Uitspraak
Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage
Sector Bestuursrecht
Tweede kamer, enkelvoudig
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Reg.nr.: 99/4568 GEMWT en 99/6899 GEMWT
Inzake A, wonende te B, eiseres,
tegen het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluiten.
De besluiten van verweerder van
- 30 maart 1999 (verzonden 1 april 1999), kenmerk 3.98.0148.001 (besluit 1), en
- 22 juni 1999 (verzonden 28 juni 1999), kenmerk DSO991208 (besluit 2).
2. Zitting.
Datum: 12 januari 2000.
Eiseres is in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde,
mr. J.P. van den Berg, advocaat te Den Haag.
Verweerder is verschenen bij zijn gemachtigde,
mr.drs. D.H. de Witte, advocaat te Den Haag.
3. Feiten.
Eiseres exploiteerde sedert 1 september 1994 een verplaatsbare verkoop- inrichting (verder: snackcar) ten behoeve van de verkoop van patates frites, vis(snacks), snacks en consumptie-ijs op een locatie aan het [..]plein (zuidzijde) te Z , gemeente Den Haag.
Daartoe heeft verweerder eiseres bij besluit van 13 december 1994 een stand- plaatsvergunning verleend.
Voorts heeft de gemeente 's-Gravenhage (verder: de gemeente) met eiseres op 16 januari 1995 een overeenkomst voor de huur van gemeentegrond gesloten, eveneens met ingang van 1 september 1994 tot wederopzegging.
In verband met de voorgenomen herinrichting van de openbare ruimte Z ter plaatse van het [...]plein, waartoe de gemeenteraad in zijn vergadering van 3 juli 1997 heeft besloten (rv 170/1997), heeft de gemeente vanaf 1996 overleg geopend met eiseres en twee andere vergunninghouders ter plaatse. Daarbij heeft de gemeente hun de huur aangeboden bij Y B.V. van een te bouwen kiosk voor de verkoop van snacks, consumptie-ijs e.d. op het heringerichte […]plein.
Eiseres heeft uiteindelijk niet willen instemmen met de huur van een kiosk, omdat zij de verkoopruimte te klein vond en voortzetting vreesde van problemen met een mede-exploitant ter plaatse, naast wiens kiosk zij gesitueerd zou worden. Een ruil van kiosk met de derde exploitant is door eiseres afgewezen in verband met de minder gunstige plaatsing van die kiosk. Voorts had eiseres bezwaren tegen de aanmerkelijk hogere huurprijs en de bezwarende voorwaarden in de haar aangeboden huurovereenkomst. Een alternatieve verkooplocatie voor eiseres in X stuitte op bezwaren van omwonenden, zodat daarvan moest worden afgezien.
De gemeenteraad heeft in zijn vergadering van 12 februari 1998 een voorbereidingsbesluit (rv 29/1998) genomen voor een gedeelte van het uitbreidingsplangebied Z ([…]plein , waarna voor de standplaats van eiseres de bestemming van "straat/standplaats" is gewijzigd in "duinpark".
Bij besluit van 17 februari 1998 heeft het College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland de vereiste verklaring van geen bezwaar afgegeven.
Bij besluit van 25 februari 1998 heeft verweerder vrijstelling verleend van het vigerende bestemmingsplan en de bouwvergunning voor de kiosken verleend.
Bij besluit van 27 februari 1998 heeft verweerder de aan eiseres verleende standplaatsvergunning voor de evengenoemde locatie ingetrokken met ingang van 1 april 1998.
Bij bezwaarschrift van 9 april 1998 heeft eiseres tegen dat besluit bij verweerder bezwaar gemaakt. Bij brief van 19 mei 1998 zijn de gronden aangevoerd.
Verweerder heeft het bezwaarschrift om advies in handen gesteld van de Commissie beroep- en bezwaarschriften (verder: de commissie), die op 5 oktober 1998 een hoorzitting heeft gehouden, waar eiseres, vergezeld van haar gemachtigde, een toelichting op haar bezwaarschrift heeft gegeven.
De commissie heeft verweerder in haar advies van 24 maart 1999 geadviseerd het primaire besluit te herroepen, in die zin dat aan eiseres een hogere financiële compensatie wordt geboden.
Bij het thans betreden besluit van 30 maart 1999 (verzonden 1 april 1999) heeft verweerder conform evengenoemd advies beslist, onder de mededeling dat eiseres binnenkort nader bericht zou ontvangen over de hogere financiële compensatie.
Bij brief van 27 mei 1999 heeft eiseres tegen dat besluit beroep ingesteld, waarbij is aangevoerd dat verweerders brief van 30 maart 1999 niet als een besluit in de zin van de Awb moest worden beschouwd, maar dat verweerder zich recent op het standpunt had gesteld dat zulks wel het geval zou zijn.
Bij aanvullend besluit van 22 juni 1999 (verzonden 28 juni 1999) heeft verweerder na heroverweging van alle relevante gegevens een naar zijn oordeel passende financiële compensatie vastgesteld, bestaande in vervangende bedrijfsruimte in een kiosk op het [...]plein, een bedrag van f 65.000 en terugstorting van door eiseres betaalde huur voor de standplaats ten bedrage van f 17.400.
In afwachting van het gereedkomen van de kiosken is het gebruik door eiseres van haar oude standplaats door verweerder gedoogd; medio juli 1999 heeft eiseres de standplaats uiteindelijk op last van de kantonrechter ontruimd.
Bij beroepschrift van 3 augustus 1999 heeft eiseres tegen verweerders besluit van 22 juni 1999 bij de rechtbank beroep ingesteld. Bij aanvullend beroepschrift van 3 september 1999 zijn de gronden van het beroep aangevuld, onder inzending van een groot aantal bijlagen.
Verweerder heeft in beide beroepen de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden alsmede een verweerschrift, gedateerd respectievelijk 31 augustus 1999 (besluit 1) en 29 november 1999 (besluit 2).
De rechtbank heeft besloten tot gevoegde behandeling van beide beroepen ter zitting.
Ter zitting heeft de rechtbank verweerders gemachtigde in de gelegenheid gesteld enkele bij de rechtbank bestaande vragen schriftelijk te beantwoorden.
Bij brief van 18 februari 2000 (met enkele bijlagen) heeft deze beantwoording plaatsgevonden. Kopie is rechtstreeks gezonden aan de gemachtigde van eiseres.
4. Bewijsmiddelen.
De gedingstukken en het verhandelde ter zitting.
5. Motivering.
In deze gedingen moet worden beoordeeld of verweerder in redelijkheid heeft kunnen komen tot zijn beslissingen op het bezwaarschrift van eiseres tegen zijn besluit van 27 februari 1998.
Beroep tegen besluit 1.
Allereerst moet worden bezien of verweerders beslissing van 30 maart 1999 moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Evengenoemde wetsbepaling omschrijft een besluit als: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Als zodanig moet volgens vaste jurisprudentie gelden: een handeling welke is gericht op rechtsgevolg.
Partijen hebben verweerders beslissing van 30 maart 1999 niet als besluit in de zin van de Awb beschouwd. Verweerder heeft in zijn verweerschrift zijn beslissing van 30 maart 1999 voorgesteld als een informatieve brief, waarin aan eiseres is medegedeeld dat verweerder het advies van de Commissie beroep- en bezwaarschriften van 24 maart 1999 zou volgen en op afzienbare termijn zou beslissen over de aan eiseres toekomende schadevergoeding. Ter zitting heeft verweerders gemachtigde erop gewezen dat genoemde brief moet worden bezien in het licht van de voorjaar 1999 door de gemeente Den Haag bij de kantonrechter aanhangig gemaakte voorlopige voorzieningsprocedure met de ontruiming door eiseres van haar standplaats als inzet.
Ook eiseres heeft blijkens het beroepschrift verweerders brief van 30 maart 1999 niet als een besluit in de zin van de Awb ervaren, onder andere door het ontbreken van de wettelijk voorgeschreven rechtsmiddelverwijzing.
Anders dan partijen is de rechtbank van oordeel dat verweerders brief van 30 maart 1999 als besluit in de zin van de Awb moet worden aangemerkt. Het stuk vermeldt als onderwerp "beslissing op bezwaarschrift" en vermeldt als dictum: "Wij kunnen ons verenigen met de inhoud van het advies van de commissie en besluiten daarom het bestreden besluit te herroepen in die zin dat wij - rekening houdend met de overwegingen van de commissie in dit advies - u een hogere financiële compensatie zullen aanbieden. Binnenkort ontvangt u hierover nader bericht."
Gelet op de duidelijke bewoordingen van het dictum kan de rechtbank de brief niet anders lezen dan als een besluit van verweerder, dat gericht is op rechtsgevolg. Door de brief stond immers vast dat verweerder geen aanleiding zag de intrekking van de standplaatsvergunning van eiseres te herroepen en dat de verdere besluitvorming nog slechts betrekking zou hebben op de hoogte van de aan eiseres toe te kennen schadevergoeding.
Het strategische karakter van verweerders brief van 30 maart 1999 in het licht van de procespositie van de gemeente in de lopende ontruimingsprocedure staat er voorts aan in de weg om evengenoemde brief een min of meer vrijblijvend, slechts informatief karakter toe te kennen. Slechts een voortvarende besluitvorming door verweerder, kort na de ontvangst van het commissieadvies van 24 maart 1999, kon immers aan een versterking van de procespositie van de gemeente bijdragen.
Vervolgens moet worden beoordeeld of eiseres in haar beroep kan worden ontvangen. Verweerders besluit is verzonden op 1 april 1999, zodat de beroepstermijn op 2 april 1999 is aangevangen en op 13 mei 1999 is geëindigd. Het beroep is evenwel eerst per faxbericht van 27 mei 1999 ingesteld naar aanleiding van een informatieve vraag van verweerders gemachtigde over een eventueel ingesteld beroep, zulks in het kader van een schikkingsvoorstel. Het beroep is dus met overschrijding van de wettelijke beroepstermijn ingesteld. Gesteld noch gebleken is dat daarbij sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding. Ook het ontbreken van een beroepsclausule onder het besluit van 30 maart 1999 leidt de rechtbank niet tot dat oordeel. Aangezien eiseres zich van deskundige rechtsbijstand heeft voorzien, kan deze omissie van verweerder niet, met voorbijgaan aan de termijnoverschrijding, tot ontvankelijkheid van het beroep leiden.
Het beroep van eiseres tegen besluit 1 is daarom wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk. Dit heeft tot gevolg dat de intrekking van de aan eiseres verleende standplaatsvergunning in rechte onaantastbaar is geworden.
Beroep tegen besluit 2.
In dit geding moet worden beoordeeld of verweerder in redelijkheid heeft kunnen komen tot vaststelling van de in besluit 2 omschreven en gemotiveerde schadeloosstelling, die lag boven het aanbieden van een huurcontract voor een kiosk op het [...]plein en een bedrag van f 20.000 voor verhuis- en herinrichtingskosten, waarmee de onderhandelingen met eiseres - zonder succes - waren beëindigd. De rechtbank overweegt daaromtrent als volgt.
De rechtbank dient allereerst na te gaan of verweerder de bevoegdheid toekwam om te beslissen over de toekenning van een financiële compensatie aan eiseres. Bij brief van verweerders gemachtigde van 18 februari 2000 is hieromtrent medegedeeld dat de raad van de gemeente 's-Gravenhage in zijn vergadering van 3 juli 1997 heeft besloten tot de herinrichting van de openbare ruimte Z ter plaatse van het [...]plein en de voor de realisering van het plan benodigde gelden heeft uitgetrokken. De verplaatsing van de bestaande kiosken en van de snackcar van eiseres behoorde tot de uit te voeren werkzaamheden. De aan eiseres toegekende schadeloosstelling is gebleven binnen de door de raad voor de realisering van het gehele project uitgetrokken middelen.
Voorts is verweerder ingevolge artikel 2 van het Delegatiebesluit bevoegd tot het toekennen van een schadevergoeding bij beëindiging van een huurovereenkomst inzake onroerende zaken tot een maximum van f 2.000.000 per geval.
De rechtbank concludeert uit deze gegevens dat verweerder de bevoegdheid toekwam tot het toekennen van een schadevergoeding als in dit geding aan de orde.
De schadeloosstelling, vervat in verweerders besluit van 22 juni 1999, bevat naar het schijnt drie elementen:
- aanbieding in huur bij Y B.V. van een kiosk op het [...]plein als middenstandsbedrijfsruimte;
- terugbetaling aan eiseres van een bedrag van f 17.400 aan door haar vanaf 1 april 1998 voor haar standplaats aan de gemeente betaalde huur;
- een aanvullende financiële tegemoetkoming van f 65.000.
Ter zitting heeft verweerders gemachtigde, in aanvulling op de motivering van het bestreden besluit, de berekening die aan het derde element ten grondslag is gelegd nader toegelicht.
Het bedrag van f 65.000 is als volgt samengesteld:
Eenmalige kosten:
- afschrijving restantwaarde snackcar wegens onverkoopbaarheid f 5.000
- verschil boekwaarde/opbrengst verkoop inventaris - 15.000
- verlies aan goodwill bij beëindiging kioskexploitatie - nihil
- verhuis- en herinrichtingskosten, leges e.d. - 4.000
Toekomstige jaarlijkse lasten:
- jaarlijkse extra huurlast kiosk f 6.300
- jaarlijkse rentelast investering in apparatuur f 4.725
- jaarlijkse omzetvermindering van 20% f 15.000
========
subtotaal f 26.025
plus: terugbetaling huur standplaats 17.400
========
totaal f 43.425 41.000
========
totaal-generaal f 65.000.
De rechtbank merkt allereerst op dat uit deze cijferopstelling van verweerder blijkt dat de post van f 17.400 inzake de aan eiseres terugbetaalde standplaatshuur is ingebouwd in het schadebedrag van f 65.000 en dus geen afzonderlijk (derde) element vormt. Aldus resteren twee elementen: de in huur aangeboden kiosk en een bedrag van f 65.000 aan schadevergoeding.
Voorts is de rechtbank niet duidelijk waarom verweerder in het uiteindelijke bedrag aan schadevergoeding het element "toekomstige jaarlijkse lasten" naar beneden heeft afgerond op f 41.000.
Verweerder heeft bij het bepalen van de hoogte van de schadevergoeding gebruik gemaakt van diverse door eiseres overgelegde stukken.
Op verzoek van eiseres is door Schwarz c.s. Onteigeningsadviezen B.V. te Den Haag een raming opgesteld van de door eiseres te lijden schade (verder: rapport-Schwarz). In zijn rapport, gedateerd februari 1998, kwam de beëdigd taxateur onroerende zaken mr. H.G.E. Schwarz tot een schadebedrag van f 535.000, waarvan f 350.000 inkomensschade.
Voorts heeft eiseres overgelegd de jaarstukken over 1995, 1996 en 1997, opgesteld door haar belastingconsulent V te W, alsmede een faxbericht van 25 maart 1999 van Eneco betreffende de technische en financiële consequenties m.b.t. het energieverbruik in de nieuwe kiosk.
Verweerder heeft Danckaarts Techniek B.V. te Rijswijk gevraagd een offerte uit te brengen voor de levering van de door eiseres benodigde apparatuur, uitgaande van de originele tekeningen van de kiosk. Op 10 maart 1999 heeft genoemde firma een offerte uitgebracht ten bedrage van f 63.960 (excl. BTW).
Bij het verweerschrift heeft verweerder nog overgelegd een brief van Metterwoon Vastgoed B.V. te Den Haag over het feitelijke energieverbruik in de kiosk van een concurrent van eiseres over de periode 1 juni 1999 - 20 oktober 1999.
Uit de gedingstukken blijkt dat eiseres ten behoeve van haar snackcar beschikte over 72 m² standplaatsoppervlak, terwijl de haar aangeboden kiosk circa 28 m² bruto vloeroppervlak omvatte. Door eiseres is onweersproken gesteld dat de netto werkruimte circa 15 m² omvatte en dat de kiosk slechts één uitgifteluik had, terwijl de snackcar over een lengte van 11 m. twee grote uitgifteluiken en aan de zijkant een derde uitgifteluik had. Zulks betekent dat zij, bij acceptatie van de door verweerder aangeboden vervangende kiosk, haar bedrijfsvoering aanmerkelijk zou moeten inkrimpen, een belangrijk deel van haar assortiment zou moeten afstoten, haar bestaande apparatuur niet kon plaatsen en met een aanmerkelijke omzet- en winstdaling zou worden geconfronteerd.
Niettemin is de rechtbank met verweerder van oordeel dat het aanbod van evenbedoelde kiosk - als compensatie in natura - onder de gegeven omstandigheden als passend kan worden beschouwd, mits eiseres in voldoende mate zou worden gecompenseerd voor de nadelige financiële gevolgen van de opheffing van haar standplaats. Daarbij is naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk dat eiseres niet in staat zou zijn in de aangeboden aanmerkelijk kleinere kiosk de omzetten en winsten uit de exploitatie van de snackcar te realiseren die uit de overgelegde jaarstukken over de jaren 1995, 1996 en 1997 naar voren komen. De passendheid van de aan eiseres toe te kennen financiële compensatie is derhalve van zeer groot belang.
Ten aanzien van de door eiseres op basis van het rapport-Schwarz geëiste schadevergoeding van f 532.000 overweegt de commissie: "De commissie is met uw college van mening dat het hier niet om een onteigeningszaak gaat, doch om een (financiële) compensatie, voorzover zij het normale maatschappelijke risico van reclamante overschrijdt en redelijkerwijs niet geheel door haar gedragen behoeft te worden. Dit geeft reeds aan dat een volledige financiële schadeloosstelling niet het uitgangspunt kan zijn."
Verweerder heeft er in dit verband in zijn verweerschrift ten behoeve van de commissie op gewezen dat de gemeente een bedrag van f 1,3 miljoen in het verbeteren van het [...]plein heeft geïnvesteerd, waardoor een positief effect op de omzetten van de kioskhouders op het [...]plein te verwachten zou zijn.
De commissie heeft in haar advies ten aanzien van dit aspect overwogen: "De grotere toestroom van toeristen en omzetstijging is overigens niet met cijfers onderbouwd en lijkt de commissie niet zonder meer vanzelfsprekend."
Het commissieadvies mondt uit in de volgende overweging: "Indien u het besluit tot intrekking in stand wenst te laten, dient er een gemotiveerde reactie te komen op de kostenopstelling van reclamante, rekening houdend met de overwegingen van de commissie in deze."
Blijkens het thans bestreden besluit heeft verweerder het commissieadvies ongeclausuleerd overgenomen en zijn standpunt van een nadere motivering voorzien. In het bestreden besluit is onder meer overwogen dat de netto-winst van eiseres in de nieuwe situatie in de kiosk, uitgaande van de door eiseres overgelegde cijfers over de laatste drie jaren en rekening houdend met geringere personeelslasten, met 20%, zijnde f 10 à 15.000, zal dalen. Daartoe is gewezen op het sinds 1996 sterk toegenomen aantal overnachtingen in het [….]park, waarvan de gasten op Z en het [...]plein georiënteerd zijn. Verder is overwogen dat met de realisering van de derde fase van de herinrichting van het [...]plein en omgeving de aantrekkelijkheid van Z als badplaats verder zal toenemen.
Met deze benadering ziet verweerder er evenwel naar het oordeel van de rechtbank aan voorbij dat eiseres, gelet op de beperkte ruimte in de kiosk, een grotere toestroom aan bezoekers in het geheel niet zou kunnen bedienen; zij zou immers niet eens haar klandizie van de snackcar geheel kunnen behouden, gelet op de sterk beperkte werk- en uitgifteruimte en het verminderde assortiment. Daarbij komt dat de directe nabijheid van de beide andere kiosken met een vergelijkbaar assortiment gemakkelijker tot een verlies van klanten aan één van beide concurrenten ter plaatse zou leiden dan in de oude situatie, waarin de snackcar een meer geïsoleerde en herkenbare eigen plaats innam. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder in het licht van de beschikbare gegevens de vermindering van de netto-winst van eiseres met 20% te laag heeft geraamd.
Verweerder heeft derhalve aan zijn beslissing een onvoldoende zorgvuldig onderzoek ten grondslag gelegd en heeft in redelijkheid niet kunnen komen tot een schadevergoeding als in besluit 2 is omschreven en gemotiveerd.
Gelet op het vorenstaande dient het beroep tegen besluit 2 gegrond te worden verklaard.
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder, met toepassing van artikel 8:75 Awb, te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Stb. 1993, 763 en 1997, 796) vastgesteld op f 1.420. Daarbij is 1 punt toegekend voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt f 710; gewicht van de zaak: gemiddeld.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient verweerder voorts aan eiseres het door haar betaalde griffierecht te vergoeden.
6. Beslissing.
De Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
Verklaart het beroep tegen besluit 1 niet-ontvankelijk;
Verklaart het beroep tegen besluit 2 gegrond;
Vernietigt laatstgenoemd besluit;
Bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt ten aanzien van de schadevergoeding met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
Veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ad f 1.420 onder aanwijzing van de gemeente 's-Gravenhage als rechtspersoon die deze kosten aan eiseres dient te vergoeden;
Gelast dat de gemeente 's-Gravenhage als rechtspersoon aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ad f 225 vergoedt.
7. Rechtsmiddel.
Onverminderd het bepaalde in artikel 6:13 juncto artikel 6:24 Awb kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan tegen deze uitspraak binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mr. J.W. Sentrop en in het openbaar uitgesproken op 9 maart 2000, in tegenwoordigheid van M. van Vlodrop als griffier.
Voor eensluidend afschrift,
de griffier van de Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
Verzonden:
Coll. :