Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK 's-GRAVENHAGE
Sector Civiel Recht - President
Vonnis in kort geding van 5 september 2001,
gewezen in de zaak met rolnummer KG 01/979 van:
de vereniging Groep Nederlandse Veemarkten te Leeuwarden en
de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid
Groenoordhallen Exploitatiemaatschappij B.V. te Leiden,
IJsselhallen Exploitatiemaatschappij B.V. te Zwolle,
B.V. Brabanthallen Exploitatiemaatschappij te Den Bosch, en
F.E.C. Beheer B.V. te Leeuwarden, zowel individueel als in hun hoedanigheid als lid van voornoemde vereniging,
eisers,
procureur mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
advocaat mr. J.C. Ozinga te Amsterdam,
tegen:
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij),
zetelende te ’s-Gravenhage,
gedaagde,
procureur mr. J.W.H. van Wijk.
1. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 22 augustus 2001 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
In verband met het uitbreken van mond- en klauwzeer heeft gedaagde vanaf februari 2001 een aantal maatregelen genomen ter voorkoming van insleep en verspreiding van deze ziekte.
Die maatregelen hebben geleid tot wijziging van de Regeling betreffende het bijeenbrengen van dieren 2000, hierna te noemen ‘de Regeling’.
De maatregelen betroffen onder meer de schorsing van het houden van markten voor schapen en andere evenhoevigen (waaronder runderen). Inmiddels zijn deze verzamelverboden ingetrokken. De maatregelen betreffen voorts compartimentering van te verhandelen dieren en een pakket regels waaraan veemarkten dienen te voldoen om erkenning te krijgen.
Voormelde regels zijn, voorzover hier van belang, opgenomen in de “Integrale tekst paragrafen 1 en 3 Regeling betreffende het bijeenbrengen van dieren 2000”, zoals die na wijzigingen op 8 juni 2001 en 20 juli 2001 in de Staatscourant van 1 augustus 2001 is gepubliceerd en vervolgens is gewijzigd bij Besluit van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 17 augustus 2001.
Veemarkten dienen vóór 1 november 2001 aan de in de Regeling gestelde eisen te voldoen.
2. De vordering, de gronden daarvoor en het verweer
Eisers vorderen - zakelijk weergegeven - :
primair
1. opheffing van het verzamelverbod van schapen, althans buitenwerking stelling daarvan, althans buiten toepassing laten daarvan, althans totdat in een passende schadevergoeding is voorzien;
2. voorzover nog nodig, opheffing van het verzamelverbod van evenhoevigen, althans buitenwerking stelling daarvan, althans buitentoepassing laten daarvan, althans totdat in een passende schadevergoeding is voorzien;
3. buitenwerkingstelling, althans buitentoepassing laten van de regelingen van 8 juni 2001, 20 juli 2001 en 17 augustus 2001, voorzover die betrekking hebben op:
de verplichting runderen direct van het verzamelcentrum naar een slachthuis af te voeren (artikel 9f lid 1);
de inrichtingseisen onder artikel 9c onder q en s;
het van rechtswege vervallen verklaren van de erkenningen (artikel V lid 2);
alle regelingen tot compartimentering,
althans de betreffende regelingen, of onderdelen daarvan te schorsen en/of te gebieden deze niet uit te voeren of te doen uitvoeren,
althans totdat voorzien is in een passende schadevergoeding,
subsidiair
een zodanige regeling te treffen als juist wordt geacht.
Daartoe voeren eisers - kort samengevat - het volgende aan.
De Regeling heeft de volgende belangrijke nadelen voor eisers:
- De bepaling dat slachtrunderen na de veemarkt direct naar het slachthuis moeten worden afgevoerd heeft tot gevolg dat vraag en aanbod wordt gefrustreerd en dat de ziel uit de veemarkt verdwijnt.
-De bepaling dat de in de Regeling te onderscheiden runderen (slachtrunderen, fokrunderen en kalveren) niet gelijktijdig mogen worden verzameld leidt tot een beperking van de handel en tot een aanzienlijke verhoging van de kosten.
- De kosten van de verscherpte inrichtingseisen voor veemarkten zijn becijferd op twee miljoen gulden per veemarkt.
- De omzet van de veemarkten is sinds februari 2001 geminimaliseerd en zal blijvend een daling van ongeveer driekwart vertonen als gevolg van de Regeling. De vereiste investeringen zijn derhalve niet zonder steun van de overheid op te brengen. Daarbij is het niet mogelijk om vóór 1 november 2001 aan de eisen te hebben voldaan. Eisers zullen dus hun erkenningen van rechtswege verliezen.
De Minister heeft derhalve maatregelen opgelegd die een drastische daling in het te verzamelen vee veroorzaken, terwijl tegelijkertijd stringente eisen worden voorgeschreven die aanzienlijke investeringen vergen van eisers.
De Regeling is onmiskenbaar onrechtmatig op de volgende gronden:
-De Regeling is in strijd met de Gezondheids- en Welzijnswet voor dieren (hierna te noemen GWWD), aangezien de regeling ten onrechte is gebaseerd op bepalingen in hoofdstuk II, afdeling 3 van die wet. Die bepalingen zien op de onmiddellijke spoedeisende bestrijding van uitgebroken besmettelijke ziekten. Nu geen sprake meer is van een crisissituatie had de Minister de maatregelen moeten baseren op een algemene maatregel van bestuur. De Minister was derhalve niet bevoegd deze maatregelen te nemen.
- Het beleid van de Minister is in hoge mate ad hoc en inconsistent. In feite wil hij met deze maatregelen de veemarkten saneren. De Minister heeft derhalve zijn bevoegdheden voor een ander doel gebruikt dan waarvoor deze zijn gegeven.
- De maatregelen zijn ineffectief en disproportioneel. Het vee zal namelijk ongeorganiseerd verzameld worden. Voorts geven de acute en zeer strenge maatregelen eisers onvoldoende tijd om de nadelen op te kunnen vangen.
- De Regeling is in strijd met de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, meer in het bijzonder met artikel 3:2 Awb Pro.
Voorts is er strijd met artikel 3:4 Awb Pro.
Alleen al het feit dat de Minister heeft nagelaten een passende schadevergoeding aan te bieden ter compensatie van het geleden nadeel maakt de Regeling onmiskenbaar onrechtmatig.
- Het achterwege laten van compensatie levert tevens strijd op met artikel 1, Eerste Protocol van het EVRM. De exploitatie van veemarkten wordt aan zo strikte eisen gebonden en de handel gelijktijdig dusdanig beperkt dat dit zal resulteren in een sanering van de branche en in het van rechtswege vervallen van erkenningen. Dat heeft tot gevolg dat het publiekrechtelijk recht tot het houden van veemarkten geheel wordt onttrokken, hetgeen een onttrekking van eigendomsrecht inhoudt. Een dergelijke onttrekking is alleen mogelijk tegen een redelijke vergoeding van de waarde van het eigendom.
- De Minister handelt in strijd met de artikelen 28 en 30 van het EG-Verdrag.
Gedaagde voert gemotiveerd verweer dat hierna, voorzover nodig, zal worden besproken.
3. De beoordeling van het geschil
3.1. Nu gedaagde ter zitting onweersproken heeft aangevoerd, dat de verzamelverboden voor zowel runderen als schapen en geiten thans niet meer gelden kunnen de vorderingen sub 1 en 2 hier verder onbesproken blijven.
3.2. Vaststaat dat MKZ een dierziekte is die op grond artikel 15 lid 2 GWWD Pro door de Minister als zodanig is aangewezen. Anders dan eisers betogen geeft de GWWD de Minister in afdeling 3 van Hoofdstuk II de bevoegdheid aanvullende preventieve maatregelen te treffen ter voorkoming van besmetting met door de Minister aangewezen dierziekten. Noch uit de tekst noch uit de wetsgeschiedenis kan worden afgeleid dat - zoals eisers stellen - de Minister de in de artikel 17 en Pro 18 genoemde maatregelen alleen zou mogen treffen in een situatie waarin de betreffende dierziekte zich daadwerkelijk in Nederland manifesteert. De bevoegdheid van de Minister kan ook worden afgeleid uit de toelichting op een aanhangig voorstel tot wijziging van de GWWD, waarin wordt vermeld - voorzover hier van belang -:
"Afdeling 3 van hoofdstuk II van de wet is, zoals uit de tekst van de in de afdeling op genomen artikelen 17, 18 en 30 volgt, niet uitsluitend bedoeld voor het treffen van maatregelen - zoals het instellen van vervoersverboden of het ruimen van bedrijven - nadat een aangewezen besmettelijke dierziekte is uitgebroken, maar uitdrukkelijk ook voor het treffen van maatregelen die insleep van dergelijke ziekten moeten voorkomen." In dezelfde richting wijst artikel 85, eerste lid, van de wet, waarin sprake is van “maatregelen als bedoeld in afdeling 3 van hoofdstuk II ter voorkoming en bestrijding van ingevolge artikel 15 aangewezen Pro besmettelijke dierziekten”.
Gelet op het voorgaande handelde de Minister niet onbevoegd bij het vaststellen van de Regeling.
3.3. Eisers voeren aan dat de Minister met de Regeling bewust op onjuiste wijze gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheden, omdat hij eigenlijk een sanering van de veemarkten beoogt. Dat is niet aannemelijk geworden. Het behoort uitdrukkelijk tot de taak van de Minister maatregelen te treffen ter preventie en bestrijding van de MKZ. Dat de genomen maatregelen mogelijk effect zullen hebben op de positie van de veemarkten is in de gegeven omstandigheden onvermijdelijk. Van een vooropgezette bedoeling tot sanering is echter niet gebleken.
3.4. Eisers stellen voorts dat de Regeling niet tot het daadwerkelijk verminderen van de veterinaire risico's zal leiden, omdat het vee voortaan ongeorganiseerd verzameld zal worden. Aan de Minister komt echter een grote mate van beleidsvrijheid toe om te beoordelen welke maatregelen geëigend zijn voor de preventie en de bestrijding van MKZ. Niet evident is dat de hier in het geding zijnde maatregelen niet dienstig kúnnen zijn tot dat doel. Ook van disproportionaliteit is niet evident sprake; op goede gronden heeft de Minister ingrijpende maatregelen nodig geacht, en niet vast staat - zie hetgeen hierna onder 3.6. wordt overwogen - dat eisers daarvan voorzienbaar schade zullen lijden die redelijkerwijs niet voor hun rekening behoort te blijven. Bovendien bestaat de mogelijkheid om ontheffing aan te vragen indien eisers, ondanks voldoende inspanningen, niet tijdig aan de nieuwe eisen voor erkenning kunnen voldoen.
3.5. Eisers verwijten de Minister voorts de Regeling niet zorgvuldig te hebben voorbereid noch te hebben voorzien van een draagkrachtige motivering. Die stelling overtuigt niet. Gedaagde heeft ter zitting onweersproken aangevoerd uitgebreid te hebben gesproken met veterinair deskundigen en met het landbouwbedrijfsleven. Bovendien heeft gedaagde - getuige de gedingstukken - de maatregelen toegelicht in brieven aan de Tweede Kamer, aan eisers en andere organisaties in het landbouwbedrijfsleven.
3.6. Eisers stellen voorts dat de Minister onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld, doordat hij bij het opstellen van de Regeling niet tevens een financiële regeling met hen heeft getroffen die het hen mogelijk maakt om aan de verscherpte eisen te voldoen. Met gedaagde wordt geoordeeld, dat niet aannemelijk is geworden dat de financiële consequenties van de maatregelen voorzienbaar en noodzakelijk zo ernstig zullen zijn als eisers aanvoeren. Gedaagde heeft immers onweersproken aangevoerd, dat vóór de MKZ-crisis al 85 % van het op de veemarkten verhandelde vee rechtstreeks naar de slacht ging. Voorts hebben eisers hun stelling dat de kosten van de inrichtingseisen gemiddeld 2 miljoen gulden per veemarkt bedragen niet met bewijzen gestaafd. Eisers generen bovendien niet alleen inkomsten door het houden van veemarkten, maar exploiteren hun hallen ook voor andere activiteiten.
3.7. De genomen maatregelen leveren naar voorlopig oordeel geen strijd op met het bepaalde in artikel 1 Eerste Pro Protocol van het EVRM, reeds omdat de stelling van eisers, dat de Regeling tot gevolg heeft dat de exploitatie van de veemarkten in het geheel onmogelijk wordt gemaakt, door gedaagde gemotiveerd is betwist en vervolgens door eisers onvoldoende aannemelijk is gemaakt.
3.8. Evenmin kan strijdigheid met de artikelen 28 en 30 van het EG-Verdrag worden vastgesteld, nu gedaagde onweersproken heeft aangevoerd, dat de eisen die door de Minister aan de verzamelcentra worden gesteld niet vallen onder de werkingssfeer van artikel 28 EG Pro-Verdrag, aangezien de Regeling kan worden beschouwd als een maatregel op het gebied van verkoopmodaliteiten. Bovendien is voldoende aannemelijk geworden dat de maatregelen, indien zij wel handelsbelemmeringen opwerpen, op grond van artikel 30 EG Pro-Verdrag gerechtvaardigd zijn uit hoofde van het belang van voorkoming en bestrijding van besmettelijke dierziekten.
3.9. Al het voorgaande leidt tot de conclusie dat de voorliggende Regeling niet onmiskenbaar onverbindend of anderszins onrechtmatig is. De vorderingen moeten derhalve worden afgewezen.
Eisers zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
4. De beslissing
De President:
Wijst de vorderingen af.
Veroordeelt eisers in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van gedaagde begroot op ¦ 1.950, waarvan ¦ 400,-- aan griffierecht.
PROCESKOSTEN
GRIFFIERECHT
eiser * boek I : 315
* varia : 400
* geldvordering =<10.000 : 400
> 10.000 <= 25.000: 475
> 25.000: 1.9 % hoofdsom tot max 7.485
gedaagde : 400
bij toevoeging: let op eventuele toepassing van art. 57 Rv Pro. !
SALARIS PROCUREUR
- seriezaken (ENECO, BUMA)
en verstekzaken : 1.000
- overige zaken : >= 1.550
- maximum = 18.000
DAGVAARDINGSKOSTEN (zie de uitgebrachte dagvaarding)
Dit vonnis is gewezen door mr. D. Allewijn en uitgesproken ter openbare zitting van 5 september 2001 in tegenwoordigheid van de griffier.