Uitspraak
AvW/B
rolnummer: 96/2525
datum vonnis: 15 juli 1998
DE ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE 'S-GRAVENHAGE,
sector civiel recht - kamer B,
Vonnis in de zaak van:
[eiser],
wonende te Horssen, gemeente Druten,
eiser,
procureur: mr P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
tegen:
de Staat der Nederlanden (ministerie van landbouw, natuurbeheer en visserij),
waarvan de zetel gevestigd is te 's-Gravenhage,
gedaagde,
procureur: mr R.J.M. van den Tweel.
Partijen zullen in het vervolg worden aangeduid met [eiser] en de Staat.
Partijen hebben ter vonniswijzing overgelegd het tussenvonnis van deze rechtbank van 7 januari 1998 en de daarin genoemde stukken alsmede de akte houdende uitlating zijdens de Staat.
RECHTSOVERWEGINGEN:
1. De feiten.
1.1 [eiser] exploiteert een melkveebedrijf te Horssen, gemeente Druten.
1.2 Op 21 januari 1983 is [eiser] investeringsverpichtingen aangegaan ten behoeve van de bouw van een nieuwe ligboxenstal met 85 ligplaatsen voor melk- en kalfkoeien. Nadat deze stal was gebouwd en in november 1983 in gebruik genomen, resteerden in de oude ligboxenstal op het bedrijf van [eiser] nog 40 ligplaatsen. Voorheen had de oude stal een capaciteit van 60 ligplaatsen.
1.3 [eiser] heeft op 11 oktober 1983 een hinderwetvergunning aangevraagd voor het uitbreiden van zijn hinderwetplichtige inrichting. Deze vergunning is hem bij beschikking van 24 januari 1984 overeenkomstig het door hem gedane verzoek verleend.
1.4 Op 12 juni 1984 heeft [eiser] een aanvraag ingediend om met toepassing van artikel 11 van Pro de Beschikking superheffing 1984 (verder: BSh) in aanmerking te komen voor toekenning van een bijzondere hoeveelheid heffingvrij te leveren melk.
De minister van landbouw en visserij (hierna: de minister) heeft deze aanvraag bij beschikking van 23 augustus 1984 toegewezen voor een uitbreiding van 25 standplaatsen.
1.5 Bij besluit van 1 april 1985 heeft de minister het door [eiser] tegen het onder 1.4 genoemde besluit van de minister ingediende bezwaarschrift ongegrond verklaard. Het tegen het besluit van 1 april 1985 door [eiser] bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) ingestelde beroep is door de voorzitter van dit college bij beschikking van 12 april 1989 ongegrond verklaard. Het verzet dat [eiser] tegen laatstbedoelde uitspraak heeft gedaan is niet ongegrond verklaard en het CBB heeft bij uitspraak van 14 februari 1990 het door [eiser] ingestelde beroep verworpen. [eiser] heeft vervolgens een verzoek tot herziening van laatstgenoemde uitspraak ingediend, welk verzoek door de voorzitter van het CBB bij beschikking van 8 oktober 1990 ongegrond is verklaard. Bij beschikking van 18 januari 1991 heeft het CBB het door [eiser] tegen de voorzittersbeschikking van 8 oktober 1990 gedane verzet ongegrond verklaard.
1.6 In zijn arrest van 19 april 1994 heeft het Europese Hof voor de rechten van de mens (EHRM), rechtsprekende in de zaak [eiser]/Staat der Nederlanden, in r.o. 64 het volgende overwogen:
"This claim is based on the assumption that the judgment of the Tribunal would have been favourable to the applicant had the alleged violations of Article 6 § 1 not taken place. However, it is by no means clear that the outcome of the case would have been different in the absence of the violation found (see paragraph 55 above). The Court therefore agrees with the Delegate of the Commission and the Government that the applicant's claim under this head must be dismissed."
Voor zover hier van belang, heeft het EHRM in dit arrest het volgende beslist:
"1. Holds by six votes to three that there has been a violation of Article 6 § 1 in that the applicant's civil rights and obligations were not "determined" by a "tribunal" within the meaning of that provision;
2. Holds unanimously that there has been no violation of Article 6 § 1 as regards the requirements of fairness of proceedings;
(...)"
De weergegeven uitspraak van het EHRM had betrekking op een door [eiser] (deze [eiser] is niet dezelfde als eiser) bij dit hof aangevochten uitspraak van het CBB.
2. De vordering, de grondslagen en het verweer.
2.1 [eiser] vordert dat de rechtbank voor recht verklaart dat de Staat onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld en uit dien hoofde jegens hem schadeplichtig is, ter zake van de volgende gronden, afzonderlijk en/of in onderlinge samenhang beschouwd:
a. het inrichten, voorbereiden, vaststellen en handhaven van de met het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) strijdige rechtsgang naar het CBB en het daaraan verwante relevante bestuursprocesrecht;
b. het voorbereiden, vaststellen en handhaven van het met artikel 11 BSh Pro strijdige besluit van de minister dd. 1 april 1985 (zie 1.5);
c. het voorbereiden, vaststellen en handhaven van de afwijzende beslissingen van de voorzitter van het CBB en van het CBB van 12 april 1989, 14 februari 1990, 8 oktober 1990 en 18 januari 1991 (zie 1.5);
d. het overschrijden door de Staat van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6 EVRM Pro;
e. het niet aanbieden van enigerlei vorm van schadevergoeding.
Voorts vordert [eiser] dat de Staat wordt veroordeeld tot vergoeding van de schade die [eiser] ten gevolge van het onrechtmatig handelen door de Staat heeft geleden, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 18 april 1996, althans de dag der dagvaarding, tot aan de dag der algehele voldoening.
Tenslotte vordert [eiser] veroordeling van de Staat in de kosten van de procedure.
Al het vorenstaande, voor zover de wet het toestaat, uitvoerbaar bij voorraad.
2.2 De onderbouwing van [eiser] van zijn vorderingen kan als volgt worden samengevat.
[eiser] acht zijn aanvraag ten onrechte (deels) afgewezen (1.4 en 1.5) en zijn beroep bij het CBB door dit college ten onrechte verworpen (1.5), aangezien het reeds ten tijde van het aangaan van zijn investeringsverplichtingen een duidelijk en concreet onderdeel van zijn bedrijfsopzet was om in de oude stal 40 standplaatsen voor melk- en kalfkoeien in gebruik te houden. Derhalve had de minister moeten uitgaan van een uitbreiding met 65 in plaats van 25 standplaatsen en hem een dienovereenkomstige hoeveelheid heffingvrije melk moeten toekennen.
De Staat heeft door het voorbereiden en vaststellen van het besluit van de minister van 1 april 1985, nu dit besluit onjuist is en in strijd met artikel 11 BSh Pro en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, onrechtmatig jegens hem gehandeld ten gevolge waarvan hij aanzienlijke schade heeft geleden.
In zijn onder 1.6 weergegeven arrest heeft het EHRM voor recht verklaard dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door het voorbereiden, vaststellen en handhaven van de artikelen 74 en 75 van de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie (Wet Arbo). In dat arrest ligt voorts besloten dat de Staat ten onrechte de rechtsgang naar het CBB heeft voorgeschreven ter zake van het vaststellen van aanspraken ingevolge de BSh, zodat de onrechtmatigheid van dat handelen als de aansprakelijkheid daarvoor van de Staat volgens [eiser] in beginsel zijn gegeven.
Volgens de jurisprudentie van het EHRM moet de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM, worden gerekend vanaf het doen van de aanvraag om een extra melkquotum, dan wel vanaf de indiening van het bezwaarschrift tegen de afwijzende beschikking. Deze termijn is reeds lang verstreken, hetgeen aan de Staat moet worden toegerekend, nu de lange behandelingsduur rechtstreeks verband houdt met de door het EHRM onrechtmatig verklaarde wijze van inrichting van het procesrecht.
Tenslotte is [eiser] van mening dat de Staat hem naar aanleiding van het arrest van 19 april 1994 van het EHRM enigerlei vorm van schadeloosstelling had moeten aanbieden.
Voor wat betreft de door hem geleden schade ten gevolge van het handelen van de Staat heeft [eiser] erop gewezen dat hij, doordat hem geen extra melkquotum is toegewezen, over de voorbije jaren een forse omzet- en winstderving heeft geleden. Voorts heeft hij kosten gemaakt doordat hij ten gevolge van de onrechtmatige inrichting van de door de Staat voorgeschreven procesgangen, nodeloos rechtsgangen heeft moeten doorlopen. Tenslotte claimt [eiser] immateriële schade, onder meer omdat hij jaren in onzekerheid heeft moeten verkeren alvorens een beslissing te kunnen krijgen van een rechterlijke instantie in de zin van artikel 6 EVRM Pro.
2.3 Naar aanleiding van het arrest van de Hoge Raad van 23 januari 1998, Nr. 16.490 (C96/308) (Produktschap voor Zuivel/Van Eijk), heeft de Staat zijn in de conclusie van antwoord neergelegde ontvankelijkheidsverweer, gebaseerd op het rechtens onaantastbaar worden van het besluit van de minister van 1 april 1985 aangezien - volgens de Staat - de bevoegdheid van artikel 74 Wet Pro Arbo sinds 1985 niet meer mocht worden uitgeoefend, niet langer gehandhaafd.
Niet-ontvankelijkheid vloeit evenwel volgens de Staat ook voort uit het niet binnen een redelijke termijn na meergenoemd arrest van het EHRM voorleggen van het geschil omtrent de
(on-)rechtmatigheid van het besluit van 1 april 1985 aan de rechtbank.
Verder betwist de Staat dat hij onrechtmatig heeft gehandeld: de aanvraag van [eiser] is terecht en op goede gronden (deels) afgewezen. De Staat acht niet aangetoond dat [eiser] reeds ten tijde van het aangaan van zijn investeringsverplichtingen het voornemen had om in zijn oude ligboxenstal 40 standplaatsen voor melk- en kalfkoeien in gebruik te houden.
3. Beoordeling.
Ontvankelijkheid
3.1 De Staat heeft gesteld dat hij in zijn mogelijkheden van verweer wordt beperkt doordat vele jaren na een uitspraak van het CBB de rechtmatigheid van een besluit alsnog wordt aangevochten en voorts dat het van belang is dat hij zo spoedig mogelijk de nodige maatregelen kan treffen indien zou blijken dat verhoging van de individuele melkquota tot een overschrijding van het nationale melkquotum leidt. Wat er zij van deze door de Staat aangevoerde redengeving, niet aannemelijk is dat, nu de uitspraak van het CBB dateert van 14 februari 1990 en het arrest van het EHRM van 19 april 1994, de Staat zodanig is benadeeld door de termijn die daarna is verlopen alvorens werd gedagvaard, dat deze zaak in redelijkheid niet meer kon worden geëntameerd. De omstandigheid dat [eiser] geruime tijd (ongeveer 26 maanden na het arrest van het EHRM), heeft gewacht alvorens tot dagvaarding van de Staat over te gaan, brengt naar het oordeel van de rechtbank niet met zich dat het hem in redelijkheid niet meer vrij zou staan om de Staat aan te spreken voor onrechtmatig handelen ten gevolge waarvan hij, [eiser], schade zou hebben geleden. Daar komt bij dat [eiser] de Staat bij brief van 4 april 1996 aansprakelijk heeft gesteld, zodat de Staat vanaf die datum rekening kon houden met de onderhavige procedure.
Dit verweer van de Staat moet mitsdien falen.
Ten gronde
3.2 De onder 2.1 sub a,c,d en e genoemde grondslagen waarop [eiser] zijn vordering baseert, kunnen naar het oordeel van de rechtbank geen onrechtmatige daad opleveren.
Daartoe overweegt zij dat, ook al kleefde aan de rechtsgang bij het CBB de door het EHRM geconstateerde - verdragsrechtelijke - onvolkomenheid, niet kan worden staande gehouden dat het inrichten en in stand houden van die rechtsgang op zich naar nationale maatstaven gemeten onrechtmatig was ten opzichte van een individuele rechtzoekende. Verwezen zij daartoe naar hetgeen het EHRM in zijn arrest van 19 april 1994 heeft overwogen in r.o. 64 en naar hetgeen dit hof in punt 2 van het dictum van dit arrest heeft beslist (zie 1.6). Ook het voorbereiden, vaststellen en handhaven van de uitspraken van (de voorzitter van) het CBB kan derhalve op zich geen onrechtmatig handelen van de Staat opleveren. De rechtbank vermeldt hier nog dat de beschikking van de Voorzitter van het CBB van 12 april 1989 reeds was vervallen nu het verzet tegen die beschikking door het CBB niet ongegrond is verklaard en het beroep alsnog door het CBB is beoordeeld.
Evenmin ziet de rechtbank grond voor het oordeel dat de Staat aansprakelijk is omdat de redelijke termijn van artikel 6 EVRM Pro is overschreden. Daartoe geldt dat van algemene bekendheid is dat de BSh in de tachtiger jaren tot een stortvloed van zaken bij het CBB aanleiding heeft gegeven hetgeen een tijdelijke achterstand heeft opgeleverd. Gesteld noch gebleken is dat de Staat niet voortvarend genoeg de nodige maatregelen heeft getroffen teneinde de achterstand in de in deze zaken te nemen beslissingen op te heffen. Mede gelet op het hiervoor onder deze rechtsoverweging gestelde, kan derhalve de Staat geen overschrijding van de redelijke termijn worden verweten.
Ook het niet aanbieden door de Staat van schadevergoeding aan [eiser] kan niet worden aangemerkt als onrechtmatig, nu niet valt in te zien dat de Staat daartoe gehouden zou zijn alvorens vast staat dat de onder 1.4 en 1.5 weergegeven beslissingen onrechtmatig zijn. Het beroep dat [eiser] in dit verband heeft gedaan op de jurisprudentie van de HR zoals die - met name - naar voren komt in het arrest van 18 januari 1991 (NJ 1992,638; Varkensmester) kan alleen al daarom niet slagen, nu moet worden geoordeeld dat de BSh zich richt tot alle melkveehouders en in beginsel ook voor die gehele beroepsgroep gevolgen met zich brengt.
3.4 Voor zover het betreft de onder 2.1 sub b genoemde grondslag van de vordering van [eiser], overweegt de rechtbank het volgende.
3.5 Tussen partijen staat ter discussie of op 21 januari 1983, toen [eiser] zijn investeringsverplichtingen aanging, het voornemen om gebruik te blijven maken van 40 standplaatsen in de bestaande stal ten behoeve van melk- en kalfkoeien, een duidelijk en concreet onderdeel uitmaakte van de bedrijfsopzet. Eerst wanneer zulks het geval zou zijn, zou [eiser] op grond van het door de minister gevoerde beleid in aanmerking behoren te komen voor een extra hoeveelheid heffingvrije melk op grond van een uitbreiding met 65 standplaatsen.
Daarbij verschillen partijen er over van mening of [eiser] dient te bewijzen dat zulks het geval was, dan wel of
- gelijk het CBB heeft geoordeeld in zijn uitspraak van 14 februari 1990 - de Staat dient te bewijzen dat zulks niet het geval was. De rechtbank is van oordeel dat geen gronden bestaan om af te wijken van de normale regels van bewijslastverdeling die het civiele proces beheersen en die in een geval als het onderhavige met zich brengen dat het in eerste instantie aan eiser is om de stelling waarop hij zijn vordering baseert te bewijzen. In de enkele omstandigheid dat het CBB op grond van een door hem kennelijk beleden beginsel van bestuursrechtelijke bewijslastverdeling die bewijslast heeft omgekeerd, kan de rechtbank geen aanleiding vinden om aan de civielrechtelijke bewijslastverdeling afbreuk te doen.
3.6 [eiser] heeft zich op het standpunt gesteld dat de hinderwetvergunning die aan hem is verleend op 24 januari 1984 hem vergunning gaf voor het houden van 220 melk- en kalfkoeien, inclusief pinken en vaarzen. Hij heeft daartoe betoogd dat de hem op 30 januari 1980 verleende hinderwetvergunning zag op het houden van 65 melk- en kalfkoeien, inclusief pinken en vaarzen en dat de vergunning van 24 januari 1984 daarop een uitbreiding toestond van 155 stuks vee. Op basis van de door de Staat gehanteerde verhouding van 1:2 van jongvee/melkvee
leidt dit volgens [eiser] tot de gevolgtrekking dat hij ten tijde van het aangaan van de investeringsverplichtingen wel degelijk beoogde de 125 voor melk- en kalfkoeien ingerichte standplaatsen allemaal als zodanig te gebruiken.
Voorts tonen volgens [eiser] het rapport van de Directeur van de Landbouw en Voedselvoorziening (LaVo) van 31 januari 1985 en de brief van de Rabobank Horssen van 4 januari (een jaartal wordt op de zich in de dossiers bevindende afschriften niet vermeld) waarnaar in genoemd rapport volgens [eiser] wordt verwezen, aan dat de ambtenaar die zijn bedrijf heeft bezocht van mening was dat [eiser] beoogde alle 125 standplaatsen te gebruiken voor melk- en kalfkoeien. Genoemd rapport van de Directeur LaVo weerlegt volgens [eiser] voorts de brief van de directeur van de dienst Landinrichting en Landbouw van 14 april 1983, waarin wordt vermeld dat de bestaande veeschuur qua inrichting geheel versleten is en [eiser] daardoor een nieuwe en vervangende ligboxenstal wenst te bouwen voor 82 melkkoeien.
Voor wat betreft het argument van de minister dat de capaciteit van de op het bedrijf van [eiser] aanwezige melktank (5.200 liter) volgens gangbare normen slechts toereikend is voor ongeveer 85 melk- en kalfkoeien, heeft [eiser] gewezen op een schrijven van Coberco van 9 juni 1989, waaruit volgens hem blijkt dat hij ten tijde van het aangaan van de investeringsverplichtingen om een bij de uitgebreide stalcapaciteit behorende melktank had verzocht. Tenslotte heeft [eiser] gesteld dat de meitelling van 1984, waarbij 70 melk- en kalfkoeien op zijn bedrijf aanwezig waren, niet als representatief eindbeeld kan gelden.
3.7 De rechtbank is van oordeel dat de hinderwetvergunning van 24 januari 1984 - gelijk de Staat heeft betoogd - een nieuwe, de gehele inrichting omvattende vergunning is, die betrekking had op het houden van 155 melkkoeien inclusief pinken en vaarzen. Ook na bouw van de nieuwe stal, met het oog waarop de aanvraag van 11 oktober 1983 is gedaan, had het bedrijf van [eiser] immers bij lange na niet een capaciteit van 220 stuks melkvee. Bovendien kan hier niet buiten beschouwing blijven dat [eiser], blijkens de uitspraak van het CBB van 14 februari 1990, zich bij dat college op het standpunt heeft gesteld dat hij "na verkrijging van een nieuwe hinderwetvergunning, in verband met de uitbreiding, op 24 januari 1984, ... een vergunning voor 155 melkkoeien inclusief pinken en vaarzen (had)". [eiser] heeft geen verklaring gegeven waarom hij in de onderhavige procedure op dit van veel belang zijnde onderdeel van zijn stellingen opeens een geheel ander standpunt inneemt.
3.8 Uitgaande derhalve van een vergund aantal van 155 melkkoeien inclusief pinken en vaarzen en van de onder 3.6 vermelde verhouding tussen jongvee en melkvee van 1:2 - welke verhouding door [eiser] niet gemotiveerd is bestreden -, moet worden geoordeeld dat [eiser] destijds het voornemen had om ongeveer 103 melk- en kalfkoeien te houden. Nu - zoals door de Staat is gesteld en door [eiser] ter zitting van het CBB blijkens de uitspraak van 14 februari 1990 ook erkend - het houden van jongvee en melkvee in een stal niet gebruikelijk is, konden de minister en het CBB met recht oordelen dat [eiser] kennelijk beoogde om de nieuwgebouwde stal aan te wenden voor standplaatsen ten behoeve van melk- en kalfkoeien en de resterende standplaatsen in de oude stal ten behoeve van jongvee. De constatering door een ambtenaar van de Dienst voor Landbouw en Voedselvoorziening in Gelderland op 3 januari 1985 dat er in de oude ligboxenstal nog 40 ligboxen aanwezig waren, staat aan een conclusie in vorenbedoelde zin niet in de weg. Evenmin valt een bewijs van het tegendeel te ontlenen aan de brief van de Rabobank van 4 januari (zie onder 3.6). Ook de bestrijding door [eiser] van de brief van 14 april 1983 van de directeur van de dienst Landinrichting en Landbouw
kan - wat er ook zij van de ontkenning door [eiser] van het daarin gestelde - aan vorenstaande conclusie niet afdoen. Immers is voor het vorenstaande oordeel niet maatgevend of de bestaande ligboxen voldeden aan de normen voor voor melk- en kalfkoeien ingerichte ligboxen, maar is van doorslaggevend belang het door [eiser] ten tijde van het aangaan van zijn investeringsverplichtingen beoogde gebruik van die resterende plaatsen in de oude stal.
De brief van Coberco van 9 juni 1989 kan evenmin tot het door [eiser] gewenste resultaat leiden, nu daaraan niet het argument kan worden ontleend dat [eiser] een grotere tank wilde met het oog op een uitbreiding van zijn melk- en kalfkoeienbestand en een daarmee gepaard gaande grotere melkproductie. Geconstateerd kan worden dat [eiser] blijkens dit schrijven in ieder geval uiteindelijk accoord is gegaan met plaatsing van een tank van 5.300 liter.
3.9 Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat geen aanleiding bestaat om de door de minister op 1 april 1985 genomen beslissing onrechtmatig te achten. De vordering dient mitsdien te worden afgewezen.
[eiser] zal als de in het ongelijk te stellen partij in de kosten van het proces worden veroordeeld.
BESLISSING:
De rechtbank:
- wijst de vordering af;
- veroordeelt eiser in de kosten van de procedure, tot op heden aan de zijde van gedaagde begroot op ¦ 350,= aan griffierecht en ¦ 1.720,= aan salaris procureur.
Dit vonnis is gewezen door mrs Kalbfleisch, Van Rossum en Van Wesenbeeck en uitgesproken ter openbare terechtzitting van
15 juli 1998, in tegenwoordigheid van de griffier.