Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE 'S-GRAVENHAGE
Sector Bestuursrecht
Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken
________________________________________________________
________________________________________________________
Reg.nr.: AWB 99/1485 VRWET
Inzake : A, wonende te B, eiser,
gemachtigde mr. D.H. Stibbe, advocaat te Amsterdam,
tegen: de Staatssecretaris van Justitie, verweerder,
gemachtigden mrs. G.M.H. Hoogvliet en H.A. Groen, beiden advocaat te 's-Gravenhage.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
1. Eiser, geboren in 1958, bezit de Marokkaanse nationaliteit.
Hij verblijft, volgens zijn verklaring sedert 10 november 1989, als
vreemdeling in de zin van de Vreemdelingenwet (Vw) in Nederland. Hij heeft op 3 maart 1997 bij de korpschef van de regiopolitie C een aanvraag ingediend om verlening van een vergunning tot verblijf met als doel: "voor het verrichten
van arbeid in loondienst". Bij besluit van 25 maart 1997 (verzonden op 9 april 1997) heeft de korpschef deze aanvraag niet ingewilligd.
Eiser heeft tegen dit besluit administratief beroep ingesteld bij administratief beroepschrift van 6 mei 1997. Eveneens op 6 mei 1997 heeft eiser een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend, inhoudende een verbod tot
uitzetting totdat op het administratief beroep is beslist. Bij brief van 12 juni 1997 heeft eiser de gronden van het administratief beroepschrift ingediend.
Bij brief van 11 september 1997 heeft verweerder aan eiser bericht dat hij de beslissing op zijn administratief beroepschrift niet in Nederland mag afwachten. Verweerder heeft bij besluit van 10 oktober 1997 het administratief
beroep ongegrond verklaard. Dit besluit is diezelfde dag verzonden naar de gemachtigde van eiser.
2. Tegen het besluit van 10 oktober 1997 heeft eiser bij beroepschrift van 5 november 1997 beroep ingesteld bij de rechtbank,
nevenzittingsplaats Amsterdam. Bij brief van 6 november 1997 heeft eiser aangegeven dat het petitum van het op 6 mei 1997 ingediende verzoek om een voorlopige voorziening wordt gewijzigd in die zin dat thans wordt verzocht om een
verbod tot uitzetting totdat op het beroep is beslist. Bij brief van 16 december 1997 heeft eiser de gronden van het beroep ingediend.
3. In het verweerschrift van 14 oktober 1998 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het
beroep en tot afwijzing van het verzoek om een voorlopige voorziening.
Op 3 en 9 november 1998 heeft eiser nadere stukken ingediend.
4. De behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 11 november 1998. Op 12 maart 1999 heeft de enkelvoudige kamer van de rechtbank besloten het onderzoek te heropenen in verband met vragen over de reikwijdte van het
middelenvereiste bij de toepassing van het langdurig-illegalenbeleid (ook wel het witte-illegalenbeleid genoemd). De rechtbank heeft de zaak vervolgens ter verdere behandeling en beslissing verwezen naar de Rechtseenheidskamer.
5. Bij brief van 30 maart 1999 heeft verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend.
Bij brief van 22 april 1999 heeft eiser gerepliceerd.
6. De Rechtseenheidskamer heeft verweerder bij brief van 20 april 1999 vragen gesteld. In antwoord hierop heeft verweerder op 28 april 1999 nadere stukken ingediend. Verweerder heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid van
dupliek.
7. Het beroep is verder behandeld ter zitting van 29 april 1999.
Eiser is aldaar verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het beroep is ter zitting gevoegd behandeld met de beroepen onder de nummers AWB 99/1481 VRWET en AWB 99/1484 VRWET.
II. OVERWEGINGEN
1. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
2. Bij de beantwoording van die vraag gaat de rechtbank uit van de volgende feiten.
Blijkens een statusoverzicht van de uitvoeringsinstelling Cadans is eiser gedurende de jaren 1991 tot en met 1996 voor minimaal tweehonderd dagen per jaar verzekerd geweest ingevolge de sociale verzekeringswetgeving. Hij heeft van 8
januari 1990 tot 3 november 1993 ingeschreven gestaan in het bevolkingsregister van de gemeente B.
Op laatstgenoemde datum is hij uit dat register uitgeschreven, als 'vertrokken onbekend waarheen'.
Eiser ontvangt met ingang van 7 mei 1997 een uitkering ingevolge de Algemene bijstandswet.
3. Eiser legt aan het onderhavige beroep ten grondslag dat hij primair in aanmerking komt voor verlening van een vergunning tot verblijf op grond van het langdurig-illegalenbeleid en subsidiair op
grond van klemmende redenen van humanitaire aard. Daartoe stelt eiser dat hij voldoet aan het vereiste van 200 gewerkte dagen per jaar.
Eiser erkent dat hij met de door hem hier te lande verrichte arbeid geen inkomen heeft ontvangen dat ten minste gelijk was aan de bijstandsnorm. Hij meent evenwel dat een dergelijk vereiste ook niet is gesteld in het beleid,
neergelegd in TBV 1996/4.
Eiser geeft aan dat hij op 3 november 1993 inwoonde bij kennissen.
Deze kennissen hebben eiser uitgeschreven uit het bevolkingsregister, zonder dat hij daarvan op de hoogte was. Eiser meent dat aan het enkele feit van zijn uitschrijving uit dat register niet de gevolgtrekking mag worden verbonden
dat hij na 3 november 1993 niet ononderbroken in Nederland zou hebben verbleven. Uit de omstandigheid dat hij ook na 3 november 1993 ten minste 200 dagen per jaar heeft gewerkt, volgt naar de mening van eiser dat mag worden
aangenomen dat hij, na zijn uitschrijving, wel degelijk 'ononderbroken' in de zin van het beleid hier te lande heeft verbleven.
Eiser wijst er tot slot op dat een gedwongen terugkeer naar Marokko redelijkerwijs niet van hem kan worden verlangd. Er is in Marokko niemand op wie hij kan terugvallen. Het is voor eiser, mede gezien zijn aanpassing aan de westerse
maatschappij en zijn psychische situatie, niet mogelijk om in Marokko huisvesting en/of werk te vinden.
4. Verweerder bestrijdt niet langer dat eiser heeft aangetoond dat hij direct voorafgaand aan de aanvraag om toelating minimaal zes jaar 200 dagen per jaar heeft gewerkt. Verweerder is evenwel van oordeel dat eiser daarmee nog niet
heeft aangetoond dat hij voldoet aan het vereiste van zes jaar ononderbroken verblijf in Nederland, direct voorafgaand aan de indiening van de aanvraag om toelating. In dit verband is volgens verweerder van belang dat eiser vanaf 3
november 1993 niet meer in het bevolkingsregister is ingeschreven.
Verweerder wijst er voorts op dat eiser niet bestrijdt dat zijn inkomsten onder het bijstandsniveau lagen.
Verweerder handhaaft dan ook zijn standpunt dat niet wordt voldaan aan de vereisten voor toelating op grond van het langdurig-illegalenbeleid.
Als nadere redengeving voor dit standpunt voert verweerder aan dat niet meer ter discussie staat dat het beleid inzake langdurig illegalen een uitzonderingsbeleid is ten opzichte van de hoofdregel dat aan illegaal verblijf geen
aanspraak op toelating kan worden ontleend. Verweerder meent dan ook dat bij de uitleg van dit beleid een restrictieve benadering in de rede ligt. Bij de uitleg van het beleid door de rechter past terughoudendheid. Van belang is
voorts dat bij het doorgronden van de ratio van het beleid en de toepassing ervan de beleidsopvattingen van verweerder een belangrijke rol dienen te spelen.
Conform het beleid geldt als minimale voorwaarde dat de vreemdeling kan aantonen dat hij minimaal zes jaar ononderbroken in Nederland heeft verbleven direct voorafgaand aan de aanvraag om toelating. Verweerder meent dat de
verklaring van eiser met betrekking tot de uitschrijving uit het bevolkingsregister vragen oproept.
Een andere minimale voorwaarde is dat de vreemdeling gedurende de relevante periode ononderbroken inkomen moet hebben verkregen uit arbeid waarvoor premies en belastingen zijn betaald, dan wel inkomen moet hebben genoten uit een
inkomensvervangende uitkering waarvoor premies en belastingen zijn afgedragen. Uit de niet door eiser bestreden fiscale gegevens blijkt dat eiser over een substantieel deel van de desbetreffende jaren geen inkomen heeft genoten dat
aan de bijstandsnorm voor alleenstaanden voldoet. In de voorwaarde dat de vreemdeling ononderbroken inkomen moet hebben verkregen uit arbeid ligt besloten dat de vreemdeling gedurende een substantiële periode van het jaar arbeid in
loondienst moet hebben verricht, waarbij verweerder uitgaat van een aantal werkbare dagen van 260 en een ondergrens hanteert van 200, en dat de vreemdeling met die arbeid minimaal de bijstandsnorm moet hebben gegenereerd. Mede
gegeven het feit dat het hebben van
voldoende middelen van bestaan een algemene voorwaarde is waarvan het gehele vreemdelingenbeleid is doortrokken, kan die uitleg van het beleid naar het oordeel van verweerder niet onredelijk worden genoemd.
4.1 Verweerder is ten slotte van oordeel dat ook overigens ten aanzien van eiser niet is gebleken van zodanige bijzondere omstandigheden dat aan de gestelde voorwaarden tot toelating voorbij moet worden gegaan.
De rechtbank overweegt het volgende.
5. Ingevolge artikel 11, vijfde lid, Vw kan het verlenen van een vergunning tot verblijf worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend. Verweerder voert met het oog op de bevolkings- en werkgelegenheidssituatie hier
te lande bij de toepassing van genoemd artikellid een beleid waarbij vreemdelingen in het algemeen - behoudens verplichtingen voortvloeiende uit internationale overeenkomsten - slechts voor toelating in aanmerking komen, indien met
hun toelating hier te lande een wezenlijk Nederlands belang is gediend of indien sprake is van klemmende redenen van humanitaire aard. Dit beleid is neergelegd in de Vreemdelingencirculaire 1994 (Vc).
6. De rechtbank stelt vast dat ten tijde van de indiening, 3 maart 1997, van de aanvraag om toelating en ook ten tijde van het bestreden besluit, 10 oktober 1997, het beleid inzake langdurig illegalen gold, zoals dit is gewijzigd
met ingang van het Tussentijds Bericht
Vreemdelingencirculaire (TBV) van 7 maart 1995 (TBV 1995/1), gepubliceerd in de Staatscourant van 15 maart 1995. TBV 1995/1 is nadien (in verweerders terminologie:) verduidelijkt bij TBV 1996/4 van 8 mei 1996, gepubliceerd in de
Staatscourant van 10 mei 1996.
Verweerder heeft op 8 mei 1996 een (interne) IND-werkinstructie nr. 61 uitgebracht, waarin ten aanzien van dit beleidsonderdeel in een overgangsregeling is voorzien en waarin voorts de positie van illegalen met een gezin hier te
lande (met name schoolgaande kinderen) nader is belicht. Nadat verweerder had geconstateerd dat zich in de uitvoeringspraktijk interpretatieverschillen voordeden, heeft verweerder op 14 augustus 1996 een (interne) IND-werkinstructie
nr. 86 uitgebracht, waarmee IND-werkinstructie nr. 61 is komen te vervallen.
IND-werkinstructie nr. 86 bevat een herformulering van de overgangsregeling. Voorts heeft verweerder in IND-werkinstructie nr. 86 een instructie vastgesteld ten aanzien van afdoening van zaken van vóór 15 maart 1995 (hierna: het
oude beleid) en van zaken van op of ná 15 maart 1995 (hierna: het nieuwe beleid). Ten slotte heeft verweerder in IND-werkinstructie nr. 86 onder het kopje 'Overige aandachtspunten' enkele onderdelen van het beleid nader omschreven.
Verweerder heeft in IND-werkinstructie nr. 86 benadrukt dat met de inwerkingtreding van TBV 1996/4 geen nieuw toetsingskader wordt gecreëerd.
7. In TBV 1996/4 is het langdurig-illegalenbeleid in de volgende bewoordingen weergegeven:
'1. Inleiding
Naar aanleiding van ontwikkelingen in de jurisprudentie op het terrein van de toelating van langdurig illegalen en
gebleken onduidelijkheid bij de uitvoering van mijn circulaire van 7 maart 1995 (TBV 1995/1) heb ik besloten om de genoemde circulaire te verduidelijken.
De overheid voert al enige jaren een beleid dat gericht is op het ontmoedigen van illegaal verblijf in Nederland. Een
uitgangspunt van het vreemdelingenbeleid is en blijft dat illegale vreemdelingen het land dienen te verlaten. Dit neemt niet weg dat er in individuele gevallen sprake kan zijn van dermate bijzondere omstandigheden, dat toelating op
grond van klemmende redenen van humanitaire aard is geïndiceerd.
2. Voorwaarden
Bij de beoordeling van de vraag of sprake is van bijzondere omstandigheden om in het individuele geval af te wijken van het staand beleid ten aanzien van illegalen, dient in het bijzonder aandacht te worden besteed aan de band die
de
betrokken vreemdeling met Nederland heeft opgebouwd tijdens zijn illegaal verblijf hier te lande en de banden die hij nog heeft met het land van herkomst. Daarbij zijn onder meer van belang: de aard en totale duur van het verblijf
in Nederland, de gezinssituatie, kennis van de Nederlandse taal en
bekendheid bij andere overheidsdiensten.
Om voor toelating in aanmerking te kunnen komen dient de betrokken vreemdeling minimaal te voldoen aan de volgende voorwaarden:
a. op het moment van aanvraag om toelating moet de vreemdeling kunnen aantonen minimaal zes jaar ononderbroken in Nederland te hebben verbleven direct voorafgaand aan de aanvraag om toelating;
b. gedurende deze periode moet de vreemdeling ononderbroken inkomen hebben verkregen uit arbeid waarvoor premies en
belastingen zijn betaald danwel inkomen hebben genoten uit een inkomensvervangende uitkering waarvoor premies en belastingen zijn afgedragen.
ad a. en b.:
Uit het voorgaande blijkt dat er op het onderhavige terrein sprake is van een uitzonderingsbeleid. Het illegalenbeleid is dan ook nadrukkelijk en uitsluitend bedoeld voor diegenen die langdurig illegaal in Nederland verblijven. De
ratio van dit beleid verzet zich dan ook tegen analoge toepassing in
gevallen waarin een vreemdeling op grond van het bepaalde in de artikelen 9 en/of 10 van de Vreemdelingenwet 1994 in
Nederland heeft verbleven. In voorkomende gevallen dient bij de beoordeling van een beroep op het onderhavige beleid een periode van legaal verblijf buiten beschouwing te blijven. De voorwaarden voor voortgezet verblijf zijn immers
limitatief in het reguliere toelatingsbeleid vastgelegd.
(..)
3. Weigeringsgronden
Een aanvraag om toelating wordt in elk geval niet ingewilligd indien er sprake is van één van de volgende weigeringsgronden:
a. gecontroleerd vertrek in de periode onder 2 genoemd;b. het verstrekken van onjuiste gegevens;
c. het bezit van valse documenten;
d. criminele activiteiten.
4. Toelatingsprocedure en bevoegdhedenverdeling
(..)
5. Beperking en voorschrift
Indien verblijf wordt toegestaan wordt een vergunning tot verblijf zonder beperking verleend.
(..)'
8. Partijen verschillen van mening over de vraag of het middelenvereiste, neergelegd in A4/4.2 Vc, mede geldt in het langdurig-illegalenbeleid, hoewel dit vereiste niet in het gepubliceerde beleid is neergelegd.
De rechtbank stelt vast dat dienaangaande in IND-werkinstructie nr. 86 is opgenomen:
'inkomenseis
Alhoewel in het gepubliceerde beleid geen inkomenseis is gesteld, brengt een redelijke uitleg van het toelatingsbeleid in Nederland met zich mee dat tot op het moment van de
aanvraag om toelating op basis van het beleid met betrekking tot langdurig illegalen de betrokken vreemdeling een inkomen geniet dat ten minste gelijk is aan de toepasselijke
bijstandsnorm.
Voor de afhandeling van zaken betekent dit dat op het moment van aanvraag getoetst moet worden of betrokkene ten minste de toepasselijke bijstandsnorm verdient, dan wel - bij een
inkomensvervangende uitkering - aan deze norm voldoet.'
9. De rechtbank stelt voorop dat in de beleidsregels, zoals deze zijn openbaar gemaakt bij TBV 1995/1 en nadien (in verweerders terminologie:) verduidelijkt bij TBV 1996/4, niet is neergelegd dat het inkomen dat de vreemdeling zich
gedurende zes jaar direct voorafgaand aan de indiening van de aanvraag om toelating moet hebben verworven, ten minste gelijk dient te zijn aan het bestaansminimum.
De rechtbank is van oordeel dat de verwijzing van verweerder naar het restrictieve karakter van het toelatingsbeleid ontoereikend is om het algemene middelenvereiste, neergelegd in A4/4.2 Vc verdisconteerd te achten in het
langdurig-illegalenbeleid. Daartoe overweegt de rechtbank dat uit de ratio van het langdurig-illegalenbeleid niet zonder meer volgt dat onverkorte toepassing van het algemene middelenvereiste
geëigend is. Dat beleid ziet immers op gevallen, als het onderhavige, waarin op het moment van indiening van de aanvraag om toelating sprake is van een illegale situatie waarvan het bestuur op de hoogte was en welke situatie
gedurende zes jaar is gedoogd. Verweerder heeft in het langdurig-illegalenbeleid neergelegd in welke gevallen het gedogen door het bestuur leidt tot verblijfsaanvaarding op grond van klemmende redenen van humanitaire aard. Indien
verweerder bij de toepassing van het langdurig-illegalenbeleid tevens het algemene middelenvereiste had willen hanteren, had van verweerder uit een oogpunt van rechtszekerheid verwacht mogen worden dit vereiste in de specifieke
beleidsregels neer te leggen.
Dit klemt temeer nu het algemene middelenvereiste in tal van specifieke deeluitwerkingen van het aan artikel 11 Vw Pro ten grondslag liggende restrictieve toelatingsbeleid expliciet is opgenomen als algemeen toelatingsvereiste, het
algemene middelenvereiste onbetwist niet wordt tegengeworpen in alle overige gevallen waarin op grond van klemmende redenen van humanitaire aard een vergunning tot verblijf zonder beperkingen wordt verleend en het evenmin wordt
tegengeworpen bij toelating op grond van het driejarenbeleid, een beleid op grond waarvan eveneens in het kader van de restcategorie klemmende redenen van humanitaire aard na een zeker tijdsverloop in het verblijf van de vreemdeling
wordt berust.
De rechtbank is bovendien niet gebleken dat er vóór de inwerkingtreding van IND-werkinstructie nr. 86 een vaste bestuurspraktijk gold waarin het algemene middelenvereiste werd tegengeworpen aan de vreemdeling die overigens voldeed
aan de voorwaarden voor toelating op grond van het langdurig-illegalenbeleid.
Onder deze omstandigheden is IND-werkinstructie nr. 86 derhalve aan te merken als een materiële beleidswijziging die een beperking inhoudt van de mogelijkheid tot het voldoen aan de vereisten voor toelating op grond van het
langdurig-illegalenbeleid. Het had naar het oordeel van de rechtbank op de weg van verweerder gelegen om deze aanscherping van het beleid uitdrukkelijk neer te leggen in de Vreemdelingencirculaire (eventueel bij TBV). Nu verweerder
dit heeft nagelaten, kan verweerder niet het algemene middelenvereiste tegenwerpen indien overigens aan alle vereisten voor toelating op grond van het langdurig-illegalenbeleid wordt voldaan.
10. De rechtbank stelt verder vast dat eiser heeft gesteld dat hij weliswaar in 1993 is uitgeschreven uit het bevolkingsregister, maar dat hij wel degelijk ononderbroken hier te lande heeft verbleven.
Mede gelet op het feit dat eiser heeft aangetoond dat in zijn geval wordt voldaan aan het vereiste van ononderbroken inkomen in de zin van het langdurig-illegalenbeleid, acht de rechtbank de enkele uitschrijving van eiser uit het
bevolkingsregister onvoldoende voor de conclusie dat er geen sprake is geweest van ononderbroken verblijf in Nederland in de zin van dat beleid.
11. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit berust op een ondeugdelijke motivering. Het beroep is mitsdien gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
12. De rechtbank ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten
bestuursrecht vastgesteld op f 2130,- (1 punt voor het beroepschrift en 2 punten voor het verschijnen ter zitting op 11 november 1998 en 29 april 1999; waarde per punt f 710,- en wegingsfactor 1).
Aangezien ten behoeve van eiser een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, dient ingevolge artikel 8:75, tweede lid, Awb de betaling aan de griffier te geschieden.
13. De rechtbank wijst met toepassing van artikel 8:74, eerste lid, Awb de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon die aan eiser het betaalde griffierecht ad f 210,- dient te vergoeden.
III. BESLISSING:
De Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
1. verklaart het beroep gegrond;
2. vernietigt het bestreden besluit;
3. bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
4. veroordeelt verweerder in de proceskosten ad f 2130,-, onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten dient te vergoeden en aan de griffier dient te betalen;
5. wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiser betaalde griffierecht ad f 210,-.
Aldus gedaan door mrs. A.C.J. van Dooijeweert, C.W. Rang en M.A.A. Mondt-Schouten en in het openbaar uitgesproken op 10 juni 1999 door mr. A.C.J. van Dooijeweert, in tegenwoordigheid van mr. drs. R. Depping, griffier.
griffier voorzitter
afschrift verzonden op: 10 juni 1999