Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage
Sector Bestuursrecht
Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken
Uitspraak
artikel 8:70 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb)
jo artikel 33a Vreemdelingenwet (Vw)
reg.nr.: AWB 99/19 VRWET
inzake: A, wonende te B, eiser,
tegen: de Staatssecretaris van Justitie, verweerder.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
1. Eiser, geboren op [...] 1970, bezit de Surinaamse nationaliteit.
Eiser is op 21 november 1995 Nederland ingereisd in het bezit van een visum voor kortdurend verblijf, geldig tot 4 februari 1996. Op 22 november 1995 heeft hij zich gemeld bij de korpschef van de regiopolitie Noord- en
Oost-Gelderland (verder: de korpschef). Op 20 december 1995 heeft hij bij de korpschef een aanvraag ingediend om verlening van een vergunning tot verblijf met als doel "medische behandeling". Bij besluit van 23 oktober 1996,
uitgereikt aan eiser op 12 november 1996, heeft verweerder op deze aanvraag afwijzend beslist.
Bij bezwaarschrift van 9 december 1996 heeft eiser tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij brief van 11 maart 1997 heeft verweerder de Geneeskundig Inspecteur verzocht een advies uit te brengen over de gezondheidstoestand van eiser.
Op 12 maart 1997 is eiser gehoord door een ambtelijke commissie. Bij nota van 25 juli 1997 heeft de Medisch
Adviseur bij het Ministerie van Justitie (verder: MA) een advies uitgebracht. Bij schrijven van 5 september 1997 heeft eiser - in reactie op de nota van de MA- het bezwaar nader aangevuld. Bij brief van 19 september 1997 heeft
verweerder de MA verzocht om nader advies. Op 22 september 1997 heeft de MA nader advies uitgebracht. Het bezwaar is ongegrond verklaard bij besluit van 1 oktober 1997.
2. Bij beroepschrift van 28 oktober 1997 heeft eiser tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank te 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats 's-Gravenhage. Het beroep is ter behandeling doorgestuurd naar nevenzittingsplaats
Zwolle. In het verweerschrift van 20 oktober 1998 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep.
Bij schrijven van 6 november 1998 heeft eiser het beroep nader aangevuld.
3. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 november 1998.
Eiser is aldaar vertegenwoordigd door mr. M.F.C. Strok, advocaat te 's-Gravenhage. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. E. Brakke, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie
(IND).
4. Bij beslissing van 23 december 1998, verzonden op 6 januari 1999 (AWB 97/6210 VRWET), heeft nevenzittingsplaats Zwolle het onderzoek heropend en de zaak in de stand waarin deze zich bevond verwezen naar de Rechtseenheidskamer
Vreemdelingenzaken ter verdere behandeling.
5. Bij schrijven van 6 september 1999 heeft de rechtbank verweerder een aantal vragen voorgelegd. Verweerder heeft bij schrijven van 27 januari 2000 een (aanvullend) verweerschrift ingediend. In dit schrijven zijn - onder meer - de
in de brief van 6 september 1999 geformuleerde vragen beantwoord. Bij schrijven van 4 februari 2000 heeft eiser het beroep nader aangevuld. Bij schrijven van 11 februari 2000 heeft verweerder een veertiental - niet gepubliceerde -
uitspraken van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State uit de jaren 1987, 1988 en 1989 in het geding gebracht. Bij schrijven van 24 februari 2000 heeft eiser gerepliceerd naar aanleiding van het (aanvullend) verweerschrift van
27 januari 2000. Bij schrijven van 3 maart 2000 heeft verweerder een nota van dupliek ingediend. Bij faxbericht van 8 maart 2000 heeft verweerder op verzoek van de rechtbank een afschrift van een uitspraak overgelegd waaraan in het
schrijven van 3 maart 2000 wordt gerefereerd.
Bij faxbericht van 8 maart 2000 heeft eiser een bijlage bij de pleitnota op voorhand overgelegd.
6. Het onderzoek is voortgezet en het beroep is behandeld ter openbare zitting van 9 maart 2000. Eiser is aldaar vertegenwoordigd door mr. Strok, voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door gemachtigde mr. G.M.H.
Hoogvliet, advocaat bij Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn, advocaten en notarissen te 's-Gravenhage. Het beroep is ter zitting gevoegd behandeld met de beroepen geregistreerd onder de nummers AWB 99/17, 99/18 en 99/59 VRWET.
II. OVERWEGINGEN
1. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden. Bij de beantwoording van die vraag gaat de rechtbank uit van de volgende feiten.
Hier te lande verblijft de moeder van eiser: C
(verder: C). Zij is geboren op [...] 1946 en bezit thans de Nederlandse nationaliteit.
Bij nota van 25 juli 1997 heeft de MA verweerder het volgende meegedeeld:
"Medisch gezien lijdt betrokkene aan klachten van neurologische aard, waarvoor hij uitgebreid specialistisch is onderzocht.
Momenteel vinden noch de neuroloog, noch de internist duidelijke afwijkingen die zijn klachten kunnen verklaren.
Er vindt aldus geen behandeling plaats.
Vermeldenswaard is dat betrokkene in het verleden voor verschillende afwijkingen specialistisch is behandeld geweest, echter deze zijn thans niet aan de orde.
Gelet op de beschikbare informatie, mag ik concluderen dat dergelijke specialisten en specialistische zorg verkrijgbaar zijn in Suriname.
Derhalve is medische noodzaak tot verblijf in Nederland niet aangetoond."
Blijkens een telefoonnotitie van de IND van 22 september 1997 heeft een medewerker van het Bureau Vreemdelingen Advisering, in aanvulling op voornoemde nota, verweerder desgevraagd meegedeeld dat de door eiser gevolgde
Mensendiecktherapie niet aan Nederland is gebonden.
2.1. Bij schrijven van 4 februari 2000 heeft eiser een op de onderhavige procedure betrekking hebbende brief van 10 januari 2000 van verweerder aan de korpschef overgelegd waarin - voor zover thans relevant - het volgende wordt
gesteld:
"[i]n het onderhavige geval is gebleken dat de beschikking van 1 oktober 1997 (...) op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Gelet hierop heb ik besloten voornoemd besluit in te trekken en betrokkene in het bezit te stellen van
een vergunning tot verblijf op grond van het driejarenbeleid.
Ik verzoek u betrokkene in het bezit te stellen van een vergunning tot verblijf onder de beperking "medische behandeling". Het verrichten van arbeid is niet toegestaan. De vergunning tot verblijf dient te worden verleend met ingang
van 21 december 1998, geldig tot 21 december 1999 en - gelet op de geldigheidsduur van het paspoort van betrokkene - onder gelijktijdige verlenging van de geldigheidsduur tot 19 maart 2000."
Tijdens de zitting van 9 maart 2000 is namens verweerder meegedeeld dat het besluit van 1 oktober 1997 is ingetrokken aangezien het advies van de MA dat - mede - aan dit besluit ten grondslag was gelegd - niet aan de daaraan te
stellen vereisten voldeed.
2.2 Eiser is van mening dat hij, ondanks dat het besluit van 1 oktober 1997 inmiddels is ingetrokken, nog immer belang heeft bij het onderhavige beroep.
2.3 De rechtbank stelt vast dat verweerder met de verlening van een vergunning tot verblijf per 21 december 1998 onder de beperking "medische behandeling", niet is ingegaan op de aanspraken die eiser zowel wat betreft de
ingangsdatum van de vergunning, als wat betreft de beperking waaronder een vergunning zou moeten worden verleend, op grond van de - hier na te noemen - Overeenkomst tussen Nederland en Suriname stelt te hebben. Gelet hierop heeft
eiser nog immer belang bij het onderhavige beroep en is het beroep derhalve ontvankelijk.
3. Partijen worden in de onderhavige zaak - met name - verdeeld gehouden over de vraag in hoeverre Surinaamse onderdanen die toelating beogen bij in Nederland verblijvende personen van Surinaamse afkomst rechten kunnen ontlenen aan
de op 23 januari 1981 te Paramaribo tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Suriname gesloten Overeenkomst inzake de binnenkomst en het verblijf van wederzijdse onderdanen (Trb. 1981, 35 en 1982, 171; hierna: de
Overeenkomst) en aan hetgeen wordt bepaald in Bijlage 1 bij deze Overeenkomst.
Aan het geschil liggen de volgende vragen ten grondslag die door ieder der partijen verschillend worden beantwoord:
- Vormt de weergave van het toelatingsbeleid in Bijlage 1 een afwijking van het destijds in de Vreemdelingencirculaire (hierna: Vc) van 1982 neergelegde beleid?
- Behelsde de inwerkingtreding van de Vc 1994 een beleidswijziging ten opzichte van het voor dat tijdstip geldende beleid?
- Kan aan het bepaalde in Bijlage 1 rechtstreekse werking worden toegekend?
- Wat is de betekenis van de omstandigheid dat de in artikel 9 van Pro de Overeenkomst voorgeschreven notificatieprocedure niet is gevolgd?
Partijen over de Overeenkomst
4.1 Verweerder heeft met betrekking tot het beroep dat eiseres op de Overeenkomst heeft gedaan primair het volgende aangevoerd. De weergave van het toelatingsbeleid in Bijlage 1 bij de Overeenkomst is niet woordelijk gelijk aan het
algemene toelatingsbeleid maar het is nooit de bedoeling geweest een van het algemene toelatingsbeleid afwijkend beleid te voeren. Nederland hechtte er sterk aan het vreemdelingenbeleid niet vast te leggen in een verdrag. Omdat de
Surinaamse overheid, juist in
het licht van de Surinaamse situatie, verduidelijking van het toelatingsbeleid wilde, is de tekst van Bijlage 1 meer toegeschreven op in Suriname voorkomende (gezins-)situaties. Met de tekst van Bijlage 1 is dan ook uitsluitend
beoogd een verduidelijking van het normale vreemdelingenbeleid tegen de achtergrond van specifieke Surinaamse situaties te geven. Nimmer is bedoeld om door vreemdelingen inroepbare rechtsregels vast te leggen. Indien er
daadwerkelijk sprake zou zijn geweest van een verruiming ten opzichte van het algemene beleid, zou dit in het parlement aan de orde zijn gesteld. In de relevante kamerstukken is hierover echter niets te vinden. De omstandigheid dat
bij het opstellen van de Vc van 1982 kennelijk is besloten om hetgeen in Bijlage 1 is opgenomen expliciet in een specifiek voor Surinaamse onderdanen geldend beleidshoofdstuk op te nemen betekent niet dat dit toelatingsbeleid, voor
wat betreft de aspecten die in deze zaak aan de orde zijn, zich niet binnen de grenzen van het reguliere beleid bevindt.
Volgens verweerder is er met de inwerkingtreding van de Vc 1994 per 1 januari 1994 geen sprake geweest van een beleidswijziging. De in artikel 9 van Pro de Overeenkomst beschreven procedure op grond waarvan voorgenomen
beleidswijzigingen aan de andere Overeenkomstsluitende partij dienen te worden genotificeerd, is dan ook niet aan de orde.
4.2. Subsidiair stelt verweerder zich op het volgende standpunt. Ook indien zou worden aangenomen dat het in Bijlage 1 en in de Vc 1982 opgenomen beleid afwijkt van het algemene beleid, betekent dit niet dat aan het bepaalde in
Bijlage 1 rechtstreekse werking zou kunnen worden toegekend. De Overeenkomst beoogt uitsluitend een overlegstructuur tussen Nederland en Suriname tot stand te brengen. In de Overeenkomst is uitdrukkelijk vastgelegd dat beide
regeringen vrij blijven in hun beleid ten aanzien van binnenkomst en verblijf van wederzijdse onderdanen.
Vanwege het karakter van de Overeenkomst kan rechtens dan ook niet tot uitgangspunt worden genomen dat de inhoud daarvan rechtstreekse werking heeft. Hieruit vloeit noodzakelijkerwijs voort dat ook aan de bepalingen in de bijlagen
bij de Overeenkomst niet het karakter kan worden toegekend van rechtstreeks werkende rechtsregels.
4.3 Meer subsidiair heeft verweerder het volgende gesteld. Zelfs als de inwerkingtreding van de Vc 1994 als een beleidswijziging moet worden gekwalificeerd, kan de omstandigheid dat de in artikel 9 van Pro de Overeenkomst beschreven
procedure van notificatie niet is gevolgd niet tot de conclusie leiden dat het beleid waarop verweerder zich in de onderhavige zaak heeft gebaseerd, namelijk het beleid in de Vc 1994, niet van toepassing is. Het is aan de
Overeenkomstsluitende Partijen om uit te maken of en zo ja op welke wijze zij aan hun verplichtingen inhoud geven en of en zo ja op welke wijze zij ten opzichte van elkaar eventueel tekortschieten aan de orde zullen stellen. Nu het
volledig duidelijk is dat de Overeenkomstsluitende Partijen hun autonomie op het gebied van de vaststelling van het beleid hebben gehouden, kan artikel 9 van Pro de Overeenkomst niet aldus worden geïnterpreteerd dat notificatie een
conditio sine qua non is voor de inwerkingtreding van eventuele beleidswijzigingen. Alleen Suriname kan zich beroepen op het niet inachtnemen van artikel 9 van Pro de Overeenkomst. Er kunnen allerlei redenen zijn waarom Suriname dit
niet doet c.q. niet heeft gedaan, nog los van de mogelijkheid dat ook Suriname van oordeel zou kunnen zijn dat van een beleidswijziging die noopt tot notificatie geen sprake is geweest.
5. Eiser heeft met betrekking tot de Overeenkomst het volgende aangevoerd. De in Bijlage 1 opgenomen beleidsbepalingen wijken wel degelijk af van het algemene toelatingsbeleid, zoals neergelegd in de Vc 1982. De inhoud van Bijlage 1
is tot stand gekomen op basis van intensieve onderhandelingen tussen de verdragspartijen. Van Surinaamse zijde werd het wenselijk geacht dat ook ná 24 november 1980 de
geprivilegieerde positie die in 1975 aan Surinaamse onderdanen was toegekend inzake de toelating en verblijf in Nederland, tot op zekere hoogte werd voortgezet. Bij de onderhandelingen is beoogd om in Bijlage 1 ten aanzien van
enkele specifieke onderwerpen beleidsregels op te nemen welke in gunstige zin afwijken van het algemene gezinsherenigingsbeleid.
Dit blijkt onder meer uit het feit dat de tekst van Bijlage 1 is opgenomen in deel B van de Vc 1982 (hoofdstuk B 10), het deel van de Vc waarin het beleid ten aanzien van bijzondere groepen is opgenomen.
Uit de tekst van Bijlage 1 bij de Overeenkomst blijkt dat het daarin neergelegde gezinsherenigingsbeleid niet gelijk is aan het algemene gezinsherenigingsbeleid. Dat met de inwerkingtreding van de Vc 1994 wel degelijk een
beleidswijziging heeft plaatsgevonden blijkt tevens uit de uitvoeringspraktijk van vóór die datum.
De bepalingen in Bijlage 1 omtrent gezinshereniging hebben betrekking op in Suriname veel voorkomende specifieke gezins- en familiestructuren. De na de eerste gedachtestreep opgenomen bepaling ziet onder meer op minderjarige
kinderen die niet feitelijk tot het gezin behoren. Het ontbreken van het woord "feitelijk" in de betreffende zinsnede, is een bewuste keuze geweest. Zo is beoogd in te spelen op de specifiek in Suriname voorkomende situatie dat
minderjarige kinderen tijdelijk buiten het gezin door verwanten worden opgevoed zonder dat er sprake is van een breuk in de relatie, of verbreking van de familierechtelijke verhouding met de ouders. De passage na de tweede
gedachtestreep heeft betrekking op twee vormen van gezinshereniging. In de eerste plaats is een bepaling omtrent verruimde gezinshereniging opgenomen. Voor toelating op basis van deze bepaling is niet vereist dat wordt voldaan aan
de - ook al in 1980 geldende - eis van het algemene beleid inzake verruimde gezinshereniging dat achterlating in het land van herkomst een onevenredige hardheid moet betekenen. In de tweede plaats wordt in deze passage een categorie
bijzondere gevallen van verruimde gezinshereniging genoemd. Met het opnemen van deze categorie is destijds beoogd een niet limitatieve opsomming te geven van personen die niet feitelijk tot het gezin behoren maar die wel een
verwantschapsrelatie hebben met het reeds toegelaten gezinshoofd in Nederland. In het advies dat de Raad van State naar aanleiding van het wetsontwerp tot goedkeuring van de Overeenkomst heeft opgesteld, wordt erop gewezen dat de
bijlagen bij de Overeenkomst een integrerend onderdeel uitmaken van de Overeenkomst. Op bijlagen bij een verdrag zijn de nationale regels voor verdragen immers in volle omvang van toepassing tenzij het verdrag heel expliciet aan de
bijlagen een ander karakter toekent. Dat laatste doet zich met betrekking tot de onderhavige Overeenkomst niet voor. De inhoud van Bijlage 1 is van dien aard dat het zich rechtstreeks richt tot de geadresseerden. Het kan dan ook
niet anders dan dat Bijlage 1 bij de Overeenkomst rechtstreekse werking heeft, in die zin dat Surinaamse onderdanen die Nederland zijn binnengekomen vanaf 25 november 1980 rechtstreeks een beroep kunnen doen op de bepalingen in
Bijlage 1. Uit de door verweerder overgelegde jurisprudentie blijkt dat dit sinds 1981 geregeld is gebeurd.
Gelet op het voorgaande, moet de inwerkingtreding van de Vc 1994 wel degelijk als een beleidswijziging worden gekwalificeerd. Voor de effectuering van wijzigingen van de bepalingen die zijn opgenomen in Bijlage 1, is - anders dan
verweerder stelt - het vereiste van notificatie een conditio sine qua non. Een argument hiervoor is het - hiervoor reeds aangehaalde - specifieke karakter van Bijlage 1. Voorts blijkt uit de formulering van artikel 9 van Pro de
Overeenkomst expliciet dat effectuering van het in artikel 8 gegeven Pro recht om op eigen gezag de in Bijlage 1 opgenomen bepalingen te wijzigen, behoudens gevallen van openbare orde en veiligheid, eerst mogelijk is na notificatie. Het
belang van de notificatieprocedure wordt bevestigd in het ter zake door
de Raad van State uitgebrachte advies en in de relevante kamerstukken.
Uit het voorgaande volgt dat geen rechtskracht kan worden toegekend aan de in de Vc 1994 verwoorde beleidswijzigingen die verweerder zonder notificatie aan Suriname heeft aangebracht ten opzichte van de in 1980 overeengekomen inhoud
van Bijlage 1.
Partijen over de vraag of eiser voldoet aan de vereisten van het algemene toelatingsbeleid
6. Omtrent de vraag of eiser aanspraak op toelating kan ontlenen aan het algemene beleid, wordt in het bestreden besluit het volgende gesteld.
Weliswaar is gebleken dat eiser en C voor het vertrek van C naar Nederland in 1990 in één huis woonden, doch het is niet aannemelijk gemaakt dat eiser destijds zowel in moreel als financieel opzicht afhankelijk was van C. In dit
kader is van belang dat eiser Nederland is ingereisd en verblijf beoogde voor medische behandeling en geen verblijf beoogde in het kader van gezinshereniging. Dit vormt een aanwijzing temeer dat er in Suriname voor het vertrek van C
naar Nederland geen sprake (meer) was van een situatie waarbij eiser afhankelijk was van C. Eiser kan geen geslaagd beroep doen op het ten aanzien van Surinaamse onderdanen gevoerde beleid inzake medische behandeling, nu hij niet op
medische indicatie naar Nederland is gereisd.
Eiser kan evenmin een geslaagd beroep doen op het algemene beleid inzake toelating voor medische behandeling. Bij nota van 25 juli 1997, telefonisch aangevuld op 22 september 1997, heeft de MA immers geconcludeerd dat een medische
noodzaak voor het verblijf van eiser in Nederland niet is aangetoond. Er zijn geen feiten of omstandigheden naar voren gekomen op grond waarvan eiser om (andere) klemmende redenen van humanitaire aard in het bezit zou moeten worden
gesteld van een vergunning tot verblijf. Niet is gebleken dat eiser zich bij terugkeer in Suriname niet staande zal kunnen houden. Weliswaar is gesteld dat eiser niet zelfstandig kan wonen, maar dit is - mede gezien de inhoud van de
nota van de MA- onvoldoende aannemelijk geworden. Gebleken is dat er in Suriname nog broers van eiser wonen. Zonodig zal eiser op hen kunnen terugvallen.
7. Eiser is van mening aan de vereisten van het algemene toelatingsbeleid te voldoen. Het is juist dat eiser in beginsel niet op medische indicatie naar Nederland is gereisd. Om gezondheidsredenen heeft hij zijn voornemen voor een
kort verblijf hier te lande echter moeten wijzigen en de onderhavige aanvraag ingediend. Eiser moet om medisch-humanitaire redenen hier te lande worden toegelaten.
Sinds 1990 heeft eiser onverklaarbare lichamelijke klachten - gewrichtspijnen, pijn in de botten en duizeligheid - waarvoor hij reeds in het land van herkomst werd behandeld.
De medische noodzaak tot verblijf in Nederland vloeit reeds voort uit het feit dat de oorzaken van zijn ziekte nog niet zijn vastgesteld. De medische behandeling met bijbehorende medicatie in Nederland hebben tot een verbetering van
zijn toestand geleid. In Suriname is dat, ondanks een vijf jaar durende medische behandeling, niet mogelijk gebleken.
De ziekte van eiser heeft tot gevolg dat hij hulp- en
verzorgingsbehoeftig is geworden. Eiser kan niet zelfstandig wonen en evenmin zelfstandig in zijn levensonderhoud voorzien. Hij heeft toezicht en voortdurende zorg nodig. De familieleden bij wie eiser na het vertrek van C naar
Nederland in 1990 verbleef, kunnen mede gezien de aard en de ernst van eisers ziekte, niet meer voor de opvang van eiser zorgdragen. De moeder van eiser, C, is als het meest naaste familielid van eiser dan ook de meest aangewezen
persoon om voor eiser te zorgen. In dit verband heeft eiser verwezen naar hoofdstuk B1 onder 11.1 van de Vc 1994 ("Familie- of gezinsleven").
Voorafgaande aan haar vertrek naar Nederland heeft eiser met C in Suriname in gezinsverband samengewoond. Eiser is in verband met zijn gezondheidstoestand steeds moreel en financieel afhankelijk gebleven van C, zoals uit overgelegde
bewijsstukken blijkt. In dit verband is
voorts van belang dat C reeds eerder heeft geprobeerd om eiser naar Nederland te laten overkomen om hier te lande medisch onderzoek en een medische behandeling te doen plaatsvinden. Voorts heeft C de kosten van de opnames van eiser
in het ziekenhuis betaald, heeft zij medicijnen naar eiser gezonden en heeft zij regelmatig bedragen naar Suriname overgemaakt die allemaal waren bestemd voor de verzorging van eiser.
Eiser heeft sinds zijn komst naar Nederland weliswaar geregistreerd gestaan in D, nu hij op uitnodiging van de aldaar wonende referent naar Nederland is gekomen, doch feitelijk heeft hij bij C in E verbleven, mede vanwege de
onderzoeken en behandelingen die hij in het ziekenhuis te E ondergaat. Verweerder stelt ten onrechte dat uit het gegeven dat eiser in Nederland verblijf beoogde voor medische behandeling, kan worden afgeleid dat er in Suriname voor
het vertrek van C naar Nederland geen sprake (meer) was van een situatie waarbij eiser afhankelijk was van C. Het tegendeel blijkt immers uit de hiervoor aangehaalde feiten.
De rechtbank overweegt het volgende
8. Ingevolge artikel 11, vijfde lid, van de Vw kan het verlenen van een vergunning tot verblijf aan een vreemdeling worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend.
9. Verweerder voert bij de toepassing van dit artikellid het beleid dat vreemdelingen niet voor toelating in aanmerking komen, tenzij met hun aanwezigheid hier te lande een wezenlijk Nederlands belang is gediend, dan wel klemmende
redenen van humanitaire aard of verplichtingen voortvloeiende uit internationale overeenkomsten tot toelating nopen.
Dit beleid is neergelegd in de Vc.
10. Allereerst is de vraag aan de orde of eiseres rechten kan ontlenen aan de Overeenkomst, in het bijzonder aan hetgeen omtrent (verruimde) gezinshereniging wordt bepaald in Bijlage 1 bij deze Overeenkomst. In dat verband is de
ontstaansgeschiedenis van de Overeenkomst van belang.
11. In verband met de onafhankelijkheid van Suriname op 25 november 1975 is diezelfde dag te Paramaribo tussen Nederland en Suriname - onder meer - de Overeenkomst inzake het verblijf en de vestiging van wederzijdse onderdanen
gesloten (Trb. 1975, 133 en 1977, 38; hierna: de Vestigingsovereenkomst). Op basis van de Vestigingsovereenkomst golden voor Surinaamse onderdanen ter zake van toelating en verblijf soepeler regels dan voor andere vreemdelingen. Op
24 november 1980 eindigde de geldigheidsduur van de Vestigingsovereenkomst. Het uitgangspunt van Nederland was dat vanaf deze datum het algemene vreemdelingenbeleid van toepassing zou zijn. Aan de zijde van de Surinaamse overheid
bestond echter de behoefte om onder andere de toelating en het verblijf van Surinaamse onderdanen in Nederland ook na 24 november 1980 bij verdrag te regelen. Onderhandelingen tussen Nederland en Suriname resulteerden in de op 23
januari 1981 getekende Overeenkomst. De Overeenkomst zelf voorziet in een overlegstructuur over migratieaangelegenheden en bevat geen inhoudelijke bepalingen omtrent het jegens wederzijdse onderdanen te voeren beleid; die zijn
opgenomen in een aantal Bijlagen.
12. In de preambule van de Overeenkomst wordt - onder meer - het volgende vermeld:
"De Regering van het Koninkrijk der Nederlanden
en
De Regering van de Republiek Suriname
(...)
Overtuigd van het belang van een regelmatige gedachtenwisseling over migratieaangelegenheden.
Zijn het volgende overeengekomen:"
13. In artikel 8 van Pro de Overeenkomst is het volgende bepaald:
"Elk der Overeenkomstsluitende Partijen blijft, met inachtneming van bestaande verdragsverplichtingen, autonoom terzake van haar beleid inzake de binnenkomst en het verblijf van onderdanen van de andere Partij. Elk der
Overeenkomstsluitende Partijen behoudt derhalve het recht om op eigen gezag wijziging aan te brengen in de op haar beleid van toepassing zijnde Bijlage."
14. In artikel 9 van Pro de Overeenkomst is het volgende bepaald:
"Niettegenstaande het bepaalde in artikel 8, doch behoudens gevallen van openbare orde en veiligheid, effectueert elk der Overeenkomstsluitende Partijen wijzigingen eerst, nadat het voornemen daartoe ter kennis is gebracht van de
andere Partij en deze laatste niet binnen 21 dagen na notificatie van het voornemen om overleg heeft verzocht in de commissie.
Indien een Overeenkomstsluitende Partij om overleg verzoekt, zal de commissie bijeenkomen niet later dan 21 dagen, nadat de wens om overleg ter kennis is gebracht van de andere Partij."
15. Blijkens de eerste alinea van Bijlage 1 ziet deze bijlage op:
"In het kader van deze Overeenkomst van belang zijnde punten van het Nederlandse beleid, inzake de binnenkomst en het verblijf van Surinaamse onderdanen, zoals dat vanaf 25 november 1980 zal gelden."
Met betrekking tot (verruimde) gezinshereniging is in paragraaf 1 van Bijlage 1 het volgende opgenomen:
"Tot de leden van het gezin, die voor gezinshereniging met de Surinaamse onderdaan die zich met toestemming in Nederland heeft gevestigd in aanmerking komen, behoren:
- de echtgenoot en de tot het gezin behorende minderjarige kinderen voorzover één der ouders met het wettig gezag over deze kinderen is belast;
- andere dan de bovengenoemde gezinsleden, indien zij reeds in Suriname feitelijk tot het gezin van de in Nederland gevestigde Surinaamse onderdaan behoorden en van hem afhankelijk waren; in dit verband dient te worden gedacht aan
behoeftige ouders; in bijzondere gevallen kunnen nog voor een verruimde vorm van gezinshereniging in aanmerking komen onder meer moeders die weduwe worden of kinderen die wees worden en voor wie er in Suriname geen enkele opvang
mogelijk is.
(...)"
Met betrekking tot medische behandeling is in paragraaf 3 van Bijlage 1 bij de Overeenkomst het volgende opgenomen:
"Aan Surinaamse onderdanen die op medische indicatie voor behandeling naar Nederland dienen te reizen, zal een visum worden verstrekt, mits de financiering van deze behandeling deugdelijk geregeld is. Wanneer in Nederland mocht
blijken dat een verblijf van langere duur nodig is, zal de verblijfstermijn verlengd worden."
16. Hetgeen in Bijlage 1 ten aanzien van (verruimde) gezinshereniging wordt vermeld is - in soms afwijkende bewoordingen - opgenomen in hoofdstuk B 10 van de Vc 1982, dat ziet op de toelating van Surinaamse onderdanen. Per 1 januari
1994 is de Vc 1994 inwerking getreden (aangekondigd in Stcrt. 1993, 252). De hiervoor aangehaalde passages uit Bijlage 1 komen niet meer terug in hoofdstuk B 10 van de Vc 1994. In dit hoofdstuk is thans - voor zover relevant - het
volgende bepaald:
"Ten aanzien van Surinaamse onderdanen die na 24 november 1980 Nederland zijn binnengekomen of binnenkomen, zijn de voor vreemdelingen in het algemeen geldende wettelijke bepalingen en voorschriften van toepassing.
Het gaat hierbij om:
a. Surinaamse onderdanen die in het kader van (verruimde) gezinshereniging of gezinsvorming naar Nederland komen: zie B 1;b. Toelating van een alleenstaande ouder van 65 jaar of ouder: zie B 1;(...)"
In hoofdstuk B 10 onder 3 van de Vc 1994 is nog wel een speciale regeling opgenomen voor Surinaamse onderdanen die een medische behandeling in Nederland willen ondergaan welke inhoudelijk vrijwel gelijkluidend is aan hetgeen op dit
punt in Bijlage 1 en in de Vc 1982 wordt bepaald. In de Vc 1994 is de volgende zinsnede toegevoegd:
"NB: voor een Surinaamse onderdaan die op een toeristenvisum Nederland binnenkomt om hier een medische behandeling te ondergaan, gelden de algemene bepalingen van B 16."
17. In het bestreden besluit is gesteld dat op basis van de Overeenkomst slechts verblijf kan worden toegestaan bij Surinaamse onderdanen die hun verblijfsrecht hier te lande ontlenen aan de Vestigingsovereenkomst, het bij de
Overeenkomst van 1981 gevoegde Protocol inzake verkregen rechten
dan wel de in de laatstgenoemde overeenkomst neergelegde overgangsregeling. In het aanvullend verweerschrift van 27 januari 2000 is verweerder op dit standpunt teruggekomen. In beroep is derhalve niet langer in geschil dat Bijlage 1
bij de Overeenkomst niet is beperkt tot deze categorieën maar zich ook uitstrekt tot degenen die ná de expiratie van de geldigheidsduur van de Vestigingsovereenkomst Nederland zijn binnengekomen. De rechtbank ziet ambtshalve geen
aanleiding hierover anders te oordelen. Uit het vooroverwogene volgt dat het bestreden besluit op dit punt op een onjuiste feitelijke grondslag berust.
18. De in Bijlage 1 neergelegde beleidsbepalingen omtrent (verruimde) gezinshereniging wijken naar het oordeel van de rechtbank niet alleen in formulering, maar (deels) ook materieel af van het algemene beleid inzake (verruimde)
gezinshereniging. Hoewel de jurisprudentie geen aanknopingspunten geeft voor eisers stelling dat het ontbreken van het woord "feitelijk" (tot het gezin behorend) in de na de eerste gedachtestreep opgenomen bepaling tot een andere
invulling van het begrip gezinsband zou moeten leiden dan te doen gebruikelijk in het algemene gezinsherenigingsbeleid, wordt bij toelating op grond van de na de tweede gedachtestreep opgenomen bepaling omtrent verruimde
gezinshereniging het vereiste dat achterlating een onevenredige hardheid moet betekenen niet, of in beduidend mindere mate, gesteld.
19. Voorts moet uit de tekst van de bepaling omtrent bijzondere gevallen van verruimde gezinshereniging worden afgeleid dat voor toelating op basis van deze bepaling niet is vereist dat degene die om toelating verzoekt feitelijk tot
het gezin is blijven behoren van de persoon bij wie verblijf wordt beoogd. Steun voor de opvatting dat deze regeling als een bijzondere, in vergelijking met het algemene beleid meer soepele, regeling moet worden gezien, is te vinden
in het gegeven dat de (de ambtsvoorganger van) de Staatssecretaris van Justitie bij gelegenheid van een mondeling overleg over het Surinamebeleid ten overstaan van de vaste Commissie voor Justitie en de bijzondere Commissie voor het
minderhedenbeleid heeft meegedeeld dat "[v]olledig alleenstaande en behoeftige mensen (...) in Nederland [zullen] worden toegelaten" (TK 1980-1981, 16 489, nr. 5). Bij deze gelegenheid zijn geen (nadere) vereisten genoemd.
20. De in Bijlage 1 neergelegde bepalingen zijn dermate concreet geformuleerd dat aangenomen moet worden dat de Overeenkomstsluitende Partijen hebben beoogd deze bepalingen voor rechtstreekse toepassing door de rechter in aanmerking
te doen komen.
Uit de door verweerder overgelegde uitspraken blijkt dat de Afdeling rechtspraak van de Raad van State in zaken van Surinaamse onderdanen die om (verruimde) gezinshereniging verzochten, gewoon was rechtstreeks te toetsen aan het in
Bijlage 1 bepaalde, naast toetsing aan het algemene (verruimde) gezinsherenigingsbeleid.
21. Gelet op de formulering van de bepalingen omtrent (verruimde) gezinshereniging in B 10 van de Vc 1982, moet worden aangenomen dat verweerder hiermee niet heeft beoogd een wijziging aan te brengen in de beleidsregels zoals deze
zijn weergegeven in Bijlage 1.
De omstandigheid dat de Afdeling rechtspraak van de Raad van State ook na de inwerkintreding van de Vc 1982 (mede) bleef toetsen aan het bepaalde in Bijlage 1, is hiervoor een belangrijke indicatie.
22. De inwerkingtreding van de Vc 1994 per 1 januari 1994, moet echter wel worden beoordeeld als een beleidswijziging. Zoals reeds is aangehaald, wordt in hoofdstuk B 10 van de Vc 1994 gesteld dat ten aanzien van Surinaamse
onderdanen die ná 24 november 1980 Nederland zijn binnengekomen - voor wat betreft de thans aan de orde zijnde beleidsonderdelen - het algemene vreemdelingenbeleid van toepassing is.
Hetgeen hiervoor is overwogen omtrent de bepalingen in Bijlage 1, leidt tot de conclusie dat de inwerkingtreding van de Vc 1994 moet worden
gekwalificeerd als een wijziging - een aanscherping - van het ten aanzien van Surinaamse onderdanen gevoerde beleid.
23. Tussen partijen is niet in geschil dat de in artikel 9 van Pro de Overeenkomst beschreven procedure van notificatie niet is gevolgd. Niet is gesteld, noch is gebleken dat er sprake is geweest van een "geval van openbare orde en
veiligheid" waarbij notificatie krachtens dit artikel achterwege kan blijven. Dit roept de vraag op of de omstandigheid dat de beleidswijziging per 1 januari 1994 niet is genotificeerd aan Suriname, gevolgen dient te hebben voor de
rechtmatigheid van het na deze datum ten aanzien van Surinaamse onderdanen gevoerde beleid. Naar het oordeel van de rechtbank is dit niet het geval.
24. Blijkens de aanhef van Bijlage 1 ziet deze op in het kader van de Overeenkomst van belang zijnde punten van het Nederlandse beleid. Dat aan de in Bijlage 1 neergelegde beleidsregels rechtstreekse werking kon worden toegekend,
heeft geen betekenis voor de mogelijkheid van Nederland om deze beleidsregels te wijzigen. Uit de preambule van de Overeenkomst blijkt immers dat de Overeenkomstsluitende Partijen hebben beoogd een overlegstructuur tot stand te
brengen omtrent de toelating en het verblijf van wederzijdse onderdanen op elkaars grondgebied. In artikel 8 van Pro de Overeenkomst wordt uitdrukkelijk gesteld dat de
Overeenkomstsluitende Partijen het recht behouden om op eigen gezag wijzigingen aan te brengen in de op haar beleid van toepassing zijnde Bijlage. Gelet op het karakter van de Overeenkomst, zoals dat blijkt uit de preambule en uit
de tekst van artikel 8, zijn de Partijen bij deze Overeenkomst derhalve steeds autonoom gebleven om het ten aanzien van de onderdanen van de andere partij gevoerde beleid te wijzigen. Een Surinaamse onderdaan kon dus wel rechten
ontlenen aan het beleid zoals verwoord in Bijlage 1, maar niet aan het gegeven dat Nederland de in artikel 9 van Pro de in de Overeenkomst voorgeschreven procedure van notificatie niet heeft gevolgd. Hetgeen in artikel 9 is Pro
overeengekomen bindt Nederland immers uitsluitend in haar betrekkingen met Suriname. Het is aan Suriname om Nederland al dan niet op nakoming van deze onderlinge afspraak te attenderen.
25. Uit het vooroverwogene volgt dat aanvragen om toelating van Surinaamse onderdanen welke zijn ingediend op of ná 1 januari 1994, moeten voldoen aan de vereisten welke ter zake worden gesteld in het algemene toelatingsbeleid zoals
dit is neergelegd in de Vc 1994. Eiseres kan dan ook geen aanspraak op toelating ontlenen aan het bepaalde in Bijlage 1 bij de Overeenkomst.
26. Thans is dan ook de vraag aan de orde of eiser aanspraak op toelating kan ontlenen aan het (algemene) beleid zoals dit is neergelegd in de Vc 1994. Zoals uit de - hiervoor aangehaalde - brief van verweerder van 10 januari 2000
blijkt, is verweerder van mening dat het bestreden besluit van 1 oktober 1997 op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen.
Namens verweerder is ter zitting gesteld dat verweerder deze mening is toegedaan aangezien niet vaststaat dat de nota van de MA van 25 juli 1997, welke ten grondslag is gelegd aan het bestreden besluit, met de vereiste
zorgvuldigheid tot stand is gekomen. Onder deze omstandigheden kan niet worden gesteld dat met de verlening van een vergunning tot verblijf per 21 december 1998 tegemoet is gekomen aan de aanspraken die eiser vanaf de datum van zijn
aanvraag meent te hebben.
27. Gelet op de motivering van het bestreden besluit acht de rechtbank het vooralsnog niet uitgesloten dat eiser (mede) op andere dan medische gronden zou kunnen worden toegelaten. Eiser heeft gesteld dat hij gelet op zijn
gezondheidsproblemen steeds moreel en financieel afhankelijk is gebleven van C. Verweerder heeft erkend dat C en eiser vóór het vertrek van C naar Nederland in één huis woonden. Verweerders stelling dat eiser voorafgaand aan het
vertrek van C naar Nederland niet meer moreel en financieel van haar afhankelijk was, is onvoldoende
gemotiveerd met de enkele stelling dat eiser Nederland zou zijn ingereisd en verblijf beoogde voor medische behandeling. In het kader van de vraag of eiser aanspraak op toelating zou kunnen ontlenen aan het ten aanzien van
Surinaamse onderdanen gevoerde beleid inzake medische behandeling heeft verweerder immers - naar het oordeel van de rechtbank terecht- gesteld dat eiser niet op medische indicatie naar Nederland is gereisd.
28. Voorts heeft eiser -reeds in bezwaar- verwezen naar het bepaalde in hoofdstuk B1 onder 11.1 van de Vc 1994 ("Familie- of gezinsleven").
Verweerder heeft zich in het besluit in eerste aanleg, noch in het bestreden besluit uitgelaten over de vraag of er tussen C en eiser - ten tijde van de aanvraag reeds meerderjarig - sprake is van familie- en gezinsleven in de zin
van artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden op grond waarvan eiser - eventueel - verblijf zou kunnen worden toegestaan.
29. Gelet op het vooroverwogene is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt verweerders besluit om eisers vergunning tot verblijf eerst met ingang van 21 december 1998 en (enkel) onder de beperking "medische behandeling" te
verlenen.
30. De rechtbank ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten
bestuursrecht vastgesteld op f 2485,- (één punt voor het beroepschrift, ½ punt voor het indienen van repliek en twee punten voor het verschijnen ter zitting op 18 november 1998 en 9 maart 2000; waarde per punt f 710,- en
wegingsfactor 1). Aangezien ten behoeve van eiser een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, dient ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de Awb de betaling aan de griffier te geschieden.
III. BESLISSING
De Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage
RECHT DOENDE
1. verklaart het beroep gegrond;
2. vernietigt verweerders besluit om eisers vergunning tot verblijf eerst met ingang van 21 december 1998 en (enkel) onder de beperking "medische behandeling" te verlenen;
3. bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
4. veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op f 2485,- (zegge:
vierentwintighonderdenvijfentachtig gulden), te betalen door de Staat der Nederlanden aan de griffier;
5. wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiser betaalde griffierecht ad f 210,- (zegge:
tweehonderdentien gulden).
Aldus gedaan door mrs. J.E. van den Steenhoven-Drion, E. de Rooij en J.Th. Drop en in het openbaar uitgesproken op 30 mei 2000 door mr. J.E. van den Steenhoven-Drion, in tegenwoordigheid van de griffier mr. J.H. van der Winden.
griffier voorzitter
afschrift verzonden op: 30 mei 2000