Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage
zittinghoudende te Amsterdam
Sector Bestuursrecht
meervoudige kamer
reg.nr.: AWB 99/10418 VRWET
inzake : A, wonende te B, eiser,
tegen : de Staatssecretaris van Justitie, verweerder.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
1. Eiser, geboren op [...] 1964, bezit de Joegoslavische nationaliteit. Op 4 december 1995 heeft eiser bij de korpschef van de regiopolitie C (verder: de korpschef) een aanvraag ingediend om verlenging van de geldigheidsduur van
zijn vergunning tot verblijf. Daarbij heeft eiser tevens verzocht om wijziging van de beperking waaronder de vergunning tot verblijf was verleend, met dien verstande dat de beperking zou worden gewijzigd van „voor verblijf bij
partner“ in „voor het verrichten van arbeid in loondienst“. Bij besluit van 5 november 1996 heeft verweerder op deze aanvraag afwijzend beslist. Eiser heeft tegen dit besluit op 15 november 1996, aangevuld bij brieven van 24
december 1996 en 7 mei 1998, bezwaar gemaakt. Op 22 april 1998 is eiser gehoord door de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken. Bij brief van 12 februari 1999 heeft eiser zijn bezwaar nog nader toegelicht. Het bezwaar is bij
besluit van 18 augustus 1999 ongegrond verklaard.
2. Bij beroepschrift van 13 september 1999, aangevuld met gronden op 15 november 1999, heeft eiser tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft partijen meegedeeld het beroep versneld te zullen behandelen.
Op 2 februari 2000 en 18 mei 2000 zijn de op de zaak betrekking hebbende stukken van verweerder ter griffie ontvangen. In het verweerschrift van 14 juni 2000 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep.
3. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juli 2000. Eiser is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door mr. A.H. Hekman, advocaat te Utrecht. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M.B. Langius,
ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van verweerders ministerie.
4. Op 7 november 2000 heeft de rechtbank het onderzoek heropend teneinde nadere inlichtingen in te winnen. Bij brief van 5 december 2000 heeft de rechtbank verweerder een tweetal vragen voorgelegd. Verweerder heeft deze vragen
beantwoord bij brief van 2 januari 2001. De rechtbank heeft eiser vervolgens bij brief van 15 januari 2001 in de gelegenheid gesteld om te reageren op deze brief van 2 januari 2001. Eiser heeft bij brief van 12 februari 2001 van
deze gelegenheid gebruik gemaakt. Partijen hebben de rechtbank toestemming verleend om zonder nadere zitting uitspraak te doen.
II. OVERWEGINGEN
1. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
2. Bij de beantwoording van die vraag gaat de rechtbank uit van de volgende feiten.
Eiser verblijft naar zijn zeggen sedert 10 mei 1992 als vreemdeling in de zin van de Vw in Nederland. Eiser was in de periode van 8 september 1992 tot 8 april 1997 in het bezit van een - jaarlijks verlengde -
tewerkstellingsvergunning voor het verrichten van arbeid als Joegoslavische kok in restaurant ‘D’. Op 16 september 1992 is eiser in het bezit gesteld van een vergunning tot verblijf voor het verrichten van arbeid in loondienst. Deze
vergunning tot verblijf is laatstelijk verlengd tot 3 maart 1995. Op 8 februari 1995 heeft eiser bij de korpschef verzocht om verlenging van zijn vergunning tot verblijf onder wijziging van de beperking in „voor verblijf bij
partner“. Op 4 oktober 1995 is eiser in het bezit gesteld van een vergunning tot verblijf voor verblijf bij partner. Op 19 oktober 1995 heeft de gemachtigde van eisers partner bij de korpschef gemeld dat de relatie tussen eiser en
zijn partner verbroken was. Op 4 december 1995 heeft eiser de onderhavige aanvraag ingediend.
Eiser heeft op 28 februari 1996 een misdrijf gepleegd (oplichting) waarvoor hij op 29 april 1996 is veroordeeld tot, kort gezegd, 40 uren dienstverlening en twee weken voorwaardelijk met een proeftijd van 2 jaren.
3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser niet in aanmerking komt voor verlening van een vergunning tot verblijf op grond van het driejarenbeleid omdat sprake is van criminele activiteiten. Een van de voorwaarden van het
driejarenbeleid is dat geen sprake mag zijn van criminele activiteiten binnen drie jaar na het indienen van de aanvraag. Eiser heeft op 28 februari 1996, dus binnen deze termijn, een misdrijf gepleegd waarvoor hij op 29 april 1996
is veroordeeld. Het tijdsverloop tussen de pleegdatum van het misdrijf en het bestreden besluit noch de totale omvang van het tijdsverloop zijn voor de toepassing van het driejarenbeleid van belang. De consequenties van de lange
duur van de procedure zijn reeds verdisconteerd in het beleid. Gezien het restrictieve karakter en de bijzondere positie van het driejarenbeleid als sluitstuk van het vreemdelingenbeleid, komt geen betekenis toe aan het feit dat
eiser eerder in het bezit is geweest van een vergunning tot verblijf.
4. Eiser meent dat hij in aanmerking komt voor een vergunning tot verblijf op grond van het driejarenbeleid. Tussen de aanvraag en het bestreden besluit zijn drie jaren en acht maanden verstreken. Eiser is van mening dat de
strafrechtelijke veroordeling geen reden kan zijn om hem een vergunning tot verblijf te weigeren. Er dient onderscheid gemaakt te worden tussen personen die al langer legaal in Nederland verblijven en personen die een eerste
aanvraag om toelating doen. Eiser ziet niet in waarom zijn aanvraag beoordeeld wordt op grond van de voor een eerste toelating geldende criteria. Hij verblijft al meer dan zeven jaren in Nederland. Sinds zijn verblijf in Nederland
is hij steeds in het bezit geweest van een vergunning tot verblijf dan wel van toestemming om hier te lande te mogen verblijven in afwachting van de behandeling van zijn aanvragen. Eisers aanvraag betreft een aanvraag om verlenging
van zijn vergunning tot verblijf. Er is derhalve sprake van voortgezette toelating. De criteria van voortgezet verblijf zijn op hem van toepassing. Voor wat betreft de tegenwerping van criminele antecedenten dient derhalve de
glijdende schaal te worden toegepast. Eiser is voorts van mening dat, gelet op de ratio van het driejarenbeleid, ook een vergunning tot verblijf dient te worden verleend als na het plegen van een misdrijf wederom een periode van
drie jaren verstrijkt zonder dat verweerder een besluit neemt. De tijd tussen de pleegdatum dan wel de datum van veroordeling en het bestreden besluit bedraagt meer dan drie jaren. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat de
persoonlijke feiten en omstandigheden van eiser betrokken zijn bij de afwijzing. Er is geen sprake van een evenredig besluit; verweerder heeft met name geen aandacht besteed aan de lange duur van eisers verblijf in Nederland.
5. Bij brief van 5 december 2000 heeft de rechtbank verweerder gevraagd aan te geven of het ter zake doet of de vreemdeling in Nederland heeft verbleven alvorens de vraag om toelating werd gedaan waarmee de driejarentermijn een
aanvang nam en zo ja, hoe lang een vreemdeling dan in Nederland moet hebben verbleven. Verweerder heeft daarop in zijn brief van 2 januari 2001 geantwoord dat de ratio van het driejarenbeleid is gelegen in het feit dat een
vreemdeling drie jaar of langer in onzekerheid is over de uitkomst van zijn aanvraag. Als gevolg van het tijdsverloop in een verblijfsrechtelijke procedure kan, onder omstandigheden, enerzijds bij de vreemdeling de gedachte opkomen
dat verweerder in zijn verblijf in Nederland zal berusten (vertrouwensbeginsel) en kan anderzijds verweerder in redelijkheid geen gebruik meer maken van zijn bevoegdheid de vreemdeling verblijf te weigeren. Verweerder verwijst naar
de uitspraak van de Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken (REK) van 18 juni 1998, AWB 98/1090, waar in rechtsoverweging 9 wordt overwogen dat „het driejarenbeleid (…) strekt tot het verlenen van vergunningen tot verblijf, vanuit de
gedachte dat in sommige, nader omschreven gevallen, waarin de vreemdeling lange tijd na binnenkomst nog geen definitieve beslissing op zijn aanvraag om toelating heeft gekregen en derhalve langdurig in onzekerheid verkeert omtrent
zijn toelating op grond van op die onzekerheid gebaseerde klemmende redenen van humanitaire aard in het verblijf moet worden berust“.
De toepassing van het driejarenbeleid komt eerst in zicht als de individuele situatie van de vreemdeling geen aanleiding geeft tot toelating. In zoverre ligt het voor de hand dat, bij afweging van het belang van de vreemdeling bij
toelating tegen het algemeen belang bij het voeren van een restrictief toelatingsbeleid, rekening wordt gehouden met de omstandigheid dat het driejarenbeleid niet op grond van materiële redenen tot toelating leidt. Er is immers geen
verdragsverplichting of rechtsregel die verweerder dwingt tot het voeren van het driejarenbeleid. Het feit dat het driejarenbeleid een uitzondering vormt op de hoofdregel dat enkel tijdsverloop geen reden is om tot
verblijfsaanvaarding over te gaan, is reeds voldoende voor de conclusie dat dit beleid restrictief en in overeenstemming met de ratio dient te worden uitgelegd. Omdat het driejarenbeleid uitzonderingsbeleid is komt aan de
interpretatie van verweerder doorslaggevende betekenis toe.
In het driejarenbeleid wordt geen onderscheid gemaakt tussen situaties waarin de aanvraag om toelating waarmee de driejarentermijn is aangevangen is voorafgegaan door een periode van legaal verblijf en situaties waarbij dit niet het
geval is. Gelet op het restrictieve karakter en de bijzondere positie van het driejarenbeleid als sluitstuk van het vreemdelingenbeleid is verweerder van mening dat voor de beoordeling van de vraag of een vreemdeling in aanmerking
komt voor een vergunning tot verblijf op grond van het driejarenbeleid, ook geen betekenis toekomt aan de omstandigheid dat de vreemdeling eerder in het bezit is geweest van een vergunning tot verblijf. De ratio van het beleid vergt
dat evenmin. Bij de vraag of door tijdsverloop onder omstandigheden het vertrouwen is gewekt dat in zijn verblijf zal worden berust, is niet van belang of de vreemdeling voorafgaand aan dit tijdsverloop eerder legaal verblijf heeft
gehad. Ook de datum van binnenkomst is niet relevant in het kader van het driejarenbeleid. De driejarentermijn neemt eerst een aanvang met een aanvraag om toelating. Dat de REK (in de hierboven geciteerde overweging) spreekt over
„na binnenkomst“ is terug te voeren op de voorwaarde dat de vreemdeling, om aanspraak te kunnen maken op het driejarenbeleid, in Nederland dient te verblijven. Het is niet mogelijk om in procedures over verlening van visa voor kort
verblijf of verlening van een machtiging tot voorlopig verblijf een beroep op het driejarenbeleid te doen.
De vraag of de vreemdeling in Nederland heeft verbleven alvorens de aanvraag om toelating te hebben gedaan waarmee de driejarentermijn een aanvang heeft genomen, is evenmin relevant voor het tegenwerpen van de contra-indicatie
criminele antecedenten. Verweerder wijst er op dat dit onderscheid in de tekst van hoofdstuk A4/6.22.2 van de Vreemdelingencirculaire 1994 (Vc) niet wordt gemaakt. Over de redelijkheid van het tegenwerpen van de contra-indicatie
criminele antecedenten merkt verweerder op dat de REK de striktere normen die verweerder in het driejarenbeleid - ten opzichte van andere onderdelen van het beleid inzake eerste toelating - hanteert in haar uitspraak van 18 juni
1998 niet onredelijk acht.
6. Eiser heeft hierop in zijn brief van 12 februari 2001 gereageerd door te stellen dat verweerder naar zijn oordeel niet aangeeft waarom de omstandigheid dat het om voortgezet verblijf gaat niet een relevante rol speelt of kan
spelen in de beoordeling of redelijkerwijs een verblijfsvergunning kan worden geweigerd.
De rechtbank overweegt het volgende.
7. Ingevolge artikel 11, vijfde lid, van de Vw kan het verlenen alsmede het verlengen van een vergunning tot verblijf aan een vreemdeling worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend.
8. Verweerder voert bij de toepassing van dit artikellid het beleid dat vreemdelingen niet voor toelating in aanmerking komen, tenzij met hun aanwezigheid hier te lande een wezenlijk Nederlands belang is gediend, dan wel klemmende
redenen van humanitaire aard of verplichtingen voortvloeiende uit internationale overeenkomsten tot toelating nopen. Dit beleid is neergelegd in de Vc.
9. De rechtbank stelt vast dat in beroep niet langer in geschil is dat eiser niet in aanmerking komt voor een vergunning tot verblijf voor het verrichten van arbeid in loondienst.
10. Ingevolge het door verweerder in hoofdstuk A4/6.22 van de Vc neergelegde driejarenbeleid heeft een vreemdeling onder bepaalde voorwaarden aanspraak op een vergunning tot verblijf indien er tenminste drie jaren zijn verstreken na
de datum van de aanvraag, terwijl de vreemdeling nog steeds in onzekerheid verkeert omtrent de uitkomst van zijn toelatingsprocedure. Eén van de voorwaarden voor een geslaagd beroep op het driejarenbeleid is dat er geen sprake mag
zijn van een contra-indicatie.
Er is sprake van een contra-indicatie indien - voorzover hier van belang - de betrokken vreemdeling zich schuldig heeft gemaakt aan 'criminele activiteiten'. Ingevolge het driejarenbeleid is „hierbij (…) het tijdstip van het plegen
van het delict van belang. Indien tijdens de driejarentermijn een strafbaar feit is gepleegd, terzake waarvan een serieuze verdenking is ontstaan (het gaat dan om een misdrijf), dan wordt aangenomen dat hij een gevaar vormt voor de
openbare orde, tenzij de strafzaak is afgerond zonder veroordeling (sepot of vrijspraak dan wel ontslag van rechtsvervolging). Ook als een transactie heeft plaatsgevonden of als de strafzaak nog niet is afgerond, is er sprake van
een contra-indicatie. Is het delict gepleegd na het verstrijken van de driejarentermijn, dan dient gehandeld te worden overeenkomstig het gestelde in hoofdstuk A4/4.3.2.1 van de Vc. Dit geldt eveneens ten aanzien van delicten die
gepleegd zijn door de vreemdeling voor het tijdstip van indiening van de oorspronkelijke aanvraag.“
11. De periode tussen eisers aanvraag en het bestreden besluit bedraagt drie jaar en acht maanden. Eiser heeft derhalve op zichzelf langdurig genoeg in onzekerheid verkeerd omtrent de uitkomst van zijn toelatingsprocedure om voor
toepassing van hoofdstuk A4/6.22 van de Vc in aanmerking te komen.
12. Eisers aanvraag dateert van 4 december 1995. Op 28 februari 1996, derhalve vóór het vollopen van de driejarentermijn, heeft eiser een misdrijf gepleegd. Gelet hierop voldoet eiser niet aan de criteria van het driejarenbeleid
zoals dit is neergelegd in hoofdstuk A4/6.22 van de Vc.
13. De rechtbank stelt vast dat in het driejarenbeleid en in het bijzonder in de toepassing van de voorwaarde dat geen sprake mag zijn van de contra-indicatie ‘criminele activiteiten’ geen onderscheid wordt gemaakt tussen
vreemdelingen die in afwachting zijn van de beslissing op een aanvraag om eerste toelating en vreemdelingen die in afwachting zijn van de beslissing op een aanvraag om voortgezet verblijf. Voor het geval een delict wordt gepleegd ná
het verstrijken van de driejarentermijn, wordt verwezen naar hoofdstuk A4/4.3.2.1 van de Vc, welk hoofdstuk betrekking heeft op de weigering van eerste toelating van vreemdelingen die een strafbaar feit hebben begaan. Het
driejarenbeleid bevat geen verwijzing naar hoofdstuk A4/4.3.2.2 van de Vc, welk hoofdstuk betrekking heeft op de ontzegging van voortgezet verblijf aan vreemdelingen die een strafbaar feit hebben begaan.
14. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in de hiervoor in rechtsoverweging II.5 genoemde brief van 2 januari 2001 overtuigend uiteengezet dat en waarom bij de beoordeling van de vraag of een vreemdeling in aanmerking
komt voor een vergunning tot verblijf op grond van het driejarenbeleid, gelet op de ratio van dit beleid, het restrictieve karakter ervan en de bijzondere positie van dit beleid als sluitstuk van het vreemdelingenbeleid, geen
betekenis behoeft te worden toegekend aan de omstandigheid dat de vreemdeling eerder in het bezit is geweest van een vergunning tot verblijf en sinds de aanvraag rechtmatig in Nederland verblijft.
15. Voor wat betreft eisers stelling dat, gelet op de ratio van het driejarenbeleid, ook een vergunning tot verblijf dient te worden verleend als na het plegen van een misdrijf wederom een periode van drie jaren verstrijkt zonder
dat verweerder een besluit neemt, overweegt de rechtbank dat deze stelling miskent dat in het onderhavige geval het grootste deel van de na het plegen van het strafbare feit verstreken periode van drie jaren, binnen de
‘beleidsmatige driejarentermijn’ valt. Met dit tijdsverloop, te weten de periode vanaf de pleegdatum van het strafbare feit op 28 februari 1996 tot 4 december 1998 hoeft derhalve al hierom geen rekening te worden gehouden, omdat de
driejarentermijn nog niet was volgelopen. Gelet op de ratio van het driejarenbeleid, ligt het, minst genomen, niet voor de hand de werkingssfeer van dit beleid in de door eiser bepleite zin uit te breiden in die zin dat het
tijdsverloop opnieuw een aanvang neemt nadat een strafbaar feit is gepleegd.
16. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat verweerder zich met recht op het standpunt heeft gesteld dat eiser geen aanspraak op toelating kan ontlenen aan het door verweerder gevoerde driejarenbeleid.
17. Voorts oordeelt de rechtbank dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat er in zijn geval sprake is van dusdanige bijzondere omstandigheden dat verweerder had moeten afwijken van het toepasselijke beleid. Het enkele feit dat
eiser inmiddels ten tijde van het bestreden besluit ruim zeven jaar in Nederland verbleef is daartoe niet voldoende.
18. Voorts is niet gebleken dat het bestreden besluit in aanmerking komt om te worden vernietigd wegens strijd met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.
19. De conclusie is dan ook dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen.
20. Op grond van het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
21. Van omstandigheden op grond waarvan verweerder het griffierecht zou moeten vergoeden dan wel een van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten, is de rechtbank niet gebleken.
III. BESLISSING
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J. van Bennekom, voorzitter, en mr. M.A. Vermeulen en mr. M. Lolkema, rechters, en uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2001, door voornoemde voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. M.J.
Wientjes, griffier.
Afschrift verzonden op: 07 maart 2001
Conc: AJ/RW
Coll:
Bp: -
D: B