Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage
zittinghoudende te Amsterdam
Sector Bestuursrecht
meervoudige kamer
Uitspraak
artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
jo artikel 33a van de Vreemdelingenwet (Vw)
reg.nr.: AWB 98/9678 VRWET
inzake : A, wonende te B, eiser,
tegen : de Staatssecretaris van Justitie, verweerder.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
1. Eiser, geboren op [...] 1951, is stateloos Palestijn. Bij brief van 14 november 1997 heeft mr. R.J. Hamerslag, advocaat te Amsterdam, namens eiser aan de korpschef van de regiopolitie Amsterdam-Amstelland gevraagd om de
geldigheidsduur van de aan eiser verleende vergunning tot verblijf te verlengen. Bij brief van 3 maart 1998 heeft de betrokken beslissingsambtenaar mr. Hamerslag medegedeeld “dat ik verder afzie van de verdere behandeling van uw
verzoek omdat het verzoek niet is ondertekend door uw cliënt (…). De aanvraag is derhalve niet ontvankelijk.” Bij brief van 31 maart 1998 heeft
mr. Hamerslag namens eiser tegen deze beslissing bezwaar gemaakt. Bij brief van 16 april 1998 heeft mr. Hamerslag het bezwaar toegelicht. Bij besluit van 28 oktober 1998 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
2. Bij beroepschrift van 17 november 1998, aangevuld bij brief van 21 december 1998, heeft mr. Hamerslag namens eiser tegen dit afwijzende besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. In beroep heeft eiser de rechtbank verzocht het
bezwaar alsnog gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen, dan wel hem om klemmende redenen van humanitaire aard een vergunning tot verblijf te verlenen. Op 18 februari 1999 zijn de op de zaak betrekking hebbende
stukken van verweerder ter griffie ontvangen. In het verweerschrift van 25 januari 2000 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep.
3. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2000. Eiser is aldaar vertegenwoordigd door mr. Hamerslag. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. G. Sertkaya-Aydin, advocaat te 's-Gravenhage.
4. Bij beslissing van 5 april 2000 heeft de rechtbank het onderzoek heropend. Bij brief van dezelfde datum heeft de rechtbank partijen bericht te zaak ter verdere behandeling en beslissing te hebben doorverwezen naar de meervoudige
kamer.
5. De behandeling van het beroep is voortgezet op de zitting van 20 september 2000. Eiser is aldaar vertegenwoordigd door mr. Hamerslag, voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. S. van Waegeningh, advocaat te
's-Gravenhage.
II. OVERWEGINGEN
1. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
2. Bij de beantwoording van die vraag gaat de rechtbank uit van de volgende feiten. Eiser verblijft sedert 23 april 1985 als vreemdeling in de zin van de Vw in Nederland. Eiser is in november 1994 in het bezit gesteld van een
vergunning tot verblijf zonder beperkingen. De geldigheidsduur van deze verblijfsvergunning is laatstelijk verlengd tot 20 november 1997.
3. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat de door de gemachtigde ingediende aanvraag niet voldoet aan de vereisten om deze in behandeling te nemen. De aanvraag is namelijk niet door eiser zelf of door
zijn wettelijk vertegenwoordiger ondertekend, zoals vereist in hoofdstuk A4/6.1.2.2 van de Vreemdelingencirculaire (Vc) 1994. In dit hoofdstuk is expliciet bepaald dat een advocaat of een zaakwaarnemer niet als wettelijk
vertegenwoordiger kan gelden. De aanvraag is vervolgens buiten behandeling gesteld conform de daartoe gestelde regels. Eiser is in de gelegenheid gesteld het gebrek te herstellen binnen een redelijke termijn. Hoewel eiser
ruimschoots in de gelegenheid is geweest het geconstateerde verzuim te herstellen – twee maal heeft verweerder ingestemd met de door de gemachtigde gevraagde verlenging van de geboden termijn – heeft hij van deze gelegenheid geen
gebruik gemaakt. Het in artikel 2:1 van Pro de Awb bepaalde recht van vertegenwoordiging doet niet af aan de voorwaarde dat betrokkene zelf dan wel zijn wettelijk vertegenwoordiger de aanvraag dient te ondertekenen. Niet is gebleken van
bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van het ter zake gevoerde beleid.
In het verweerschrift van 25 januari 2000 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eisers stelling dat het bepaalde in hoofdstuk A4/6.1.2.2 van de Vc een wettelijk grondslag ontbeert, faalt. De bepaling met betrekking tot
het ondertekenen van de aanvraag bouwt voort op artikel 4:2, eerste lid, van de Awb en niet, zoals eiser veronderstelt, op artikel 2:1, eerste lid, van de Awb. De conclusie moet zijn dat er geen sprake is van een aanvraag. De
inhoudelijke merites van de zaak dienen derhalve buiten beschouwing te blijven.
4. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat hij de aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur van zijn vergunning tot verblijf persoonlijk moet hebben ondertekend. Eiser
verwijst in dit verband naar artikel 2 (de rechtbank leest: artikel 2:1), eerste lid, van de Awb en naar een uitspraak van deze rechtbank van 20 november 1996, geregistreerd onder nummer AWB 96/11274 VRWET (Jub 1997, nr.2 - 25).
Voorts stelt verweerder ten onrechte dat de in hoofdstuk A6/6.1.2.2 (de rechtbank leest: A4/6.1.2.2) van de Vc opgenomen beleidsregel als een nadere invulling op voornoemd wetsartikel moet worden beschouwd. Deze invulling in de Vc
mist een wettelijke grondslag. Hierbij is van belang dat eisers vergunning tot verblijf zonder beperking is verleend en dat de geldigheidsduur ervan twee maal is verlengd. Er behoeft slechts te worden verlengd; een toetsing van
eisers inkomen, zijn huisvesting en de openbare orde zijn thans niet aan de orde.
5. Ter zitting van 23 februari 2000 heeft eisers gemachtigde zich op het standpunt gesteld dat het primaire besluit onbevoegdelijk is genomen omdat de mandatering ontbreekt. De zaak dient derhalve opnieuw door de korpschef in
onderzoek te worden genomen.
Ter zitting van 20 september 2000 heeft de gemachtigde van eiser nog aangevoerd dat het bepaalde in artikel 4:5, vierde lid, van de Awb niet in acht is genomen, zodat de aanvraag in behandeling had moeten worden genomen.
6.1. Ter zitting van 23 februari 2000 heeft verweerders gemachtigde zich op het standpunt gesteld dat weliswaar in het besluit in primo ten onrechte niet is vermeld dat het besluit namens de Staatssecretaris van Justitie is genomen,
maar dat dit bevoegdheidsgebrek moet worden geacht te zijn hersteld door het thans bestreden besluit.
6.2. Ter zitting van 20 september 2000 heeft de gemachtigde van verweerder nog het volgende gesteld. De eis dat de aanvraag door de aanvrager persoonlijk dient te worden ondertekend, heeft als wettelijke basis artikel 16, eerste
lid, aanhef en onder a, van de Vw jo artikel 52, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit (Vb). Nu aldus niet is voldaan aan dit wettelijk voorschrift is artikel 4:5 van Pro de Awb terecht toegepast. Artikel 2:1, eerste lid, van de Awb,
dat bepaalt dat een ieder zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met het bestuursorgaan kan laten bijstaan of laten vertegenwoordigen door een gemachtigde, staat aan het vorenstaande niet in de weg. De strekking van
dit artikel gaat niet zo ver, dat een aanvrager zich in elk contact met het bestuursorgaan kan laten vertegenwoordigen. In het geval het bestuursorgaan bij vergaring van noodzakelijke informatie van of over de aanvrager zelf is
aangewezen op direct contact met de aanvrager moet dit artikel toepassing missen. Daarvan is bij een aanvraag ter zake van een verblijfsrecht sprake. Deze is immers onmiddellijk op de persoon van de aanvrager gericht. In dit licht
bezien kan van de aanvrager worden geëist dat hij door ondertekening van de aanvraag laat blijken dat hij een besluit wenst. In dit verband heeft verweerder verwezen naar de uitspraak van deze rechtbank, zittinghoudende te Haarlem,
van 20 augustus 1999 (JV 1999, nr. 261). Eisers verwijzing naar de uitspraak van deze rechtbank, zittinghoudende te Amsterdam, van 20 november 1996 kan hem niet baten nu in deze uitspraak is miskend dat artikel 16, eerste lid,
aanhef en onder a, van de Vw jo artikel 52, eerste lid, van het Vb de wettelijke grondslag vormt voor de eis dat de aanvraag door eiser zelf wordt ondertekend. In het onderhavige geval was eiser ten tijde van de aanvraag met
onbekende bestemming vertrokken; hij stelde dus kennelijk geen prijs op toelating.
Voorts heeft verweerder opgemerkt dat geen sprake is van een onbevoegd genomen besluit in primo. Aan de betrokken beslissingsambtenaar was ingevolge artikel 1 van Pro de Ondermandaatsregeling van het Hoofd Immigratie- en
Naturalisatiedienst (Stcr. 1997, 247) de bevoegdheid gemandateerd om op aanvragen als de onderhavige te beslissen. Weliswaar is in strijd met artikel 10:10 van Pro de Awb in het besluit in primo niet vermeld namens welk bestuursorgaan
het besluit is genomen, maar dit vormt geen grond voor vernietiging van het thans bestreden besluit. Het betreft immers een schending van een vormvoorschrift in primo die, met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, kan worden
geacht te zijn hersteld, te meer nu het bestreden besluit namens het bevoegde bestuursorgaan is genomen.
7. De rechtbank overweegt het volgende.
8. Allereerst wordt vastgesteld dat het besluit in primo niet vermeldt namens welk bestuursorgaan het besluit is genomen en dat het besluit aldus tot stand is gekomen in strijd met het bepaalde in artikel 10:10 van Pro de Awb.
Daargelaten of het primaire besluit bevoegd is genomen, stelt de rechtbank vast dat het besluit op bezwaar is genomen door het bevoegde orgaan en dat daarmee een bevoegdheidsgebrek in het primaire besluit geacht kan worden te zijn
hersteld.
9. Aan de orde is de vraag of verweerder, op de grond dat de aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur van de aan eiser verleende vergunning tot verblijf niet is ondertekend door eiser, het bezwaar, gericht tegen de
niet-ontvankelijkverklaring van die aanvraag, ongegrond heeft kunnen verklaren. In dit verband zijn de volgende bepalingen van belang.
10. Krachtens artikel 2:1, eerste lid, van de Awb kan een ieder zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met het bestuursorgaan laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
11. Ingevolge artikel 4:2, eerste lid, van de Awb wordt de aanvraag ondertekend en bevat ten minste:
a. de naam en het adres van de aanvrager;
b. de dagtekening;
c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.
12. In artikel 4:5, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag of indien de verstrekte gegevens of bescheiden
onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad binnen een door het
bestuursorgaan gestelde termijn de aanvraag aan te vullen.
13. In artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gegeven omtrent onder meer de vereisten waaraan een aanvraag van de belanghebbende, om
toepassing van een der voorafgaande bepalingen van dit hoofdstuk, moet voldoen.
14. Ingevolge artikel 52, eerste lid, van het Vb wordt een aanvraag om toelating, dan wel om het wijzigen van de beperkingen waaronder de vergunning is verleend, of van de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden, gedaan
door het indienen van een ingevuld en door de vreemdeling of diens wettelijk vertegenwoordiger ondertekend formulier, waarvan het model bij regeling van Onze Minister wordt vastgesteld.
15. In hoofdstuk A4/6.1.2.2 van de Vc 1994 is bepaald dat een aanvraag moet zijn ondertekend door de vreemdeling zelf of door diens wettelijk vertegenwoordiger. Daarbij is aangetekend: “Als zodanig gelden uitsluitend een ouder,
voogd of curator (dus niet een advocaat of een zaakwaarnemer).”
16. Gelet op het bepaalde in artikel 2:1 van Pro de Awb geldt in het bestuursrecht de algemene regel dat aan het bepaalde in artikel 4:2, eerste lid, aanhef, van de Awb is voldaan indien een aanvraag namens de aanvrager door zijn
gemachtigde is ondertekend. Aan de orde is de vraag of in vreemdelingenrechtelijke zaken in afwijking van deze algemene bestuursrechtelijke regel geldt dat de aanvrager zich niet door zijn gemachtigde kan laten vertegenwoordigen bij
het ondertekenen van de aanvraag.
17. In dit verband is allereerst de verhouding tussen de Awb en andere regelgeving van belang.
In de Memorie van Toelichting (MvT) bij de Awb (PG Awb I, blz. 64) is in dit verband opgemerkt dat de verhouding tussen de algemene Awb en bijzondere wetgeving verschilt naar de aard van de onderwerpen. De MvT onderscheidt
vervolgens een aantal categorieën regels. De eerste categorie betreft regels die zonder uitzondering voor het gehele bestuursrecht behoren te gelden. Dit noopt tot aanpassing van bestaande wetgeving, voor zover daarin met de regel
strijdige bepalingen voorkomen. In uitzonderingsgevallen kan worden afgeweken van een regel uit deze categorie. In dergelijke gevallen kan de afwijking van de Awb in de bijzondere wet zelf worden aangegeven zodat geen twijfel over
het toepasselijke recht bestaat. De reden voor afwijking zal in de MvT uitdrukkelijk moeten worden gemotiveerd. Vanzelfsprekend zal bij lagere wetgeving, zoals de algemene maatregel van bestuur, niet van deze regels kunnen worden
afgeweken. Een tweede categorie betreft regels die beschouwd kunnen worden als de voor de normale gevallen beste regelingen. Het maken van een uitzondering in bijzondere gevallen wordt dan expliciet mogelijk gemaakt door het opnemen
van de woorden ‘tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald’. Daarmee is ook regelgeving van lagere overheden bedoeld. Verder zijn er ‘restbepalingen’ die gelden wanneer de bijzondere regelgever heeft nagelaten een regeling
te treffen, en is er één facultatieve standaardregeling, aldus de MvT, PG Awb I, blz. 64 en 65.
18. De vraag is vervolgens tot welke categorie regels het bepaalde in artikel 2:1 van Pro de Awb behoort.
In de MvT wordt ten aanzien van de regels neergelegd in afdeling 2.1 van de Awb gesteld dat deze algemeen geldende regels zijn over de wijze waarop bestuur en burger zich ten opzichte van elkaar dienen te gedragen (MvT, PG Awb I,
blz. 164). Ten aanzien van de regeling in artikel 2:1 van Pro de Awb is in de MvT opgemerkt dat deze in beginsel van toepassing is op alle in de Awb geregelde procedures en dat de woorden ‘in het verkeer met bestuursorganen’ tot
uitdrukking brengen dat de regeling van de bijstand en vertegenwoordiging in beginsel gelden voor alle fasen waarin contact met bestuursorganen wordt onderhouden (MvT, PG Awb I, blz. 166). Dit betekent dat een bestuursorgaan niet de
bevoegdheid heeft om te verlangen dat een belanghebbende persoonlijk, zonder bemiddeling van een gekozen gemachtigde, optreedt (MvT, PG Awb I, blz. 167).
In de MvT wordt vervolgens opgemerkt dat het optreden van een gemachtigde niet altijd impliceert, dat ieder contact tussen bestuursorgaan en belanghebbende uitsluitend via de gemachtigde moet lopen. Factoren als aard van de
contacten en de bedoeling van de belanghebbende zijn in deze van belang: indien een bestuursorgaan niet een beslissing voorbereidt waarbij de belangen van iemand betrokken zijn, maar bijvoorbeeld een onderzoek instelt naar de
kennis, de gezondheid of een eigenschap van een bepaalde persoon, zoals bij een examen, een medische keuring of een sollicitatie- of beoordelingsgesprek, zal de betrokkene zich niet met een beroep op 2:1 kunnen laten
vertegenwoordigen (MvT, PG Awb I, blz. 168).
19. Uit de MvT bij de Awb blijkt dat het recht van de burger zich te laten vertegenwoordigen volgens de wetgever behoort tot de categorie regels die zonder uitzondering voor het gehele bestuursrecht behoren te gelden en waarop
alleen bij wet in formele zin, expliciet en gemotiveerd in de memorie van toelichting bij die wet, mag worden afgeweken. Dit betekent dat artikel 52, eerste lid, van het Vb, een bepaling in een algemene maatregel van bestuur, op
zichzelf onvoldoende basis vormt voor afwijking van de regeling in artikel 2:1, eerste lid, van de Awb. Naar het oordeel van de rechtbank kan een wettelijke basis daarvoor evenmin worden gevonden in artikel 16, eerste lid, aanhef en
onder a, van de Vw. De rechtbank stelt vast dat in artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw niet expliciet is opgenomen dat bij algemene maatregel van bestuur kan worden afgeweken van het in de Awb neergelegde recht op
vertegenwoordiging. Uit de wetsgeschiedenis van deze bepaling, die in de huidige vorm al was opgenomen in de Vw van 1965, blijkt niet dat deze (ooit) is bedoeld als basis voor een inperking van dit recht. Dit geldt te meer gezien
het feit dat in de memorie van toelichting bij deze bepaling in de huidige Vw een overweging, gewijd aan de vraag of de invoering van de Awb noopte tot aanpassing van de bepaling, ontbreekt. Hierbij merkt de rechtbank op dat in
diezelfde memorie van toelichting bij artikel 30, tweede lid, van de (huidige) Vw, waarin wordt geregeld door wie bezwaar of administratief beroep kan worden ingesteld, wél uitdrukkelijk wordt opgemerkt dat daarbij wordt afgeweken
van artikel 2:1 van Pro de Awb. De rechtbank hecht hieraan belang gezien het feit dat een bijzonder gemachtigde of een advocaat in deze bepaling niet is uitgesloten. Met andere woorden: bij een minder verstrekkende inperking is wél
expliciet aangegeven dat wordt afgeweken van de Awb.
20. Het voorgaande brengt mee dat verweerder ten onrechte heeft geoordeeld dat eiser niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag om de reden dat hij de aanvraag niet persoonlijk
had ondertekend. Artikel 4:5 van Pro de Awb is dan ook ten onrechte toegepast. Het besluit tot buitenbehandelingstelling is mitsdien ten onrechte gehandhaafd bij het bestreden besluit.
21. Op grond van het voorgaande dient het beroep gegrond te worden verklaard, onder vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Verweerder
zal met inachtneming van het voorgaande opnieuw op het bezwaar moeten beslissen.
22. Gelet op het voorgaande is er aanleiding om verweerder als in het ongelijk gestelde partij te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken.
Deze kosten zijn begroot op ƒ 1.775,= als kosten van verleende rechtsbijstand.
23. Ingevolge artikel 8:74, eerste lid, van de Awb dient het griffierecht te worden vergoed door de rechtspersoon, aangewezen door de rechtbank.
III. BESLISSING
De rechtbank
1. verklaart het beroep gegrond;
2. vernietigt het bestreden besluit;
3. bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
4. wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiser betaalde griffierecht ad ƒ 210,= (zegge tweehonderdentien gulden);
5. veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op ƒ 1.175,= (zegge zeventienhonderdenvijfenzeventig gulden), te betalen door de Staat der Nederlanden aan de griffier. / eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Radder, voorzitter, en mr. F. Salomon en
mr. J.P. Smit, rechters, en uitgesproken in het openbaar op 17 november 2000, door voornoemde voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. Y.M.J. Lemmens, griffier.
Afschrift verzonden op: 15 december 2000
Conc: YL/dr
Coll:
Bp: -
D: B