Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage
Zitting houdende te Arnhem
Vreemdelingenkamer
Meervoudige kamer
Registratienummer: Awb 01/11960
Datum uitspraak: 4 april 2001
Uitspraak
ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
op het beroep tegen de bewaring toegepast ten aanzien van de vreemdeling genaamd althans zich noemende:
A,
geboren op [...] 1970 te B (Algerije),
van Algerijnse nationaliteit,
verblijvende in de Penitentiaire Inrichting te Ter Apel,
gemachtigde: mr. J.G. Wattilete, advocaat te Amsterdam,
tegen
DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE,
(Immigratie- en Naturalisatiedienst),
verweerder,
gemachtigden: mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat te ‘s-Gravenhage, en
mr. H.W. Pieters, ambtenaar bij de IND.
Het procesverloop
Op 12 maart 2001 is de vreemdeling in bewaring gesteld op grond van artikel 26 van Pro de Vreemdelingenwet (Vw).
De vreemdeling heeft op 23 maart 2001 beroep ingesteld tegen zijn inbewaringstelling.Tevens heeft hij verzocht om toekenning van schadevergoeding.
De openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden ter zitting van 2 april 2001. De vreemdeling is aldaar bijgestaan door zijn gemachtigde en door een tolk in de Arabische taal. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen.
De beoordeling
1. Het bevel tot bewaring van 12 maart 2001 is op grond van artikel 26, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet (Vw) gegeven omdat de uitzetting van de vreemdeling is gelast en omdat het belang van de openbare orde de
inbewaringstelling vordert, zoals nader in het bevel aangegeven.
2. Op 1 april 2001 is de Vreemdelingenwet 2000 (Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet, Stb. 2000 nr. 495; verder: Vw 2000) in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet is de
Vreemdelingenwet ingetrokken (artikel 122 van Pro de Vw 2000).
3. Nu de vreemdeling vóór de inwerkingtreding van de Vw 2000 in bewaring is gesteld en deze maatregel van vrijheidsontneming nog steeds voortduurt, zal de rechtbank allereerst moeten beoordelen aan de hand van welke wettelijke
bepalingen de rechtmatigheid van de bewaring van de vreemdeling getoetst dient te worden.
4. In hoofdstuk 9 van de Vw 2000 zijn alle overgangs- en slotbepalingen van deze wet neergelegd. Artikel 121, tweede lid, van de Vw 2000 bevat de overgangsbepaling voor vrijheidsontneming. Daarin is het volgende bepaald:
„Ten aanzien van de vreemdeling aan wie op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet zijn vrijheid is ontnomen, blijft het recht zoals het gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing tot op het
tijdstip waarop voor de eerste maal een kennisgeving als bedoeld in artikel 96, eerste lid, eerste volzin, wordt gedaan dan wel de vreemdeling zelf beroep heeft ingesteld. Daarbij geldt een uitspraak van de rechtbank gedaan op een
beroep als bedoeld in artikel 7a, zesde en zevende lid, artikel 18b, derde en vierde lid, van de Vreemdelingenwet en artikel 34a, tweede lid, van de Vreemdelingenwet in verbinding met artikel 86 van Pro het Vreemdelingenbesluit, dan wel
een uitspraak gedaan op een beroep dat de vreemdeling zelf heeft ingesteld, als een uitspraak op een beroep als bedoeld in artikel 94 van Pro deze wet.
Indien de vreemdeling geen beroep tegen de maatregel strekkende tot vrijheidsontneming heeft ingesteld, wordt de kennisgeving uiterlijk op de achtentwintigste dag na het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet gedaan.“
De vraag rijst of met „het recht zoals het gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet“ slechts wordt gedoeld op het procesrecht of dat ook het materiële recht wordt bedoeld.
5. Naar het oordeel van de rechtbank moet het tweede lid van artikel 121 van Pro de Vw 2000 worden gelezen in samenhang met het eerste lid van deze bepaling, dat betrekking heeft op maatregelen van vrijheidsbeperking. In het eerste lid
is bepaald:
„Afdeling 5 van hoofdstuk 7 is niet van toepassing op een maatregel strekkende tot vrijheidsbeperking op grond van de Vreemdelingenwet die is genomen voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet. In plaats daarvan blijft het
recht zoals het gold voor dat tijdstip van toepassing.“
Afdeling 5 van hoofdstuk 7 gaat over „Bijzondere rechtsmiddelen“ en bevat derhalve slechts procedurele voorschriften.
Verder is van belang dat in de Memorie van Toelichting op de Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 (TK 27 585, nr. 3) staat vermeld:
„Artikel 121 heeft Pro betrekking op overgangsrecht terzake van het hoger beroep inzake vreemdelingenbewaring“.
Uit bovengenoemde wettelijke bepalingen, de vermelding in de Memorie van Toelichting noch uit overige parlementaire stukken met betrekking tot artikel 121, tweede lid, van de Vw 2000 kan worden afgeleid dat het de bedoeling van de
wetgever is geweest dat het overgangsrecht (ook) betrekking zou hebben op het materiële recht zoals dat van toepassing was vóór de inwerkingtreding van de Vw 2000. Uit deze memorie blijkt dat de wetgever met deze bepaling van
overgangsrecht slechts heeft beoogd het verbeterde rechtsregime, dat voortvloeit uit het nieuw ingevoerde artikel 96 van Pro de Vw 2000, eerst na een zekere overgangstermijn van toepassing te doen zijn ten aanzien van personen aan wie
reeds vóór de inwerkingtreding van de wet de vrijheid is ontnomen, in die gevallen dat de rechtbank zich omtrent de rechtmatigheid van de maatregel reeds vóór de inwerkingtreding van de wet ten eerste male heeft uitgesproken. Aldus
zou moeten worden voorkomen dat onmiddellijk, althans binnen drie dagen, na invoering van de Vw 2000 in al die zaken een kennisgeving als bedoeld in artikel 96, eerste lid, van de Vw 2000 zou moeten worden gedaan.
De wijziging welke bij de Veegwet (Wet van 22 maart 2001 tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000, Stb. 141) is aangebracht is, blijkens de daarbij gegeven toelichting (TK 27 585, nr. 3), een gevolg van het in de Tweede Kamer
aangenomen amendement-Albayrak (TK 26 732, nr. 30) en dient ertoe om uit te sluiten dat hoger beroep mogelijk is tegen een uitspraak in een vervolg-beroep als bedoeld in artikel 96, derde lid, van de Vw 2000.
Gelet op deze toelichting overweegt de rechtbank dat het begrip „recht“, als bedoeld in artikel 121, tweede lid, Vw 2000 uitsluitend ziet op bepalingen van procesrechtelijke aard.
6. Nu overgangsrecht ten aanzien van het materiële recht met betrekking tot vrijheidsontneming ontbreekt brengt de inwerkingtreding van de Vw 2000, en daarmee de intrekking van de Vreemdelingenwet, mee dat de rechtmatigheid van de
inbewaringstelling van de vreemdeling en de voortduring van deze maatregel tot 1 april 2001 moet worden beoordeeld aan de hand van het materiële recht zoals dat tot die datum gold. Ten aanzien van de voortduring van de maatregel van
bewaring na 1 april 2001 is de Vw 2000 van toepassing.
7. Ten aanzien van de rechtmatigheid van inbewaringstelling van de vreemdeling en de voortduring van deze maatregel tot 1 april 2001, overweegt de rechtbank als volgt.
8. De inbewaringstelling van de vreemdeling is tot 1 april 2001 gebaseerd op artikel 26, eerste lid, van de Vw.
9. Namens de vreemdeling is (in dit verband) primair aangevoerd dat op 12 maart 2001 om 14.30 uur zowel de uitreiking van de dagvaarding heeft plaatsgevonden als de aanvang van het verhoor ex artikel 82 van Pro het Vreemdelingenbesluit
(Vb) in het kader van de inbewaringstelling. Er heeft een vermenging van het strafrechtelijk en vreemdelingenrechtelijk traject plaatsgevonden. De bewaring is om die reden onrechtmatig. Verder is aangevoerd dat de gang van zaken
rondom zijn presentatie onjuist is. Hij is immers, hoewel hij stelt de Algerijnse nationaliteit te hebben, (eerst) gepresenteerd bij de Marokkaanse autoriteiten. Deze presentatie heeft plaatsgevonden op basis van een mededeling van
een tolk, die stelt dat de vreemdeling afkomstig is uit het Rif-gebergte in Marokko. Voor de vaststelling van de identiteit en ter verkrijging van reisdocumenten moet eerst worden uitgegaan van de verklaringen van de vreemdeling
zelf. Nu dat in het onderhavige geval niet is gebeurd, zal mogelijk onvoldoende voortvarend worden gewerkt aan zijn uitzetting. Ook om deze reden is de bewaring onrechtmatig en moet het beroep naar de stelling van de vreemdeling
gegrond worden verklaard onder toekenning van schadevergoeding.
10. De rechtbank volgt de stellingen van de vreemdeling niet. Op basis van de stukken uit het dossier en op grond van het verhandelde ter zitting is niet aannemelijk geworden dat er een (onjuiste) vermenging van het strafrechtelijk
en vreemdelingenrechtelijk traject heeft plaatsgevonden. Voorts blijkt uit de omstandigheid dat de vreemdeling na het strafrechtelijk traject is overgedragen aan de Vreemdelingendienst reeds dat het Openbaar Ministerie geen bezwaar
heeft tegen zijn uitzetting. Verder waren er voldoende gronden om de vreemdeling in bewaring te stellen. Immers, de vreemdeling heeft geen rechtmatig verblijf hier te lande. Hij verblijft naar eigen zeggen al een jaar illegaal in
Nederland en heeft voor zijn komst naar Nederland ook illegaal verbleven in Spanje, België en Duitsland. Ook beschikt de vreemdeling niet over geldige identiteitspapieren en evenmin over voldoende middelen van bestaan. Gelet op deze
omstandigheden is de ernstige vrees gerechtvaardigd dat de vreemdeling, indien in vrijheid gesteld, zich aan de gelaste uitzetting zal gaan onttrekken. Het belang van de openbare orde vorderde mitsdien de inbewaringstelling van de
vreemdeling.
De vreemdeling is op 14 maart 2001 gehoord in verband met een laissez-passer aanvraag en op 16 maart 2001 heeft een presentatie bij de Marokkaanse autoriteiten plaatsgevonden. De rechtbank is van oordeel dat op basis van het feit
dat de vreemdeling geen identiteitspapieren heeft alsmede op basis van voornoemde mededeling van de tolk en het ervaringsgegeven dat veel personen die stellen Algerijn te zijn de Marokkaanse nationaliteit blijken te hebben, niet op
voorhand gezegd kan worden dat verweerder niet adequaat en niet voldoende voortvarend werkt aan de uitzetting van de vreemdeling door hem eerst bij de Marokkaanse autoriteiten te presenteren. Daarbij komt dat de Marokkaanse
autoriteiten de aanvraag in onderzoek hebben genomen. Voorshands bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat er geen zicht bestaat op uitzetting op korte termijn.
11. Dit brengt mee dat de toepassing of tenuitvoerlegging van de bewaring tot 1 april 2001 niet in strijd is met de Vreemdelingenwet noch bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid ongerechtvaardigd is.
12. Ten aanzien van de rechtmatigheid van de voortduring van de maatregel van bewaring vanaf 1 april 2001, overweegt de rechtbank als volgt.
13. De grondslag voor (de voortduring van) de bewaring zou na voornoemde datum slechts kunnen worden gevonden in artikel 59, eerste lid, van de Vw 2000. In deze bepaling is het volgende neergelegd:
„Indien het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid zulks vordert, kan, met het oog op de uitzetting, door Onze Minister in bewaring worden gesteld de vreemdeling die:
a. geen rechtmatig verblijf heeft;
b. die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, onder f., g. en h..“
Uit deze bepaling volgt dat, net als onder de Vreemdelingenwet, vreemdelingen slechts in bewaring kunnen worden gesteld ter fine van uitzetting. Voorts is in de Memorie van Toelichting (TK 26 732, nr. 3) het volgende opgemerkt:
„Overeenkomstig artikel 26 van Pro de huidige wet blijft de bevoegdheid tot inbewaringstelling van een vreemdeling gekoppeld aan diens uitzetting. Dit komt tot uitdrukking in de woorden „in het belang van de uitzetting“ die in de aanhef
van het eerste lid zijn opgenomen.“
Uit de nota naar aanleiding van het verslag (TK 26 732, nr. 7) blijkt dat de tekstuele wijziging ten opzichte van de tekst van artikel 26 van Pro de Vw niet beoogt een wijziging in materiële zin te bewerkstelligen:
„Met de zinsnede „met het oog op uitzetting“ wordt, (…), bedoeld dat een vreemdeling in bewaring kan worden gesteld indien er een reëel uitzicht bestaat op uitzetting.“
14. In artikel 63 van Pro de Vw 2000 is bepaald welke vreemdelingen uitgezet kunnen worden. In dit artikel is het volgende bepaald:
„1. De vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft en die niet binnen de
bij deze wet gestelde termijn Nederland uit eigen beweging heeft verlaten, kan ingevolge artikel 27, eerste lid, onder b, dan wel artikel 45, eerste lid, onder b, worden uitgezet.
2. Onze Minister is bevoegd tot uitzetting.
3. Indien de werking van de beschikking waarbij de aanvraag is afgewezen of de verblijfsvergunning is ingetrokken is opgeschort, kan van de vreemdeling medewerking worden gevorderd aan de voorbereiding van de uitzetting.“
Naar het oordeel van de rechtbank is de betekenis van artikel 63, eerste lid, van de Vw 2000 door de zinsnede „ingevolge artikel 27, eerste lid, onder b, dan wel artikel 45, eerste lid, onder b,“ niet evident voor één uitleg
vatbaar. De letterlijke tekst van het eerste lid suggereert, vanwege de toevoeging van voornoemde zinsnede, dat alleen die vreemdelingen uitzetbaar zijn die een meeromvattende beschikking tot afwijzing van een aanvraag om toelating
of tot intrekking of niet-verlenging van hun verblijfsvergunning hebben ontvangen, welke beschikking van rechtswege het rechtsgevolg heeft dat zij uitzetbaar zijn. Zou die uitleg juist zijn, dan zou deze bepaling niet meer dan een
doublure zijn van de eerder aangehaalde artikelen 27 en 45 van de Vw 2000.
15. Gelet op het voorgaande, moet dit artikel geïnterpreteerd worden aan de hand van de bedoeling van de wetgever en de systematiek van de wet.
Uit de toelichting op artikel 63 van Pro de Vw 2000 in de Memorie van Toelichting van de Vw 2000 (TK 26 732, nr. 3) volgt naar het oordeel van de rechtbank dat het de bedoeling van de wetgever is geweest dat alle personen die geen
rechtmatig verblijf in Nederland hebben uitgezet kunnen worden. Het was niet de bedoeling dat deze uitzetbaarheid beperkt zou zijn tot diegenen die een meeromvattende beschikking ex artikel 27 of Pro artikel 45 van Pro de Vw 2000 hebben
ontvangen.
Dit volgt ook uit de aanleiding en voorgeschiedenis van de totstandkoming van deze toevoeging in meergenoemd artikel 63, eerste lid, van de Vw 2000. Immers, in het oorspronkelijke wetsvoorstel, zoals dat is voorgelegd aan de Raad
van State, luidde de tekst van artikel 63, eerste lid, van de Vw 2000 (destijds artikel 61 van Pro het voorstel):
„De vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft en die niet binnen de bij deze wet gestelde termijn Nederland uit eigen beweging heeft verlaten kan worden uitgezet.“
De toevoeging „ingevolge artikel 27, eerste lid, onder b, dan wel artikel 45, eerste lid, onder b“ is in het wetsvoorstel opgenomen naar aanleiding van de redactionele kanttekening van de Raad van State (TK 26732, A, bijlage, pagina
31):
„Artikel 61, eerste lid, herzien nu dat artikellid –anders dan de artikelen 25 en 43- impliceert dat de Minister een afzonderlijk besluit neemt over de uitzetting“.
Uit de Memorie van Toelichting blijkt dat de wetgever met deze toevoeging slechts heeft beoogd te verduidelijken dat een dergelijke beslissing niet vereist is in de gevallen waarin de bevoegdheid tot uitzetting reeds volgt uit
artikel 27, eerste lid, onder b dan wel artikel 45, eerste lid, onder b van de Vw 2000. Dit komt ook tot uiting in de eerste alinea van de Memorie van Toelichting bij –destijds- artikel 61 van Pro de Vw 2000, waar wordt opgemerkt:
„In het eerste lid is neergelegd dat de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft en die Nederland niet binnen de in artikel 60 gestelde Pro termijn uit eigen beweging heeft verlaten, kan worden uitgezet. De uitzetting is een
bevoegdheid en geen verplichting van de Minister van Justitie. Dit komt inhoudelijk overeen met artikel 22, eerste lid, van de huidige Vreemdelingenwet“.
Bovengenoemde interpretatie volgt ook uit de systematiek van de wet. Immers, zoals hiervoor reeds is overwogen, indien slechts uitzetbaar zouden zijn die vreemdelingen die een meeromvattende beschikking hebben ontvangen als bedoeld
16. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de reikwijdte van artikel 63, eerste lid, van de Vw 2000 niet beperkt is tot vreemdelingen die geen rechtmatig verblijf hebben, die niet binnen de bij deze wet gestelde termijn Nederland
uit eigen beweging hebben verlaten én die een meeromvattende beschikking hebben ontvangen. Op grond van artikel 63, gelezen in samenhang met artikel 62, eerste lid en derde lid, onder b, van de Vw 2000 -waarin is bepaald dat
vreemdelingen die onmiddellijk voorafgaand aan hun binnenkomst in Nederland geen rechtmatig verblijf hebben gehad Nederland onmiddellijk dienen te verlaten- kunnen illegale vreemdelingen dan ook uitgezet en mitsdien op grond van
artikel 59 van Pro de Vw in bewaring gesteld worden.
17. Ten aanzien van de last tot uitzetting is nog het volgende van belang.
Uit parlementaire stukken, waaronder voornoemde Memorie van Toelichting, blijkt dat het de bedoeling van de wetgever is geweest dat onder de Vw 2000 geen last tot uitzetting meer afgegeven zou hoeven worden. Uitzetting moet echter
worden aangemerkt als bestuursdwang in de zin van artikel 5:21 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Immers, uitzetting is door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of
krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten. Uit de in dit artikel vervatte definitie van bestuursdwang volgt niet dat bestuursdwang geen betrekking kan hebben op personen.
Het door verweerder aangehaalde citaat uit de Memorie van Toelichting bij de aanpassingswetgeving rond de derde tranche van de Awb (TK 25 464, nr. 3, p. 8) vindt geen steun in de parlementaire geschiedenis van de Awb zelf. De
bestuursrechtelijke doctrine kent de door verweerder voorgestane beperking evenmin. Integendeel, in de doctrine wordt wel aangenomen dat men de uitzetting van vreemdelingen als een vorm van bestuursdwang kan zien. Op grond van
artikel 5:24, eerste lid, van de Awb moet een beslissing tot toepassing van bestuursdwang op schrift worden gesteld, welke beslissing wordt aangemerkt als een beschikking. Uit deze bepaling volgt dat, in geval er geen sprake is van
een meeromvattende beschikking op grond waarvan een vreemdeling uitzetbaar is, verweerder een beslissing tot uitzetting zal moeten nemen.
18. Naar het oordeel van de rechtbank kan, gelet op het voorgaande, de voortduring van de bewaring van de vreemdeling worden gebaseerd op artikel 59, eerste lid, van de Vw. Afgifte van een nieuw bevel tot bewaring na 1 april 2001
was niet noodzakelijk nu de rechtsgeldigheid van het bevel tot bewaring van 12 maart 2001 niet is komen te vervallen door de intrekking van de Vreemdelingenwet. De Vw 2000 kent immers een aan artikel 26 van Pro de Vw gelijkluidende
bepaling. Wel brengt het onmiddelijkheidsbeginsel mee, dat de titel voor de bewaring opnieuw getoetst dient te worden. Deze toetsing brengt niet mee dat de inbewaringstelling vanaf 1 april 2001 op inhoudelijke gronden onrechtmatig
geacht zou moeten worden. De gronden voor de inbewaringstelling op grond van artikel 26, eerste lid, van de Vw zijn materieel immers gelijk aan de gronden voor inbewaringstelling op grond van artikel 59, eerste lid, van de Vw 2000.
In dit verband is van belang dat naar het oordeel van de rechtbank de onder de Vreemdelingenwet afgegeven last tot uitzetting kan worden gelijkgesteld met de beslissing tot uitzetting krachtens artikel 63 van Pro de Vw 2000 gelezen in
samenhang met artikel 5:24, eerste lid, van de Awb.
19. Uit het voorgaande volgt dat de toepassing of tenuitvoerlegging van de bewaring vanaf 1 april 2001 niet in strijd is met de Vreemdelingenwet 2000 noch bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid ongerechtvaardigd
is.
20. Het beroep is derhalve ongegrond en om die reden kan geen schadevergoeding worden toegekend.
21. Mitsdien moet als volgt worden beslist.
De beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, als voorzitter, en mrs. C. Lely-van Goch en J.J. Catsburg en in het openbaar uitgesproken op 4 april 2001 in tegenwoordigheid van mr. A.S.W. Kroon als griffier.
de griffier de voorzitter
Tegen deze uitspraak kan binnen een week na verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (artikel 95 van Pro de Vw 2000 gelezen in samenhang met de artikelen 69,
derde lid, 85 en 121, tweede lid, van de Vw 2000).
Het hoger beroep kan worden ingediend op het volgende adres:
Raad van State
Afdeling bestuursrechtspraak
Hoger beroep vreemdelingenzaken
Postbus 16113
2500 BC ‘s-Gravenhage
Afschrift verzonden: