Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage
zittinghoudende te Amsterdam
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
reg.nr.: AWB 99/10587 S1813
inzake : A, eiser sub 1, en B, eiser sub 2, beiden wonende in Suriname,
tegen : de Minister van Buitenlandse Zaken, verweerder.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
1. Eiser sub 1, geboren op [...] 1982, en eiser sub 2, geboren op [...] 1987, bezitten de Surinaamse nationaliteit. Op 30 juni 1998 heeft C (hierna te noemen: referente) ten behoeve van haar twee zonen, eisers, bij de korpschef van de regiopolitie Amsterdam-Amstelland een aanvraag ingediend om verlening van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv). Bij besluit van 25 februari 1999 heeft verweerder op deze aanvraag afwijzend beslist. Namens eisers is tegen dit besluit op 23 maart 1999 bezwaar gemaakt. Naar aanleiding van dit bezwaarschrift is referente op 21 juli 1999 gehoord door een ambtelijke commissie (AC). Het bezwaar is bij besluit van 20 augustus 1999 ongegrond verklaard. Het besluit is diezelfde datum aan de gemachtigde van eisers gezonden.
2. Bij beroepschrift van 9 september 1999 is namens eisers tegen dit afwijzende besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. Op 8 december 1999 zijn de op de zaak betrekking hebbende stukken van verweerder ter griffie ontvangen. In het verweerschrift van 29 februari 2000 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep.
3. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 maart 2000. Eisers zijn aldaar vertegenwoordigd door mr. E. Akkermans, advocaat te Amsterdam. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door gemachtigde mr. H.M. Schaak, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van verweerders ministerie. Tevens was referente ter zitting aanwezig.
4. Bij beslissing van 10 mei 2000 heeft de rechtbank het onderzoek heropend. Daarbij is de verdere behandeling van de zaak verwezen naar de meervoudige kamer. Bij brief van 15 september 2000 heeft de rechtbank verweerder vragen voorgelegd. Bij brief van 4 oktober 2000 heeft verweerder deze vragen beantwoord. Bij brief van 6 oktober 2000 heeft verweerder zijn verweerschrift van 29 februari 2000 aangevuld.
5. Het onderzoek is voortgezet ter openbare zitting van de meervoudige kamer van
10 oktober 2000. Eisers zijn aldaar vertegenwoordigd door mr. Akkermans, voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door gemachtigde mr. drs. R.J.R. Hazen, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie. Tevens was referente ter zitting aanwezig.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van artikel 33d Vw worden besluiten omtrent de afgifte van mvv's gegeven krachtens het Soeverein Besluit van 12 december 1813, voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep, gelijkgesteld met besluiten aangaande de toelating, gegeven op grond van de Vw. De rechtbank 's-Gravenhage is derhalve bevoegd.
2. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden. Bij de beantwoording van die vraag gaat de rechtbank uit van de volgende feiten. Referente is geboren op [...] 1963 en bezit de Surinaamse nationaliteit. Op 29 december 1989 is ten behoeve van haar een visum afgegeven voor de duur van zestig dagen. Zij verblijft sedert 27 januari 1990 in Nederland. Referente is een relatie aangegaan met D, geboren op [...] 1960, van Nederlandse nationaliteit.
Referente heeft op 29 januari 1990, 3 juni 1994 en op 1 augustus 1997 aanvragen ingediend om verlening van een vergunning tot verblijf. De eerste twee aanvragen zijn niet ingewilligd. Op de laatste aanvraag is - na bezwaar, en nadat referente en de heer D op 2 maart 1998 in het huwelijk zijn getreden - bij besluit van 23 april 1998 aan referente een vergunning tot verblijf, met als doel: verblijf bij echtgenoot, verleend met ingang van 2 maart 1998, geldig tot 2 maart 1999.
Ten behoeve van eisers zijn op 29 augustus 1991, op 2 juli 1993 en op 3 januari 1994 aanvragen ingediend om verlening van een visum voor familiebezoek aan E, een hier te lande verblijvende oom van eisers. Deze aanvragen zijn niet ingewilligd.
In het dossier bevinden zich:
- kopieën van vier brieven van eisers, gericht aan referente. Een is gedateerd op 9 mei 1993. De overige zijn ongedateerd;
- kopieën van een tiental bewijzen van verzending van goederen, daterend van mei 1996, augustus 1996 en oktober 1997, en geadresseerd aan verschillende personen in Suriname.
3. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat eisers niet in aanmerking komen voor verblijf in het kader van gezinshereniging. De feitelijke gezinsband tussen eisers en referente moet worden geacht te zijn verbroken. Referente heeft er immers bewust voor gekozen om na een kort verblijf in Nederland niet terug te keren naar het land van herkomst, en eisers bij haar moeder achter te laten. De omstandigheid dat zij diverse malen een aanvraag om verlening van een vergunning tot verblijf heeft ingediend maakt dat niet anders. Daarbij is in aanmerking genomen dat zij haar verblijf reeds eerder had kunnen regelen. Uit de relatie met de heer D is op 29 augustus 1993 een kind geboren zodat zij - door eerder met de heer D te huwen - eerder in het bezit zou kunnen zijn gesteld van een vergunning tot verblijf. De omstandigheid dat het zeer slecht ging met de gezondheid van de moeder van referente, heeft referente doen besluiten om toch maar met haar partner in het huwelijk te treden. Dat zij als gevolg daarvan eerst na 23 april 1998 in de gelegenheid was om de overkomst van eisers te vragen behoort dan ook voor risico van referente te blijven. Eisers zijn duurzaam opgenomen in een ander gezin. De omstandigheid dat referente altijd de intentie had om eisers over te laten komen zodra zij in het bezit zou worden gesteld van een vergunning tot verblijf doet daar niet aan af.
Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die op grond van klemmende redenen van humanitaire aard tot toelating nopen in afwijking van het gevoerde beleid. De stelling dat de zuster en zwager van referente - waarbij eisers zijn ondergebracht na het overlijden van referentes moeder - wegens medische redenen niet meer in staat zijn om voor eisers te zorgen, is niet met medische verklaringen onderbouwd. Daarnaast hebben eisers, gelet op hun leeftijd, geen intensieve verzorging meer nodig en mag van hen worden verwacht dat zij zich in toenemende mate zelfstandig kunnen handhaven. Referente kan hen eventueel vanuit Nederland financieel ondersteunen.
De weigering eisers een vergunning tot verblijf te verlenen levert geen schending op van het recht op respect voor het familie- of gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van Pro het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Van inmenging in dit recht is geen sprake, aangezien de weigering eisers verblijf toe te staan er niet toe strekt hen een verblijfstitel te ontnemen die eisers tot het uitoefenen van het familie- of gezinsleven hier te lande in staat stelde. Niet is gebleken van dusdanig bijzondere feiten en omstandigheden dat uit het recht op respect voor het familie- of gezinsleven de positieve verplichting voortvloeit eisers hier te lande verblijf toe te staan. Niet is gebleken van een beletsel om het familie- of gezinsleven buiten Nederland uit te oefenen. Referente heeft immers de Surinaamse nationaliteit. Van haar kan in redelijkheid worden gevergd om vanwege eisers naar Suriname terug te keren om aldaar met hen het familie- of gezinsleven uit te oefenen. Verder is hierbij in aanmerking genomen hetgeen is overwogen in het kader van de klemmende redenen van humanitaire aard.
In (de aanvulling op) het verweerschrift en ter zitting is het volgende opgemerkt. Eisers hebben nimmer betwist dat niet via het overleggen van (uit een objectieve bron afkomstige) bescheiden is aangetoond dat referente gedurende de periode vanaf haar vertrek naar Nederland tot de mvv-aanvraag ten behoeve van eisers een wezenlijke bijdrage in de kosten van de opvoeding en verzorging heeft geleverd. Reeds hierom moet de feitelijke gezinsband tussen referente en eisers verbroken worden geacht. Voorts hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat referente in toereikende mate inhoud heeft gegeven aan hun opvoeding en begeleiding.
4. Eisers menen dat klemmende redenen van humanitaire aard tot toelating nopen. Daartoe voeren zij in bezwaar aan dat zij in aanmerking komen voor verblijf bij referente. Eisers betwisten dat de feitelijke gezinsband tussen hen en referente is verbroken.
Referente heeft eisers - toen zij naar Nederland kwam - tijdelijk achtergelaten in het gezin van haar moeder in Suriname. Het was een gedwongen achterlating nu het onzeker was of zij in Nederland een bestaan kon opbouwen. Referente heeft van meet af aan de intentie gehad om eisers, zodra dit mogelijk was, naar Nederland te laten overkomen. Vanaf 1990 heeft zij geprobeerd een verblijfsvergunning in Nederland te verkrijgen. De laatste aanvragen zijn echter afgewezen. Door haar huwelijk is referente uiteindelijk in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning. Dezelfde dag heeft zij bij de vreemdelingendienst de overkomst van eisers gevraagd. Nadat zij de benodigde stukken in haar bezit had, heeft zij meteen een aanvraag ingediend. Volgens vaste jurisprudentie wordt de gezinsband niet geacht te zijn verbroken indien de aanvraag om verlening van een mvv onmiddellijk nadat de referent in het bezit is gesteld van een verblijfsvergunning wordt ingediend. Referente kan niet worden verweten dat zij niet eerder met de heer D is gehuwd. Zoals zij voor de AC heeft verklaard, wilde zij zich niet laten dwingen om te trouwen om zo de overkomst van eisers sneller gedaan te krijgen.
Referente voorziet sedert haar komst naar Nederland tot op heden in de kosten van verzorging en opvoeding van eisers en heeft steeds de leiding gevoerd over hun opvoeding. Ter zitting van 29 maart 2000 heeft referente gesteld dat zij vanaf 1990 elke maand f 300,-- aan eisers heeft doen toekomen middels een toko of via een kennis die naar Suriname ging, en/of in de vorm van pakketten die zij aan eisers verzond. Vóór 1996 was zij er echter niet van op de hoogte dat zij de bewijzen hiervan diende te bewaren. Ter zitting van 10 oktober 2000 heeft referente voorts gesteld dat haar familie in Suriname nimmer in staat is geweest om in het onderhoud van eisers te voorzien, en dat deze verantwoordelijkheid altijd volledig bij haar heeft gelegen. Bovendien is er steeds sprake geweest van feitelijk gezag. Drie maal per week onderhoudt referente telefonisch contact met eisers. Sinds zij in het bezit is van een verblijfsvergunning heeft zij eisers vier keer in Suriname opgezocht en heeft zij onder andere ouderavonden bijgewoond. Zij is degene die alle wezenlijke beslissingen neemt. Zo bepaalt zij naar welke school eisers gaan, met wie zij om mogen gaan en hoe laat zij thuis mogen komen.
Subsidiair stellen eisers dat zij thans geen opvang meer hebben in Suriname, en dat zij derhalve dienen te worden toegelaten op grond van klemmende redenen van humanitaire aard. Voor de AC heeft referente verklaard dat de tante waar eisers thans verblijven onder medische behandeling staat omdat zij een te hoge bloeddruk heeft. De echtgenoot van deze tante heeft een lichte hartaanval gehad. Er zijn geen andere familieleden die eisers kunnen opvangen.
Voorts wordt een beroep gedaan op artikel 8 van Pro het EVRM. Een kind hoort bij zijn vader en/of moeder te verblijven. Van referente kan niet worden verlangd dat zij terugkeert naar Suriname om aldaar het gezinsleven met eisers voort te zetten. Haar echtgenoot en haar jongste kind wonen in Nederland en hebben de Nederlandse nationaliteit. Er is sprake van een positieve verplichting om eisers in het kader van artikel 8 EVRM Pro naar Nederland toe te laten.
De rechtbank overweegt het volgende.
5. Voor een verblijf in Nederland van langer dan drie maanden behoeft een vreemdeling in beginsel een der verblijfstitels genoemd in de artikelen 9 tot en met 10 Vw. Met het oog hierop pleegt een aanvraag om een mvv te worden getoetst aan dezelfde criteria als die welke strekken tot het verkrijgen van een vergunning tot verblijf. Een mvv kan, evenals een vergunning tot verblijf ingevolge artikel 11, vijfde lid, Vw aan een vreemdeling worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend. Bij de toepassing van dit artikellid wordt het beleid gevoerd dat vreemdelingen niet voor toelating in aanmerking komen, tenzij met hun aanwezigheid hier te lande een wezenlijk Nederlands belang is gediend, dan wel klemmende redenen van humanitaire aard of verplichtingen voortvloeiende uit internationale overeenkomsten tot toelating nopen. Dit beleid is neergelegd in de Vreemdelingencirculaire (Vc) 1994.
6. Aan de orde is de vraag of eisers in aanmerking komen voor toelating bij referente op grond van het door verweerder gevoerde beleid inzake gezinshereniging.
Ingevolge hoofdstuk B1/5 Vc 1994, zoals dit sinds juli 1999 luidt, komen voor een vergunning tot verblijf in aanmerking:
a. de uit het huwelijk of de relatie geboren minderjarige kinderen die feitelijk behoren tot het gezin;
b. de niet uit het huwelijk of de relatie geboren minderjarige kinderen (bijvoorbeeld voorkinderen van een van beide echtgenoten of pleegkinderen) die feitelijk behoren tot het gezin.
Ingevolge hoofdstuk B1/ 5.1 Vc 1994 (voorzover hier van belang) moet de gezinsband reeds in het buitenland hebben bestaan. De kinderen behoren niet langer feitelijk tot het gezin, indien de gezinsband als (feitelijk) verbroken kan worden beschouwd. Dit doet zich in elk geval voor indien er sprake is van:
- duurzame opneming in een ander gezin in de situatie dat de ouders ook niet meer met het gezag zijn belast;
- een duurzame opname in een ander gezin in de situatie dat de ouders niet meer voorzien in de kosten van opvoeding en verzorging;
- het zelfstandig gaan wonen en in eigen onderhoud voorzien;
- het vormen van een zelfstandig gezin door het aangaan van een huwelijk of een relatie;
- het belast zijn met de zorg voor buitenhuwelijkse kinderen.
De bewijslast om aan te tonen dat de feitelijke gezinsband tussen ouder en kind niet is verbroken ligt bij de in Nederland verblijvende ouder, die de overkomst van het kind vraagt. Naarmate de scheiding tussen ouder en kind langer duurt, wordt de bewijslast voor de persoon in Nederland zwaarder. De ouder zal goede redenen moeten aanvoeren, waarom hij of zij het kind niet eerder naar Nederland heeft laten overkomen. Tevens zal de ouder moeten aantonen op welke wijze invulling is gegeven aan de relatie tussen ouder en kind in de periode van de scheiding.
Als vastgesteld wordt dat er door bijzondere omstandigheden, zoals bijvoorbeeld een oorlogssituatie, het voor de ouder in Nederland heel moeilijk is geweest om invulling aan de band te geven, zal daar rekening mee worden gehouden. In dat geval zal de intentie van de ouder om het kind naar Nederland te laten komen van belang zijn, alsook op welke wijze de ouder deze intentie vorm heeft gegeven (bijvoorbeeld verzoek aan het Rode Kruis om het kind te zoeken, brieven, telefoontjes, etc.).
7. Ter voorbereiding van de zitting van 10 oktober 2000 heeft de rechtbank verweerder vragen gesteld omtrent de interpretatie van eerdergenoemde voorwaarde "feitelijk tot het gezin behoren". Verweerder heeft deze vragen bij brief van 4 oktober 2000 gemotiveerd beantwoord. Bij aanvullend verweerschrift van 9 oktober 2000 en ter zitting van 10 oktober 2000 heeft hij zijn antwoorden nader toegelicht. De rechtbank vat de door verweerder in deze stukken en ter zitting gegeven uitleg van zijn beleid als volgt samen.
8.1 Aan het beleid ligt ten grondslag enerzijds het gegeven dat de leden van een gezin soms gescheiden naar Nederland migreren: eerst komt de (ene) ouder, en als die ouder zich een positie in de Nederlandse samenleving heeft verworven, zullen zijn of haar familieleden nakomen. Anderzijds wil verweerder met dit gegeven tot op zekere hoogte - in voor de betrokkenen positieve zin - rekening houden met het toelatingsbeleid. Wanneer het kind bij het vertrek van de ouder(s) in een ander gezin wordt opgenomen, wordt deze opname - aldus verweerder - geachte in beginsel van tijdelijke aard te zijn.
De feitelijke gezinsband tussen ouder en kind wordt in deze situatie door verweerder pas als verbroken beschouwd wanneer aan de volgende voorwaarden is voldaan:
- het kind is duurzaam opgenomen in een ander gezin en de ouder in Nederland is niet meer belast met het gezag of
- het kind is duurzaam opgenomen in een ander gezin en de ouder voorziet niet meer in de kosten van opvoeding en verzorging.
Met betrekking tot deze voorwaarden is de duurzame opname van het kind in een ander gezin dus een noodzakelijke voorwaarde om te kunnen concluderen dat de feitelijke band is verbroken. Echter, de duurzame opname van het kind in een ander gezin is op zichzelf onvoldoende om te kunnen concluderen dat de feitelijke band is verbroken. Tevens moet zijn gebleken dat de ouder niet meer in het onderhoud van het kind voorziet, en/of dat de ouder niet meer belast is met het gezag over het kind.
Voor een herstel van een eenmaal verbroken gezinsband geldt, aldus verweerder, in ieder geval als voorwaarde dat de ouder naar het land van herkomst terugkeert en het samenlevingsverband met het kind aldaar herstelt.
8.2 Wat betreft de vraag wanneer een kind geacht wordt te zijn opgenomen in een ander gezin, geldt volgens verweerder het volgende. Hiervan is eerst sprake indien, ten opzichte van de minderjarige, de rol van gezinshoofd feitelijk door een derde is overgenomen. Het enkele feit dat de migrerende ouder in Nederland een nieuw gezin heeft gesticht heeft op zichzelf geen betekenis voor de beoordeling van de vraag of het kind in een ander gezin is opgenomen.
8.3 Wat betreft de vraag of het kind duurzaam is opgenomen in een ander gezin geldt volgens verweerder het volgende.
Aan tijdsverloop komt geen doorslaggevende betekenis toe bij het vaststellen van een duurzame opname in een ander gezin.
Het moment waarop de - in beginsel - tijdelijke opname van het kind in een ander gezin omslaat in een duurzame opname, dient aan de hand van geobjectiveerde gegevens en/of omstandigheden te worden vastgesteld. Op een bepaald moment kan bijvoorbeeld de situatie zich voordoen dat er als gevolg van feitelijke belemmeringen - bijvoorbeeld in de verblijfsrechtelijke sfeer - waar de ouder geen invloed op heeft, geen reëel zicht meer is op de overkomst van het kind. Wanneer de ouder er dan desalniettemin voor kiest om het verblijf in Nederland voort te zetten, stelt verweerder zich vanaf dat moment op het standpunt dat de ouder de intentie het kind te laten overkomen heeft prijsgegeven en dat het kind dus duurzaam is opgenomen in het andere gezin. Dit uitgangspunt lijdt, aldus verweerder, alléén uitzondering indien:
- het kind op dat moment reeds bij de ouder in Nederland verblijft of zich kort na dat moment bij die ouder in Nederland voegt;
- het kind nog in het andere gezin in het buitenland verblijft maar aannemelijk is gemaakt (bijvoorbeeld aan de hand van brieven) dat de intentie van de ouder om het kind slechts tijdelijk in het andere gezin te laten verblijven en het kind zo spoedig mogelijk naar Nederland te laten overkomen - ondanks eerder genoemde belemmeringen - toch is blijven voortduren.
Binnen deze uitzonderingssituatie zal er, volgens verweerder, subsidiair ook rekening worden gehouden met het optreden van de ouder zodra er (weer) reëel zicht bestaat op overkomst van het kind. In dat geval wordt in beginsel verwacht dat het kind zo spoedig mogelijk (verweerder heeft in dit verband een termijn van in ieder geval niet langer dan zes maanden genoemd) overkomt of een mvv-aanvraag indient. Bij gebreke van toereikende argumenten zal een te lang tijdsverloop na het herleven van het reële zicht op overkomst leiden tot de conclusie dat het verblijf van het kind in een ander gezin een duurzaam karakter heeft.
8.4 Met het gezag wordt volgens verweerder niet het juridische gezag bedoeld, maar de feitelijke invulling van het gezag. Aannemelijk moet worden gemaakt dat de ouder aan het gezag feitelijke invulling heeft gegeven.
8.5 Met voorzien in het onderhoud wordt volgens verweerder bedoeld het leveren van een wezenlijke bijdrage in het onderhoud. Bij het bepalen van de hoogte van de verlangde bijdrage sluit verweerder aan bij de normen die bij de uitvoering van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) gelden. Het is volgens verweerder niet voldoende dat aannemelijk wordt gemaakt dat in het onderhoud van het kind is voorzien. Stellingen over financiële bijdragen dienen tevens met uit een objectieve bron afkomstige bescheiden, zoals betalingsbewijzen, te worden aangetoond.
8.6 Wanneer de feitelijke gezinsband eenmaal is verbroken, wordt deze volgens verweerder, zoals reeds onder rechtsoverweging II.8.1 aangegeven, in beginsel niet als hersteld beschouwd zo lang de ouder zich niet opnieuw bij het kind in het buitenland heeft gevoegd. Dit geldt ook wanneer het kind niet langer is opgenomen in een ander gezin. In een dergelijk geval hanteert verweerder geen specifieke beleidsregels ter beoordeling van een aanvraag om toelating van het kind op grond van klemmende redenen van humanitaire aard.
9.1 Naar het oordeel van de rechtbank is de in rechtsoverweging II.8 weergegeven uitleg van het beleid in hoofdlijnen niet onredelijk, en ook in overeenstemming met de ratio van het beleid zoals toegelicht in verweerders brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 26 mei 1997 (TK 1996-1997, 25 001, nr. 26). De rechtbank plaatst bij de door verweerder toegelichte onderwerpen, achtereenvolgens, wel de volgende kanttekeningen.
9.2 Naar het oordeel van de rechtbank is de hierboven gegeven interpretatie van het begrip ander gezin niet onredelijk, en overigens in overeenstemming met thans geldende jurisprudentie.
Wel is de rechtbank van oordeel dat niet gesteld kan worden dat het kind is opgenomen in een ander gezin, zo lang beide ouders van het kind nog met elkaar gehuwd zijn en het kind zich nog bij één van die ouders bevindt. Een andere interpretatie zou naar het oordeel van de rechtbank te weinig rekening houden met de civielrechtelijke betekenis van het huwelijk.
Voorts is de rechtbank van oordeel dat evenmin gesteld kan worden dat het kind in een ander gezin is opgenomen wanneer de ouder vertrekt vanuit een andere gezinsvorm dan het kerngezin, bijvoorbeeld een drie-generatie gezin, en het kind in dat gezin achterblijft, indien en zolang de onderlinge gezagsverhoudingen, zoals zij golden op het moment dat de ouder naar Nederland vertrok, niet wezenlijk zijn veranderd.
Gelet op de vergewisplicht van verweerder, dient hij zich goed op de hoogte te stellen van de gezinssituatie zoals die was op het moment dat de ouder naar Nederland vertrok, en van de ontwikkelingen in de gezinssituatie vanaf dat moment. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat, als iets op dit punt is aangevoerd, de betrokkenen doorgaans zullen moeten worden gehoord.
9.3 Ook het standpunt van verweerder dat het kind geacht wordt duurzaam te zijn opgenomen in een ander gezin zodra er geen reëel zicht meer is op overkomst, tenzij betrokkenen aannemelijk hebben gemaakt dat de intentie om het kind zo spoedig mogelijk naar Nederland te laten overkomen is blijven voortduren, acht de rechtbank niet onredelijk.
Wel is de rechtbank van oordeel dat het, met het oog op de rechtszekerheid, van belang is dat het moment waarop het kind geacht wordt duurzaam te zijn opgenomen in een ander gezin niet alleen voor verweerder maar ook voor het betrokken kind en de ouder(s) als zodanig bepaalbaar moet zijn. Het is aan verweerder om zijn beleid op dit punt nader in te vullen.
9.4 Het standpunt van verweerder dat het begrip gezag doelt op de feitelijke invulling van het ouderlijk gezag acht de rechtbank eveneens niet onredelijk.
Wel is de rechtbank van oordeel dat, wanneer de ouder het juridische gezag heeft, daar betekenis aan toekomt. Dit houdt in dat het feitelijke gezag eerder aannemelijk zal zijn wanneer de ouder tevens juridisch gezag heeft, dan wanneer dat niet het geval is.
9.5 Ook het standpunt van verweerder dat met voorzien in het onderhoud van het kind wordt bedoeld het leveren van een wezenlijke bijdrage in het onderhoud van het kind, acht de rechtbank in zijn algemeenheid niet onredelijk.
Verweerder heeft in dit verband ter zitting gesteld dat er vooralsnog geen vaste norm is gesteld met betrekking tot de verlangde hoogte van de bijdrage in het onderhoud van het kind, maar dat hij er in beginsel voor kiest om aan te sluiten bij de normen die bij de uitvoering van de AKW gelden. De rechtbank overweegt dienaangaande dat deze norm in de rechtspraak niet algemeen ingang heeft gevonden. Bovendien acht de rechtbank de criteria van de draagkracht van de ouder en de behoefte van het kind, die, evenals de criteria die zien op de feitelijke gezinsband, aansluiten bij de feitelijke situatie van de betrokkenen in het land van herkomst, eerder in lijn met de uitgangspunten van het beleid dan de normstellingen in de AKW, die de situatie in Nederland als uitgangspunt nemen.
De rechtbank kan verweerder niet volgen in zijn standpunt dat stellingen over financiële bijdragen niet alleen aannemelijk moeten worden gemaakt, maar tevens met uit een objectieve bron afkomstige bescheiden, zoals betalingsbewijzen, dienen te worden aangetoond. In het bestuursrecht heeft "bewijzen" in beginsel geen verdergaande strekking dan aannemelijk maken. Bovendien wordt in het bestuursrecht de vrije bewijsleer gehanteerd. In beginsel mogen betrokkenen hun stellingen dan ook op alle denkbare manieren onderbouwen. Wel staat het verweerder vrij, binnen de door de Awb gestelde grenzen, in de beleidsregels zelf te specificeren welke bewijsmiddelen aanvaardbaar zijn. Dit heeft verweerder in het kader van het gezinsherenigingsbeleid echter niet gedaan, zodat alle bewijsmiddelen bij de beoordeling moeten worden betrokken.
9.6 Naar het oordeel van de rechtbank is het standpunt van verweerder dat een eenmaal verbroken feitelijke gezinsband niet in Nederland hersteld kan worden, op zichzelf evenmin onredelijk. De feitelijke band wordt immers, naar de rechtbank begrijpt, geacht te zijn verbroken omdat de ouder, het feitelijke gezag prijsgevend, erin heeft berust dat het kind duurzaam is opgenomen in een ander gezin, en tevens geen invulling meer heeft gegeven aan zijn civielrechtelijke verplichtingen als ouder om in het onderhoud, de opvoeding en de verzorging van het kind te voorzien.
Dit doet echter niet af aan het feit dat op een bepaald moment sprake kan zijn van een ingrijpende verandering in de situatie van het kind die tot gevolg heeft dat het redelijkerwijs niet langer in "het andere gezin" kan blijven. Dit kan een reden zijn voor de ouder om op grond van klemmende redenen van humanitaire aard om toelating van het kind te vragen. Bij de beoordeling van een dergelijke aanvraag dient verweerder aandacht te besteden aan de belangen van het kind. Op zijn minst zal naar het oordeel van de rechtbank - als ondergrens - onderzocht moeten worden of zich niet een situatie voordoet waarin het kind niet (meer) of bezwaarlijk door in het land van herkomst wonende naaste bloed- of aanverwanten kan worden verzorgd. De rechtbank verwijst in dit verband naar hoofdstuk B3/3 van de Vc 1994 ten aanzien van de toelating van pleegkinderen. Het komt de rechtbank niet redelijk voor dat verweerder geen beleidskader heeft ten aanzien van de toelating van een eigen kind in dergelijke situaties, terwijl hij wel voorziet in de mogelijkheid om, onder hierboven genoemde vergelijkbare omstandigheden, toe te stemmen in de toelating van een pleegkind.
10. Zoals hiervoor reeds door de rechtbank is aangegeven, is de uitleg die verweerder thans van zijn beleid geeft in hoofdlijnen - met inachtneming van de hierboven weergegeven kanttekeningen - niet onredelijk.
De rechtbank wijst er echter op dat het haar ambtshalve bekend is dat in de uitvoeringspraktijk met een zekere regelmaat wordt afgeweken van het onder rechtsoverweging II.8.2 door verweerder weergegeven standpunt dat het gegeven dat de ouder in Nederland een nieuw gezin sticht, waartoe het kind nooit heeft behoord, op zichzelf geen betekenis heeft voor de beoordeling van de zaak.
Bovendien roept de thans door verweerder gegeven uitleg vragen op over de betekenis van de hiervoor in rechtsoverweging II.6 reeds opgenomen toelichting in de Vc 1994, en dan met name over de volgende bepalingen met betrekking tot de aan de vreemdeling opgelegde bewijslast:
„Naarmate de scheiding tussen ouder en kind langer duurt, wordt de bewijslast voor de persoon in Nederland zwaarder. De ouder zal goede redenen moeten aanvoeren, waarom hij of zij het kind niet eerder naar Nederland heeft laten overkomen. Tevens zal de ouder moeten aantonen op welke wijze invulling is gegeven aan de relatie tussen ouder en kind in de periode van de scheiding.“
Immers, blijkens het onder rechtsoverweging II.8.1 weergegeven standpunt van verweerder is de duurzame opname van het kind in een ander gezin weliswaar een noodzakelijke voorwaarde om vast te kunnen stellen dat de feitelijke gezinsband is verbroken, doch blijkens rechtsoverweging II.8.3 is het enkele tijdsverloop daarvoor onvoldoende. Gelet hierop is het naar het oordeel van de rechtbank onbegrijpelijk dat een ouder die goede redenen heeft aangevoerd waarom het kind niet eerder naar Nederland is overgekomen, en die daarmee in de opvatting van verweerder juist aannemelijk heeft gemaakt dat het kind niet duurzaam is opgenomen in een ander gezin, alsnog dient aan te tonen welke invulling is gegeven aan zijn of haar relatie met het kind. Naar het oordeel van de rechtbank zal het beleid inzake de bewijslast zoals dat thans op schrift is gesteld pas in overeenstemming zijn met het beleid zoals dat thans door verweerder wordt uitgelegd, wanneer het woord Tevens in bovengeciteerde passage vervangen wordt door het woord Of.
De stelling van verweerder dat de voorgaande passage dient te worden opgevat als niet meer dan een feitelijke constatering maakt het voorgaande niet anders, nu de rechtbank ambtshalve is gebleken dat deze passage in de uitvoeringspraktijk (wel) voor betekenisvol en richtinggevend wordt gehouden. Het is de rechtbank namelijk ambtshalve bekend dat in de uitvoeringspraktijk, anders dan in de onder rechtsoverweging II.8.3 weergegeven uitleg, aan het tijdsverloop een zelfstandige en, veelal, doorslaggevende betekenis wordt toegekend bij het beantwoorden van de vraag of een kind wel of niet duurzaam is opgenomen in een ander gezin.
Bovendien is de onder rechtsoverweging II.8.3 weergegeven opvatting van verweerder met betrekking tot het criterium om te bepalen wanneer het kind, tenzij het tegendeel aannemelijk is gemaakt, wordt geacht duurzaam te zijn opgenomen in een ander gezin - namelijk dat dit het geval is wanneer er sprake is van feitelijke belemmeringen waar de ouder geen invloed op heeft, maar die tot gevolg hebben dat er geen reëel zicht meer is op de overkomst van het kind - naar het oordeel van de rechtbank nieuw. Ook valt deze opvatting niet rechtstreeks uit de bewoordingen van de Vc 1994 op te maken.
11. Het hiervoor overwogene brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerders uitleg van zijn beleid, zoals hierboven weergegeven onder rechtsoverweging II.8, op minstens één punt niet in lijn is met de tekst van de Vc 1994. Bovendien spoort deze uitleg op minstens twee (andere) hoofdpunten niet met de algemene uitvoeringspraktijk zoals deze ambtshalve aan de rechtbank bekend is. Het bestreden besluit berust derhalve deels op een interpretatie van beleidsregels die - althans ten dele - achterhaald is en deels op beleidsregels die nog kenbaar moeten worden gemaakt. Mede uit het oogpunt van de rechtszekerheid acht de rechtbank het niet aanvaardbaar dat een geheel van beleidsregels als neergelegd in hoofdstuk B1/5.1 Vc 1994 in de uitvoeringspraktijk in die mate verandering heeft ondergaan dat een voor een belangrijk deel nieuw, en niet onmiddellijk uit de geschreven beleidsregels zélf kenbaar, geheel aan regels is ontstaan. Dat wordt niet anders nu de (thans) voorgestane uitgangspunten op hoofdlijnen - op grond van de ter zitting namens verweerder gegeven toelichting - de toets van de redelijke beleidsbepaling kunnen doorstaan. Aan dit oordeel kan evenmin afdoen dat de gegroeide uitvoeringspraktijk gedeeltelijk zijn oorzaak vindt in de omstandigheid dat verweerder zich daartoe mogelijk - ten dele - door jurisprudentiële ontwikkelingen gelegitimeerd acht.
12. Verweerder heeft ter zitting, onder verwijzing naar rechtspraak, en op zichzelf terecht, opgemerkt dat het hem in beginsel vrij staat zijn eigen beleid te interpreteren. Zoals blijkt uit hetgeen hiervoor is overwogen is naar het oordeel van de rechtbank in het onderhavige geval evenwel niet steeds sprake van enkele uitleg (geweest). Het onvermijdelijke gevolg hiervan is dat het bestreden besluit, voor zover het deugdelijk is gemotiveerd, op een motivering berust die niet in voldoende mate kenbaar is geweest. Derhalve is het genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb dat eist dat een besluit op bezwaar berust op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Reeds hierom is het beroep gegrond en zal het bestreden besluit worden vernietigd.
13. Mede omwille van de proceseconomie overweegt de rechtbank, met inachtneming van de onder rechtsoverweging II.8 weergegeven uitleg van verweerder, ten aanzien van het bestreden besluit nog het volgende. Door partijen wordt niet betwist dat eisers, na het vertrek van referente naar Nederland, in een ander gezin, dat wil zeggen dat van hun grootmoeder, en vervolgens dat van hun oom en tante, zijn opgenomen. Onderzocht dient te worden of verweerder op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat deze opname duurzaam is.
De rechtbank stelt vast dat verweerder, desgevraagd, ter zitting heeft bevestigd dat in het bestreden besluit niet is betwist of in twijfel is getrokken dat referente bij voortduring de intentie heeft gehad om eisers naar Nederland te laten komen. Zulks doet tenminste vermoeden dat eisers in de opvatting van verweerder voldoende aannemelijk hebben gemaakt dat hier sprake is van de tweede uitzonderingssituatie zoals weergegeven in rechtsoverweging II.8.3. Verweerder heeft immers - zoals overwogen - de gestelde intentie niet betwist en voorts hebben eisers kort nadat reëel zicht bestond op de overkomst, zijnde 23 april 1998, op 30 juni 1998 de mvv-aanvragen ingediend. Gelet hierop is de motivering van verweerder dat de opname wel duurzaam is, omdat referente - kort samengevat - haar verblijf reeds eerder had kunnen regelen, niet begrijpelijk.
Voorts stelt de rechtbank vast dat, gelet op de tekst van de Vc 1994 en op de hierboven weergegeven uitleg van verweerders beleid - anders dan verweerder in het bestreden besluit heeft overwogen - een duurzame opname van eisers in het gezin van hun grootmoeder, en daarna in dat van hun oom en tante, weliswaar een noodzakelijke maar, geen doorslaggevende voorwaarde is om vast te kunnen stellen dat hun feitelijke gezinsband met referente is verbroken. Ook wanneer verweerder deugdelijk had gemotiveerd waarom eisers geacht konden worden duurzaam te zijn opgenomen in een ander gezin, dan nog had hij daar niet mee kunnen volstaan, maar had hij gemotiveerd moeten aangeven dat referente gedurende de referteperiode niet heeft voorzien in het onderhoud van eisers en/of geen gezag over hen heeft gevoerd.
Zoals hierboven in rechtsoverweging II.9.5 is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat binnen het bestuursrecht de vrije bewijsleer geldt, en dat derhalve in beginsel alle bewijsmiddelen bij de beoordeling dienen te worden betrokken. In bezwaar hebben eisers gesteld dat referente vanaf haar aankomst in Nederland in de kosten van hun verzorging en opvoeding heeft voorzien en dat zij steeds de leiding heeft gehad over hun opvoeding. Deze stellingen zijn nader onderbouwd door stukken die bij de vreemdelingendienst zijn overgelegd, en door brieven die zijn getoond tijdens de hoorzitting van de AC. Gelet hierop, en gelet op hetgeen referente op de zittingen van 29 maart 2000 en van 10 oktober 2000 naar voren heeft gebracht, is de rechtbank van oordeel dat verweerder, in het kader van een zorgvuldige besluitvorming, niet had kunnen volstaan met een verwijzing naar de in het primaire besluit ingenomen stelling dat eisers geen schriftelijke bewijzen hebben overgelegd met betrekking tot de zendingen van pakketten en/of geld gedurende de periode van vóór april 1996. Het had, naar het oordeel van de rechtbank, op verweerders weg gelegen om de vragen in hoeverre referente voorzien heeft in het onderhoud van eisers en gezag over hen heeft gevoerd, aandachtig(er) en met een grotere mate van nauwgezetheid op de hoorzitting van de AC te laten behandelen. Ook welwillende lezing van het verslag brengt de rechtbank niet verder dan de constatering dat in dat kader (hooguit) een algemene vraag is gesteld. In dit verband merkt de rechtbank verder op dat, gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverweging II.9.5, ook de economische situatie in Suriname en de daarmee samenhangende kosten van opvoeding en verzorging niet zonder meer irrelevant zijn bij de besluitvorming.
Nu uit het verslag van de hoorzitting van de AC blijkt dat er hooguit in zeer algemene bewoordingen is geïnformeerd naar de mate en omvang van referentes betrokkenheid bij de opvoeding en het onderhoud van eisers, en nu ook niet is gebleken dat deze vraag anderszins is onderzocht, is het besluit genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Gelet op het feit dat verweerder bovendien noch in het bestreden besluit noch in het verweerschrift verdere aandacht heeft besteed aan deze - voor de besluitvorming zeer relevante - vraag, ontbeert het bestreden besluit ook om deze reden een deugdelijke motivering.
Voorts merkt de rechtbank op dat, zoals in rechtsoverweging II.9.6 reeds is overwogen, verweerder het standpunt van eisers dat zij niet of bezwaarlijk door in het land van herkomst wonende naaste bloed- of aanverwanten kunnen worden verzorgd, niet zonder nadere bespreking heeft kunnen passeren.
Uit het voorgaande en uit hetgeen is overwogen in rechtsoverweging II.12 volgt dat hetgeen overigens tussen partijen in geschil is thans geen verdere bespreking behoeft.
14. Gelet op het voorgaande is er aanleiding om verweerder als in het ongelijk gestelde partij te veroordelen in de kosten die eisers in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs hebben moeten maken. Deze kosten zijn begroot op f 2.130,- als kosten van verleende rechtsbijstand.
15. Ingevolge artikel 8:74 lid 1 Awb Pro, dient het griffierecht te worden vergoed door de rechtspersoon, aangewezen door de rechtbank.
De rechtbank beslist daarom als volgt.
III. BESLISSING
De rechtbank
1. verklaart het beroep gegrond;
2. vernietigt het bestreden besluit wegens schending van de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb;
3. bepaalt dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
4. veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op f 2.130,-- (zegge tweeduizend honderd en dertig gulden), te betalen door de Staat der Nederlanden aan de griffier;
5. wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eisers betaalde griffierecht ad f 225,-- (zegge tweehonderd en vijfentwintig gulden).
Deze uitspraak is gedaan en uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2001, door mr. W.J. van Bennekom, voorzitter, mr. A. Wolfsen, rechter en mr. A.M.L. Broekhuijsen-Molenaar, rechter, in tegenwoordigheid van mr. S.K. van Walsum, griffier.
Afschrift verzonden op: 02 apr. 2001
Conc.: SvW
Coll:
Bp: -
D: B