Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE 'S-GRAVENHAGE
Sector Bestuursrecht
Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken
________________________________________________________
UITSPRAAK
ingevolge artikel 8:77 Algemene Pro wet bestuursrecht
juncto artikel 33a Vreemdelingenwet
________________________________________________________
Reg.nr.: AWB 00/1312 VRWET
Inzake: A, wonende te B, eiseres, gemachtigde
mr. C.L.J.M. Wilhelmus, advocaat te Sittard,
tegen : de Staatssecretaris van Justitie, verweerder, gemachtigde mr. A.W. van Leeuwen, advocaat te 's-Gravenhage.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
1. Eiseres, geboren op [...] 1930, bezit de Somalische
nationaliteit. Zij verblijft, volgens haar verklaring, sedert 8 november 1995 als vreemdeling in de zin van de Vreemdelingenwet (Vw) in Nederland. Op 9 november 1995 heeft zij te Rijsbergen een aanvraag ingediend om toelating als
vluchteling en een aanvraag om verlening van een vergunning tot verblijf om klemmende redenen van humanitaire aard.
Bij besluit van 22 april 1996 (uitgereikt op 22 mei 1996) heeft verweerder deze aanvragen niet ingewilligd. De aanvraag om toelating als vluchteling is niet ingewilligd wegens kennelijke ongegrondheid ervan ingevolge artikel 15c,
eerste lid, aanhef en onder a, Vw. Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt bij bezwaarschrift van 22 mei 1996. De gronden
van het bezwaar zijn ingediend bij brief van 5 september 1996.
Eveneens op 22 mei 1996 heeft eiseres een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend, inhoudende een verbod tot uitzetting totdat op het bezwaar is beslist. Bij uitspraak van 17 juli 1996 van de president van deze rechtbank,
nevenzittingsplaats 's-Hertogenbosch, is het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen omdat verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken niet tijdig had ingezonden.
Bij besluit van 17 september 1996 (uitgereikt op 26 september 1996) heeft verweerder het bezwaar (kennelijk) ongegrond verklaard. Daarbij is meegedeeld dat, indien eiseres beroep instelt, aan haar - ter voorkoming van een dubbele
procedure in beroep - op grond van artikel 22, eerste lid, Vw uitstel van vertrek zal worden verleend gedurende de behandeling van beroep.
Tegen het besluit van 17 september 1996 heeft eiseres bij beroepschrift van 22 oktober 1996 beroep ingesteld bij de rechtbank,
nevenzittingsplaats 's-Hertogenbosch. De gronden van het beroep zijn ingediend bij brief van 20 november 1996.
De behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 11 februari 1998.
Bij uitspraak van 25 maart 1998 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard voorzover gericht tegen de weigering van verlening van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf, en het beroep voor het overige ongegrond verklaard.
Bij besluit van 25 mei 1999 heeft verweerder het bezwaar wederom (kennelijk) ongegrond verklaard.
Dit besluit is op 25 mei 1999 verzonden naar de gemachtigde van eiseres.
Daarbij is meegedeeld dat, indien eiseres beroep instelt, aan haar - ter voorkoming van een dubbele procedure in beroep - op grond van artikel 22, eerste lid, Vw uitstel van vertrek zal worden verleend gedurende de behandeling van
beroep.
2. Tegen het besluit van 25 mei 1999 heeft eiseres bij beroepschrift van 17 juni 1999 beroep ingesteld bij de rechtbank, nevenzittingsplaats 's-Hertogenbosch. De gronden van het beroep zijn ingediend bij brief van 30 juni 1999.
In een verweerschrift van 31 december 1999 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep.
3. In verband met vragen over de toepassing van het driejarenbeleid is het beroep ter verdere behandeling en beslissing verwezen naar de Rechtseenheidskamer.
4. In een aanvullend verweerschrift van 8 maart 2000 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep. Bij brief van 29 maart 2000 heeft eiseres gerepliceerd. Verweerder heeft geen gebruik gemaakt van de
gelegenheid tot dupliek.
5. De behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 7 april 2000.
Eiseres is aldaar verschenen bij haar gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het beroep is ter zitting gevoegd behandeld met de beroepen onder de nummers AWB 00/1298 + 00/1300 VRWET en AWB 00/1305 + 00/1309 VRWET.
II. OVERWEGINGEN
1. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
2. Eiseres legt aan het onderhavige beroep onder meer ten grondslag dat zij, gelet op hoofdstuk A4/6.17.2 van de Vreemdelingencirculaire 1994 (Vc), in aanmerking komt voor verlening van een vergunning tot verblijf op grond van het
driejarenbeleid. Daartoe wijst zij er op dat verweerder, na de (gedeeltelijke) gegrondverklaring van het beroep bij uitspraak van 25 maart 1998, eerst op 25 mei 1999 het bezwaar opnieuw ongegrond heeft verklaard. Gerekend vanaf de
datum van indiening van haar aanvragen om toelating, 9 november 1995, was ten tijde van het nemen van het thans bestreden besluit de driejarentermijn al geruime tijd volgelopen.
Eiseres bestrijdt dat de omstandigheid dat zij niet een aanvraag heeft ingediend om verlening van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (hierna: vvtv), zou betekenen dat, na de uitspraak van de rechtbank van 25 maart 1998, het
oorspronkelijk beoogde verblijfsdoel niet (meer) zou
bestaan. Daartoe wijst zij er op dat zij in november 1995 om protectieredenen heeft verzocht om toelating tot Nederland. Daaronder is mede begrepen toelating op basis van een vvtv, aldus eiseres. Eiseres is van mening dat de
omstandigheid dat de wetgever ervoor heeft gekozen om de vvtv ongevraagd en ambtshalve te verlenen, aan haar niet kan worden tegengeworpen. Van belang is voorts, aldus eiseres, dat de uitzetting in ieder geval achterwege is gebleven
om redenen die verband houden met het verblijfsdoel.
3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de periode waarin (nog) uitsluitend wordt geprocedeerd over de mogelijke aanspraak op verlening van een vvtv, niet geldt als relevant tijdsverloop in de zin van het driejarenbeleid.
Daartoe knoopt verweerder aan bij met name de eerste voorwaarde van het driejarenbeleid, die in hoofdstuk A4/6.17.2 Vc aldus is geformuleerd:
"Er zijn ten minste drie jaren verstreken na de datum van de aanvraag om toelating en de vreemdeling heeft nog geen beslissing of nog geen onherroepelijke beslissing op zijn aanvraag ontvangen, terwijl het oorspronkelijk beoogde
verblijfsdoel nog steeds van toepassing is; (..)"
Verweerder stelt dat, na de uitspraak van de rechtbank waarbij het beroep tegen de weigering van de toelating als vluchteling en van verlening van een vergunning tot verblijf ongegrond is verklaard doch dat tegen de weigering van
een vvtv gegrond, er geen sprake meer is van een lopende procedure in de zin van het driejarenbeleid. Onder "de aanvraag om toelating" moet in dit verband uitsluitend worden verstaan de aanvraag om toelating als vluchteling dan wel
om verlening van een vergunning tot verblijf, aldus verweerder.
Voorts wijst verweerder er op dat, na de partiële vernietiging door de rechtbank, sprake is van een wijziging van het verblijfsdoel. Het verblijfsdoel dat de asielzoeker heeft gebracht tot het indienen van zijn aanvraag om toelating
als vluchteling en om verlening van een vergunning tot verblijf is immers bescherming tegen individualiseerbare risico's die hem naar eigen zeggen bedreigen. Dat is niet hetzelfde als het verblijfsdoel met het oog waarop een vvtv
wordt verleend; de vvtv beoogt bescherming te bieden tegen de algemene onveiligheid in het land van herkomst, aldus verweerder.
Bovendien is het naar het oordeel van verweerder in overeenstemming met de ratio van het tijdsverloopbeleid om ervan uit te gaan dat in de periode waarin uitsluitend wordt (door-)geprocedeerd voor een vvtv, geen relevante tijd wordt
opgebouwd. Verweerder wijst er in dit verband op dat het uitgangspunt van het tijdsverloopbeleid is dat de vreemdeling op grond van dat beleid in ieder geval geen sterkere titel kan krijgen dan de titel waarover hij procedeert. Om
die reden wordt in reguliere zaken op grond van het tijdsverloop toelating verleend onder de beperking waarvoor de vreemdeling ten tijde van zijn oorspronkelijke aanvraag heeft geopteerd, aldus verweerder. Als deze hoofdregel wordt
toegepast in de onderhavige zaak dan zou tijdsverloop tijdens een vvtv-procedure hooguit kunnen leiden tot een vvtv. Uit deze redenering vloeit voort dat tijdsverloop in het kader van een vvtv-procedure tot niets kan leiden, aldus
verweerder. Er zijn alsdan immers twee mogelijkheden: of er is vvtv-beleid en in dat geval leidt het tijdsverloop hooguit tot een vvtv, die de asielzoeker toch al zou krijgen omdat hij behoort tot een vvtv-gerechtigde categorie. Of
er geldt ten aanzien van de categorie vreemdelingen waartoe de asielzoeker behoort geen vvtv-beleid en in dat geval wordt niet voldaan aan de belangrijkste voorwaarde voor toelating op grond van het tijdsverloopbeleid.
Ten slotte benadrukt verweerder dat bij dit alles moet worden bedacht dat, gelet op de ratio en achtergrond van het driejarenbeleid, een restrictieve uitleg ervan geoorloofd is. Bij die uitleg komt doorslaggevende betekenis toe aan
de beleidsinterpretatie van verweerder.
De rechtbank overweegt het volgende.
4. Ingevolge artikel 11, vijfde lid, Vw kan het verlenen van een vergunning tot verblijf worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend.
Verweerder voert met het oog op de bevolkings- en
werkgelegenheidssituatie hier te lande bij de toepassing van genoemd artikellid een beleid waarbij vreemdelingen in het algemeen - behoudens verplichtingen voortvloeiende uit internationale overeenkomsten - slechts voor toelating in
aanmerking komen, indien met hun toelating hier te lande een wezenlijk Nederlands belang is gediend of indien sprake is van klemmende redenen van humanitaire aard. Dit beleid is neergelegd in de Vc.
5. Op basis van het driejarenbeleid - ten tijde van het bestreden besluit neergelegd in hoofdstuk A4/6.17 Vc (met ingang van aanvulling 23 van juli 1999 neergelegd in hoofdstuk A4/6.22 Vc) - kan een vreemdeling die langdurig in
onzekerheid verkeert omtrent de uitkomst van zijn toelatingsprocedure onder bepaalde voorwaarden in aanmerking komen voor toelating tot Nederland.
Deze voorwaarden zijn als volgt geformuleerd in hoofdstuk A4/6.17.2 Vc:
"Een vreemdeling verkrijgt in asielzaken een vergunning tot verblijf zonder beperking en in reguliere zaken een vergunning onder beperking op grond van het driejarenbeleid, indien aan de volgende drie cumulatieve voorwaarden is
voldaan:
1. Er zijn ten minste drie jaren verstreken na de datum van de aanvraag om toelating en de vreemdeling heeft nog geen beslissing of nog geen onherroepelijke beslissing op zijn aanvraag ontvangen, terwijl het oorspronkelijk beoogde
verblijfsdoel nog steeds van toepassing is; én 2. de uitzetting is om beleidsmatige redenen achterwege gebleven; dat wil zeggen om een reden die verband houdt met het verblijfsdoel; én 3. er is geen sprake van contra-indicaties."
6. Eiseres heeft op 9 november 1995 een aanvraag om toelating ingediend.
Het thans bestreden besluit dateert van 25 mei 1999. Er is dus sprake van een tijdsverloop van ruim drieëneenhalf jaar tussen de datum van de aanvraag om toelating en de datum waarop is beslist over de aanspraak op een vvtv.
In geschil is of dit tijdsverloop `relevant tijdsverloop' is in de zin van het driejarenbeleid en in het bijzonder of de door verweerder aangevoerde argumenten aan die conclusie in de weg staan.
7. In hoofdstuk A4/6.17.2 Vc is neergelegd dat als startpunt van de driejarentermijn geldt de datum van de aanvraag om toelating. In artikel 1 Vw Pro is bepaald dat in de Vreemdelingenwet onder `toelating' wordt verstaan: instemming
door Onze Minister met het bestendig verblijf in Nederland van een vreemdeling. Het begrip `bestendig' is in de MvT (22 735, nr 3, p. 43) omschreven als: "langer dan de zogenaamde `vrije' termijn ingevolge artikel 8 van Pro de
Vreemdelingenwet". Derhalve is ook sprake van toelating indien met het verblijf in Nederland wordt ingestemd door verlening van een vvtv.
8. Eiseres heeft haar aanvragen om toelating gedaan omdat zij in Nederland bescherming zoekt tegen risico's in haar land van herkomst.
Zij heeft daartoe op 9 november 1995 formulieren ondertekend die strekken tot verkrijging van toelating als vluchteling en tot verlening van een vergunning tot verblijf. Eiseres heeft niet tevens een formulier ondertekend tot
verlening van een vvtv. Daartoe is zij ook niet in de gelegenheid gesteld omdat verweerder destijds het standpunt innam (neergelegd in hoofdstuk B7/15.2.1 Vc) dat de vreemdeling geen aanvraag om verlening van een vvtv kón indienen,
daar deze ongevraagd werd verleend. Onder die omstandigheden moet in de op 9 november 1995 ingediende aanvragen om toelating, een aanvraag om toelating op grond van een vvtv begrepen worden geacht. Daarvoor is te meer aanleiding nu
artikel 12b Vw voor de mogelijkheid van vvtv-verlening uitdrukkelijk de eis stelt dat een aanvraag om toelating is gedaan. Verlening van een vvtv is in feite niets anders dan de minst vergaande inwilligende beslissing op de aanvraag
om toelating.
9. Aan de eerste voorwaarde van het driejarenbeleid is dan ook voldaan indien, zoals in casu, eerst na drie jaar (onherroepelijk) wordt beslist over de aanspraak op een vvtv. Voorts kan worden vastgesteld dat van een wijziging van
het verblijfsdoel geen sprake is geweest. Eiseres beoogde en beoogt nog steeds bescherming in Nederland tegen risico's in haar land van herkomst. Dat verweerder ten tijde van het bestreden besluit reeds onherroepelijk had beslist
dat eiseres geen aanspraak had op toelating als vluchteling of verlening van een vergunning tot verblijf om klemmende redenen van humanitaire aard, maakt dit, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 8, niet anders.
10. Verweerders verwijzing naar de regel die in reguliere zaken leidt tot het hooguit toestaan van verblijf op grond van de oorspronkelijke beperking, geeft onvoldoende aanleiding om anders te oordelen. Daarvoor is in de eerste
plaats redengevend dat in het beleid een scherpe scheiding is gemaakt tussen de regeling die betrekking heeft op reguliere zaken en de regeling die betrekking heeft op asielzaken.
Daarom ligt niet voor de hand om een beperkende voorwaarde uit de ene sfeer (regulier) door analogische toepassing te hanteren in de andere sfeer (asiel). Voorts miskent verweerder dat een vvtv niet wordt verleend onder een
beperking, maar onder een voorwaarde. Voor de door verweerder voorgestane analogische toepassing is dan ook geen grond.
11. Met het voorgaande is niet gezegd dat aan verweerders interpretatie van zijn eigen beleid niet grote betekenis zou toekomen. Die eigen interpretatie kan echter niet doorslaggevend zijn indien de tekst van het op schrift gestelde
beleid, opgevat in zijn betekenis in het vreemdelingenrecht, de betrokkenen aanspraken toekent die een restrictieve interpretatie van die tekst hun ontzegt, zonder dat voor die interpretatie steun kan worden gevonden in een
eenduidige uitvoering van het beleid.
12. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit berust op een ondeugdelijke motivering voorzover eiseres daarbij een vergunning tot verblijf op grond van het driejarenbeleid is onthouden. Het bestreden besluit komt op deze
grond voor vernietiging in aanmerking. Het beroep is mitsdien gegrond.
13. De rechtbank ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten
bestuursrecht vastgesteld op f 1775,- (1 punt voor het beroepschrift; 0,5 punt voor het indienen van repliek; en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van 7 april 2000; waarde per punt f 710,- en wegingsfactor 1).
Aangezien ten behoeve van eiseres een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, dient ingevolge artikel 8:75, tweede lid, Awb de betaling aan de griffier te geschieden.
14. De rechtbank wijst met toepassing van artikel 8:74, eerste lid, Awb de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon die aan eiseres het betaalde griffierecht ad f 50,- dient te vergoeden.
III. BESLISSING:
De Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
1. verklaart het beroep gegrond;
2. vernietigt het bestreden besluit;
3. bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
4. veroordeelt verweerder in de proceskosten ad f 1775,-, onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten dient te vergoeden en aan de griffier dient te betalen;
5. wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiseres betaalde griffierecht ad f 50,-.
Aldus gedaan door mrs. A.C.J. van Dooijeweert, C.W. Rang en A.H. Schotman en in het openbaar uitgesproken op 19 mei 2000 door mr. A.C.J. van Dooijeweert, in tegenwoordigheid van mr. drs. R. Depping,
griffier.
griffier voorzitter
afschrift verzonden op: 19 mei 2000