouden ondersteunen, (getuigen-)bewijs te leveren. De Staat huldigt het standpunt dat de grenzen van het geschil zijn getrokken door de argumenten en bewijsmiddelen zoals betrokkene die bij het CBB naar voren heeft gebracht en voorts dat het de minister bij zijn beoordeling van de aanvragen vrij staat om bewijsmiddelen verschillend te waarderen. [eiser] heeft betoogd dat zowel in het bestuursrecht als in het civiele recht het bewijsrecht wordt gekenmerkt door een open stelsel van bewijsmiddelen, waarbij de rechter een vrije bewijswaardering toekomt.
De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt.
3.6 Voorop staat dat, conform het standpunt van [eiser] en in overeenstemming met het bepaalde in artikel 179 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv), [eiser] in de gelegenheid moet worden gesteld om bewijs te leveren op de wijze die hem goeddunkt ten aanzien van de feiten en omstandigheden die zijn vordering onderbouwen. In een procedure als deze gaat het er om dat dezelfde regels gelden omtrent de mogelijkheden tot het leveren van bewijs en het waarderen daarvan als voor het CBB golden. Zulks volgt ook uit het arrest van de Hoge Raad van 23 januari 1998 (2.3), nu daarin de rechtsgang bij het CBB - waarvan de bezwarenprocedure bij de minister weer een verplichte voorprocedure is - vóór 1 januari 1994 als een verplichte voorprocedure wordt aangemerkt, die moet zijn doorlopen alvorens de rechtzoekende zich ter zake van geschillen als het onderhavige tot de burgerlijke rechter kan wenden.
Toegepast op het onderhavige geval betekent dit dat, alvorens [eiser] dient te worden toegelaten tot (getuigen-)bewijs dat er op is gericht aan te tonen dat ten tijde van het aangaan van zijn investeringsverplichtingen reeds het bedrijfsvoornemen bestond om oude standplaatsen voor melk- en kalfkoeien in stand te houden, een begin van - geobjectiveerd - bewijs aanwezig moet zijn dat van een zodanige intentie destijds sprake was. Dit laatste klemt te meer gezien de aard van de in artikel 11 van de Bsh geregelde materie (een strikt te interpreteren uitzondering op de implementatie van de Europese regelgeving), die met name gelet op artikel 6 van die regeling met zich brengt dat niet licht op grond van alleen getuigenverklaringen het 'intentie-bewijs' geleverd zal zijn te achten. In het tweede lid van laatstgenoemde bepaling wordt immers bepaald dat het verzoek om een extra hoeveelheid heffingvrije melk met redenen omkleed dient te zijn en dat reeds aanstonds de door verzoeker aangevoerde gronden van daartoe strekkende bewijsstukken voorzien moeten zijn. Bij ontbreken van zo'n geobjectiveerde aanwijzing ziet de rechtbank geen grond om [eiser] toe te laten tot het leveren van bewijs door getuigen, mede gelet ook op de omstandigheid dat het daarbij slechts kan betreffen een (noodzakelijkerwijs eerst jaren na dato te geven) inschatting van het op enig moment in het tijdvak van 1 september 1981 tot 1 maart 1984 bij [eiser] bestaande voornemen.
3.7 Onder inachtneming van hetgeen is overwogen in 3.6 is de rechtbank van oordeel dat [eiser] niet is geslaagd in het bewijs dat hij reeds op 15 september 1982 als onderdeel van zijn bedrijfsopzet na realisering van zijn uitbreidingsplan, het duidelijke en concrete voornemen had om de 22 standplaatsen in zijn grupstal te blijven gebruiken voor melk- en kalfkoeien. Immers bevatten de eerst in 1987/1988 opgestelde brieven van de dierenarts Nuyens, de rundvee-inkoper Van Delft en de accountant De Gruyter evenals de ongedateerde verklaring van de bedrijfsvoorlichter Huisseling, slechts subjectieve inschattingen, die niet voortbouwen op een reeds bestaande geobjectiveerde indicatie omtrent het voornemen van de beoogde bedrijfsopzet in september 1982.
Hetgeen [eiser] heeft gesteld over de capaciteit van de melktank op zijn bedrijf (zie onder 3.4) doet, mede gezien hetgeen de Staat dienaangaande gesteld heeft, aan het vorenstaande niet af.
3.8 Het hiervooroverwogene leidt tot het oordeel dat geen aanleiding bestaat om de door de minister op 1 april 1985 genomen beslissing onrechtmatig te achten. De vordering dient mitsdien te worden afgewezen.
[eiser] zal als de in het ongelijk te stellen partij in de kosten van het proces worden veroordeeld.
BESLISSING:
De rechtbank:
- wijst de vordering af;
- veroordeelt eiser in de kosten van de procedure, tot op heden aan de zijde van gedaagde begroot op ¦ 350,= aan griffierecht en ¦ 1.720,= aan salaris procureur.
Dit vonnis is gewezen door mrs Kalbfleisch, Van Rossum en Van Wesenbeeck en uitgesproken ter openbare terechtzitting van
15 juli 1998, in tegenwoordigheid van de griffier.