Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK ’S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht - meervoudige kamer
Vonnis in de zaak met rolnummer 00/591 van:
ONDERLINGE WAARBORGMAATSCHAPPIJ ONAFHANKELIJK ZIEKENFONDS BEDRIJVEN U.A.,
gevestigd te Hengelo,
eiseres,
procureur mr W. Taekema
tegen
de STAAT DER NEDERLANDEN (ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport),
zetelende te ’s-Gravenhage,
gedaagde,
procureur mr G.R.J. de Groot.
Partijen worden aangeduid als OZB en de Staat.
De rechtbank heeft kennis genomen van de volgende stukken:
de dagvaarding en de zakelijk daarmee overeenstemmende conclusie van eis met producties;
de conclusie van antwoord met producties;
de conclusie van repliek met producties;
de conclusie van dupliek met productie.
Partijen hebben hun zaak doen bepleiten , OZB door mr J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, de Staat door mr A.C. de Die, kantoorgenoot van mr De Groot voornoemd. De raadslieden hebben pleitnotities overgelegd.
RECHTSOVERWEGINGEN
1 de feiten
1.1 Voor de financiering van uitgaven ten laste van de Ziekenfondswet wordt ingevolge artikel 15, eerste lid, van de Ziekenfondswet een premie geheven, uitgedrukt in een bepaald percentage van het loon. De premies worden gestort in de Algemene Kas (artikel 15, vijfde lid, van de Ziekenfondswet). De Algemene Kas wordt beheerd door het College van Zorgverzekeringen (voorheen de Ziekenfondsraad; verder: het College). Artikel 19, eerste lid, eerste volzin, van de Ziekenfondswet bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld, volgens welke uitkeringen aan de ziekenfondsen worden gedaan ter gehele of gedeeltelijke dekking van de kosten van de verzekering.
1.2 Ingevolge deze algemene maatregel van bestuur, het Besluit financiering ziekenfondsen Ziekenfondswet (verder: het besluit), geeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (verder: de minister) aan het College jaarlijks een aanwijzing ter zake van de voor alle ziekenfondsen tezamen voor dat kalenderjaar ten laste van de Algemene Kas besteedbare middelen. Met inachtneming van die aanwijzing stelt het College beleidsregels vast volgens welke het de ten laste van de Algemene Kas besteedbare middelen verdeelt. Deze beleidsregels behoeven de goedkeuring van de minister. Aan de hand van deze beleidsregels stelt het College voor ieder kalenderjaar de voor ieder ziekenfonds afzonderlijk ten laste van de Algemene Kas besteedbare middelen vast (verder: uitvoeringsbeschikking). Tegen een uitvoeringsbeschikking kan overeenkomstig de Algemene wet bestuursrecht bezwaar worden gemaakt, waarna tegen de beslissing op het bezwaarschrift ingevolge artikel 77 van Pro de Ziekenfondswet beroep openstaat bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling).
1.3 OZB is met ingang van 1 januari 1998 door de minister op grond van de Ziekenfondswet toegelaten als ziekenfonds. Het staat voor iedereen open. maar is vooraleerst gericht op ziekenfondsverzekerde medewerkers van Akzo-Nobel.
1.4 In de aanwijzingen voor de jaren 1999 en volgende heeft de minister het voordien gebruikte arbeidsongeschiktheidscriterium vervangen door een “verzekeringsgrondcriterium”. Ingevolge het arbeidsongeschiktheidscriterium diende het College bij de vaststelling en toepassing van de beleidsregels onderscheid te maken naar de mate waarin bij een ziekenfonds al dan niet arbeidsongeschikte verzekerden waren aangesloten. Ingevolge het verzekeringsgrondcriterium dient het College onderscheid te maken naar de mate waarin bij een ziekenfonds verzekerden zijn aangesloten die onderscheidenlijk AOW genieten (inclusief medeverzekerden), arbeidsongeschikt zijn verklaard, in loondienst of in de VUT zijn (inclusief medeverzekerden), een uitkering genieten op grond van de ABW, IOAW of IOAZ (inclusief medeverzekerden), dan wel een uitkering genieten op grond van de WW, de ANW of een andere regeling (inclusief medeverzekerden); in de laatste categorie zijn de medeverzekerden van arbeidsongeschikten begrepen.
1.5 OZB heeft in 1999 ten gevolge van de wijziging van de criteria ƒ 1.600.000.- minder uit de Algemene Kas ontvangen dan zij op grond van de oude criteria zou hebben ontvangen.
1.6 Tegen de op haar betrekking hebbende uitvoeringsbeschikkingen voor 1999 en 2000 van het College heeft OZB bezwaar gemaakt. Tegen de ongegrondverklaring van haar bezwaar met betrekking tot de uitvoeringsbeschikking voor 1999 door het College heeft OZB beroep ingesteld bij de Afdeling. De Afdeling heeft op 22 oktober 1999 het beroep ongegrond verklaard. De procedure inzake de uitvoeringsbeschikking voor 2000 is nog niet afgerond.
2
de vordering, de grondslag en het verweer
2.1 OZB vordert dat de rechtbank bij vonnis, zo mogelijk uitvoerbaar bij voorraad::
primair voor recht zal verklaren dat de invoering en handhaving van de rechtsgrond (in dit vonnis aangeduid als verzekeringsgrond) “Loondienst en VUT” in de aanwijzingen van de minister op grond van het besluit jegens haar onrechtmatig is, met veroordeling van de staat in de kosten van het geding;
subsidiair voor recht zal verklaren dat de aanwijzingen van 9 november 1998 en 8 november 1999 jegens haar onrechtmatig zijn, met veroordeling van de Staat in de kosten van het geding.
2.2 OZB voert als grondslag voor haar vordering aan dat het betreffende verzekeringsgrondcriterium willekeurig is, aangezien het in het geheel niet zeker is of introductie ervan leidt tot betere verdeelresultaten, terwijl vaststaat dat OZB door de invoering ervan in ieder geval grote schade lijdt. Zij beroept zich op de resultaten van een door haar opgedragen onderzoek waaruit blijkt dat de invoering van dit criterium niet leidt tot een verbetering van de verdeling. Zij stelt dat, nu evident blijkt dat de aanwijzing jegens haar willekeurig is, er eo ipso sprake is van een onrechtmatige aanwijzing.
OZB stelt voorts dat de aanwijzing onzorgvuldig tot stand is gekomen, nu zij bij die totstandkoming nimmer is gehoord, hoewel zij daartoe wel pogingen heeft ondernomen. Naar haar mening klemt de onzorgvuldigheid temeer, nu het criterium is voorbereid in samenspraak met een werkgroep van 9 zorgverzekeraars waaronder zich er één bevond die tevoren reeds had te kennen gegeven tegen de erkenning van OZB als ziekenfonds ernstige bezwaren te hebben. OZB voert tevens aan dat de invoering van het criterium in de aanwijzingen strijdig is met het rechtszekerheidsbeginsel, nu de minister aan de ene kant haar erkenning als ziekenfonds heeft toegelaten, doch aan de andere kant het in feite voor haar onmogelijk heeft gemaakt om een verzekeringsmaatschappij op te starten, nu zij in haar beginperiode in haar financiële middelen ernstig wordt beknot. Om deze redenen is OZB van mening dat de aanwijzingen eveneens onrechtmatig jegens haar zijn.
OZB acht evenzeer onrechtmatig dat de minister, na hetgeen haar bekend is geworden sinds de vaststelling van de aanwijzing voor 1999, voor 2000 wederom hetzelfde criterium oplegt, wetende dat OZB daardoor ernstig wordt benadeeld, terwijl zij heeft gesteld niet bepaalde fondsen te willen bevoordelen of benadelen.
2.3 De Staat voert gemotiveerd verweer.
3 beoordeling
3.1 De Staat voert in de eerste plaats als verweer aan dat OZB in haar vordering niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, nu voor OZB bij de Afdeling een bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan die voldoende rechtsbescherming bood. Hij stelt dat daaraan niet afdoet dat in die procedure niet de Staat, maar het College de wederpartij was.
3.2 Dit verweer slaagt. Volgens vaste jurisprudentie dient de burgerlijke rechter een eiser in zijn vordering niet-ontvankelijk te verklaren ingeval voor hem een andere rechtsgang openstaat of opengestaan heeft die met voldoende rechtswaarborgen is omkleed. Voor OZB is ter zake van de aanwijzingen van de minister weliswaar geen beroep op de bestuursrechter mogelijk nu deze aanwijzingen algemeen verbindende voorschriften zijn, maar tegen de uitvoeringsbeschikkingen staat ingevolge de Ziekenfondswet en de Algemene wet bestuursrecht voor OZB bezwaar bij het College, onderscheidenlijk beroep bij de Afdeling open. Het behoort tot de taken van het College bij het beoordelen van een bezwaar en van de Afdeling bij de behandeling van een beroep om na te gaan in hoeverre de aanwijzingen geldig zijn, dat wil zeggen in hoeverre de minister bij de vaststelling van de aanwijzingen heeft gehandeld in strijd met een wettelijk voorschrift van hogere orde of met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, en om bij conclusie tot strijdigheid bedoelde aanwijzingen onverbindend te verklaren. Naar het oordeel van de rechtbank wordt hiermee aan OZB voldoende rechtsbescherming geboden tegen de aanwijzingen van de minister. Dat blijkt reeds daaruit dat de toetsing die thans door OZB aan de burgerlijke rechter wordt gevraagd, namelijk of de minister heeft gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dezelfde is die door de Afdeling blijkens haar in rechtsoverweging 1.6 bedoelde uitspraak is verricht.
3.3 Bijzondere omstandigheden op grond waarvan de rechtbank niettemin tot het oordeel zou moeten komen dat bij het bestaan van een andere gewaarborgde rechtsgang niettemin onvoldoende rechtsbescherming bestaat zouden bijvoorbeeld daarin kunnen zijn gelegen dat betrokkene zich aan strafvervolging zou moeten blootstellen om de geldigheid van algemeen verbindende voorschriften vast te laten stellen. Zodanige omstandigheden zijn in het onderhavige geval gesteld noch gebleken.
3.4 OZB heeft nog aangevoerd dat de “exceptieve” aard van de toetsing door de Afdeling minder ver strekt dan de aan de burgerlijke rechter gevraagde toetsing. OZB heeft dit evenwel niet verder onderbouwd; overigens is de rechtbank, naar reeds uit rechtsoverweging 3.2. blijkt, van oordeel dat in het onderhavige geval de Afdeling exact hetzelfde heeft gedaan als wat thans aan de burgerlijke rechter wordt gevraagd.
3.5 Ook de stellingen van OZB die bij pleidooi zijn aangevoerd, dat de toetsing die thans van de burgerlijke rechter wordt gevraagd, een andere is omdat thans veel meer materiaal voorhanden is teneinde de onrechtmatigheid van de regelgeving aan te tonen, en dat de toetsing ruimer is omdat zij mede zou dienen te zien op handhaving van de verzekeringsgrondslag in de aanwijzingen voor 2000 en voor de toekomst, vermogen de rechtbank niet tot een ander oordeel te brengen. Niets belet OZB immers om elke nieuwe uitvoeringsbeschikking van het College die op haar betrekking heeft, wederom aan het oordeel van de Afdeling te onderwerpen met aanvulling van argumenten betreffende de rechtmatigheid van de aanwijzing waarop de uitvoeringsbeschikking is gebaseerd, terwijl niet te verwachten valt dat een eenmaal door de Afdeling onverbindend verklaarde aanwijzing door de minister in de volgende jaren zonder meer zal worden gehandhaafd.
3.6 Gelet op hetgeen in de rechtsoverwegingen 3.2 tot en met 3.4 is overwogen zal de rechtbank OZB niet-ontvankelijk verklaren in haar vordering. OZB zal als in het ongelijk te stellen partij worden veroordeeld in de kosten van het geding.
BESLISSING
De rechtbank
verklaart OZB niet-ontvankelijk in haar vordering;
veroordeelt OZB in de kosten van het geding, tot op heden aan de zijde van de Staat begroot op ƒ 400,- aan griffierecht en ƒ 3.440,- aan salaris procureur.
Dit vonnis is gewezen door mrs R.A.C. van Rossum, M.A.A. Mondt-Schouten en A.V. van den Berg en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 27 juni 2001 in tegenwoordigheid van de griffier.