Uitspraak
President van de Arrondissementsrechtbank's-Gravenhage
sector bestuursrecht
Reg. nr. AWB 01/3898 BESLU
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:84
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening van
het College van Burgemeester en Wethouders van Leidschendam, gevestigd te Leidschendam, verzoeker,
ten aanzien van het besluit van 18 september 2001 van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder, onder meer inhoudende de vaststelling van de beschrijving van de gewijzigde grens tussen de gemeente Den Haag en de nieuwe gemeente Leidschendam-Voorburg, overeenkomstig de Wet van 12 juli 2001 tot gemeentelijke herindeling van Den Haag en omgeving (hierna: de Wet).
Derde partijen:
a. de raad der gemeente Den Haag,
b. [derde partij2], te Leidschendam,
c. Tennispark Leeuwenbergh te Leidschendam,
d. LTC Leeuwenbergh, te Leidschendam,
e. Het Bestuur van de Amateur Tuinders Vereniging "Leeuwenbergh"
Beoordeling van het verzoek om een voorlopige voorziening
1.
Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, Awb kan, indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt, de president van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Het oordeel van de president heeft een voorlopig karakter en is niet bindend voor de beslissing in de bodemprocedure.
2. Ontstaan en loop van het geding
Op basis van artikel 1 van Pro de Wet worden met ingang van 1 januari 2002 onder meer de gemeenten Leidschendam en Voorburg opgeheven en de nieuwe gemeente Leidschendam-Voorburg ingesteld en wordt de grens tussen de gemeente Den Haag en die nieuwe gemeente gewijzigd vastgesteld conform de bij de Wet behorende kaart (hierna: de Kaart).
Verweerder heeft bij besluit van 13 juli 2001 (Stct. 2001, 145) een beschrijving vastgesteld van de grenzen die zijn aangegeven op de Kaart. Tegen dit besluit heeft verzoeker bezwaar gemaakt.
Bij het thans bestreden besluit, gepubliceerd in de Staatscourant van 1 oktober 2001, heeft verweerder zijn besluit van 13 juli 2001 ingetrokken en de beschrijving opnieuw vastgesteld. Verweerder heeft, voor zover hier van belang, in de toelichting overwogen dat de beschrijving zo nauwkeurig mogelijk de grenzen van de Kaart respectievelijk lopende kadastrale grenzen of verbindingslijnen tussen kadastrale kenmerken dient te volgen. Voorts is van belang dat wordt aangesloten bij overwegingen die blijkens de geschiedenis van de parlementaire behandeling van de Wet een rol hebben gespeeld. Verweerder wijst tenslotte op zijn bevoegdheid om kennelijke onjuistheden in de grenzen zoals die in Kaart zijn aangegeven, te verbeteren. Ten aanzien van het verloop van de grens langs de Zeeheldenbuurt/Overgoo heeft hij overwogen dat deze met zich mee brengt dat mogelijke toekomstige wijzigingen in de ontsluiting van de autosnelweg A4 naar de Landscheidingsweg en de Vlietzone redelijkerwijs volledig binnen Haags grondgebied kunnen worden gerealiseerd. Conform de doelstellingen van het amendement Hoekema zijn de woonbebouwing en het oorlogsmonument in de woonwijk Park Leeuwenbergh binnen de gemeente Leidschendam-Voorburg gebracht. Aan de wijk grenzende percelen met andere functies, zoals groen en sportaccommodaties zijn volledig binnen de gemeente Den Haag gebracht.
Verzoeker heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en daarnaast de president verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
3. Zitting
Het verzoek is behandeld op 5 december 2001. Verzoeker heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. N.S.J. Koeman, advocaat van Stibbe Advocaten te Amsterdam. Namens verweerder zijn verschenen mrs. E.J. Daalder en E.C. Pietermaat, advocaten van Pels Rijcken Drooglever Fortuijn te Den Haag, alsmede de heer M. Groene, ambtenaar van verweerders departement. Mr. C.J.G.M. Cartigny, advocaat van Nauta Dutilh te Rotterdam, is als gemachtigde van de raad der gemeente Den Haag opgetreden. Derde partij [derde partij2] is niet verschenen. Tennispark Leeuwenbergh is vertegenwoordigd door G.J.J. van Hellemond, LTC Leeuwenbergh door G.W. Barendsen en het Bestuur van de Amateur Tuinders Vereniging "Leeuwenbergh" door R.F. Fols.
Het verzoek is gevoegd behandeld met een namens verzoeker geïnitieerd civiel kort-geding, eveneens gericht tegen het besluit van 18 september 2001, alsmede met een verzoek om voorlopige voorziening en een civiel kort-geding, beiden tevens gericht tegen dat besluit, aangespannen namens de raad der gemeente Rijswijk.
4. Wettelijk kader
Bij Besluit van 25 januari 2001, Stbl. 2001, nr. 85 zijn de op gemeentelijke herindeling betrekking hebbende artikelen van de Wet Algemene regels herindeling (wet Arhi) met ingang van 21 februari 2001 gewijzigd. Op grond van het overgangsrecht zijn evenwel in casu de oude bepalingen van kracht gebleven, nu deze procedure reeds in gang was gezet voor de inwerkingtreding van de gewijzigde bepalingen.
Voor de beoordeling van dit geschil zijn met name de volgende bepalingen van belang.
Artikel 10 (oud) van de wet Arhi:
1. Een door gemeenteraden vastgestelde herindelingsregeling wordt zo spoedig mogelijk aan gedeputeerde staten van de desbetreffende provincie en aan Onze Minister gezonden.
2. Uiterlijk twee maanden na de vaststelling van de herindelingsregeling stellen gedeputeerde staten een beschrijving vast van de grenzen die zijn aangegeven op de kaart, behorende bij de herindelingsregeling. De beschrijving geschiedt zo mogelijk met behulp van kadastrale kenmerken en anders van coördinaten van het verschoven stelsel van rijksdriehoeksmeting.
3. De inwerkingtreding van de herindelingsregeling wordt bepaald op een
tijdstip, gelegen na de vaststelling van de grensbeschrijving.
Artikel 10 van Pro de Wet:
1. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties treedt in de plaats van gedeputeerde staten respectievelijk de commissaris van de Koning bij de toepassing van de artikelen 10, tweede lid, 41, 44, 50, 54, 55, 56, 57, 59, 61, 62, 66 en 79 van de Wet algemene regels herindeling ten aanzien van de gemeenten 's-Gravenhage en Rijswijk en de nieuwe gemeenten Leidschendam-Voorburg en Pijnacker-Nootdorp.
2. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kan bij de
vaststelling van de grensbeschrijving, bedoeld in artikel 10, tweede lid, van de Wet algemene regels herindeling, kennelijke onjuistheden verbeteren in de grenzen zoals die zijn aangegeven op de bij deze wet behorende kaart.
Blijkens de Parlementaire Geschiedenis (TK 2000-2001, 27 598, nr. 5, pgn 39-40) dient de in het tweede lid opgenomen bevoegdheid om te voorkomen dat bij de vaststelling van de grensbeschrijving op grond van het kaartbeeld van de Wet onbedoeld woningen, andere gebouwen of andere percelen worden doorsneden: de objecten of percelen kunnen dan alsnog geheel binnen de grenzen van de gemeente worden gebracht. De hierbij betrokken oppervlaktes dienen als marginaal te worden beschouwd.
5. Karakter van het bestreden besluit
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het besluit van 18 september 2001 een algemeen verbindend voorschrift (avv) is, zodat daar, ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, juncto artikel 7:1, eerste lid Awb, geen bezwaar tegen openstaat. Gelet op het in artikel 8:81, eerste lid, voornoemd, neergelegde connexiteitsbeginsel zou dat betekenen dat de president niet bevoegd is van het verzoek om een voorlopige voorziening kennis te nemen. Ter ondersteuning van zijn standpunt heeft verweerder allereerst gewezen op de wetsgeschiedenis van artikel 10, tweede lid, wet Arhi, en dan met name op TK 1986 - 1987, 20 079, nr. 13, p. 12. Het besluit voldoet voorts aan de formele en inhoudelijke eisen waaraan een Avv volgens de doctrine dient te voldoen. Tenslotte volgt, zo stelt verweerder, uit het systeem van de wet dat geen sprake is van een appellabel besluit. Het besluit van 18 september 2001 maakt in zijn visie in materiele zin onderdeel uit van de wet. Het is een materiele regeling, waarin verweerder de laatste details regelt.
De president deelt verweerders opvatting over het karakter van het besluit vooralsnog niet. Artikel 8:2, aanhef en onder a, bepaalt onder meer dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een avv. In jurisprudentie en doctrine is vastgesteld dat sprake is van een avv indien - onder meer - de regeling algemene regels inhoudt waarin rechtsnormen zijn vervat. Naar voorlopig oordeel wordt daar in het onderhavige geval niet aan voldaan en dient het bestreden besluit op grond van zijn inhoud en strekking te worden aangemerkt als een besluit van algemene strekking, niet zijnde een avv. Het besluit is immers geen samenstel van algemene, abstracte regels, die zich voor herhaalde concrete toepassing lenen, doch houdt in het eenmalig vaststellen van een territoriale grens. Het geeft precies aan welke kadastrale percelen na 1 januari 2002 in welke gemeente liggen. Het besluit ontbeert daarenboven het karakter van materiele wetgeving. Anders dan verweerder kan de president geen doorslaggevende betekenis toekennen aan een van ruim voor de invoering van de Awb stammende wetsgeschiedenis.
Artikel 8:2, voornoemd, ontbeert in casu toepassing. Dat betekent dat tegen het besluit beroep en daaraan voorafgaande bezwaar open staat en dat de president bijgevolg bevoegd is van het verzoek kennis te nemen.
6. Belanghebbenden
Namens de president zijn vijf derde-partijen uitgenodigd ter zitting te verschijnen. De president wijst er evenwel op dat dit geenszins impliceert dat het voor de hierboven onder b, c, d en e weergegeven partijen thans zonder meer vaststaat dat hun belangen rechtstreeks bij dit besluit zijn betrokken en dat zij ook in het - eventuele - verdere verloop van deze procedure als derde partij(en) hebben te gelden. Gelet op de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en gezien hun grieven, die zich in hoofdzaak lijken te richten tegen besluiten die mogelijk in de toekomst zullen worden genomen, is het zelfs nog maar de vraag of zij wel belanghebbende zijn bij het bestreden besluit.
Ten aanzien van de onder e. weergegeven derde partij geldt in het kader van deze voorlopige voorzieningenprocedure nog dat hij, nu het verzoek om een voorlopige voorziening niet beoogt overgang van de volkstuinen naar Den Haag te verhinderen, in deze procedure in ieder geval geen derde partij is. Hij is dan ook niet in de gelegenheid gesteld om ter zitting het woord te voeren.
7. Standpunten van partijen
Verzoeker heeft aangevoerd dat uit artikel 10, tweede lid, van de wet Arhi (oud) voortvloeit dat de grensbeschrijving overeen moet stemmen met de grens die is aangegeven op de Kaart, de zogenoemde wettelijke grens. Dat is voor wat betreft de percelen die liggen in de Zeeheldenbuurt en het bedrijventerrein Overgoo niet het geval. Hij wijst op de expliciete bedoeling van de wetgever dat de Zeeheldenbuurt en Overgoo deel uitmaken van Leidschendam-Voorburg en op de beschrijving van de overgang van de Vlietzone. In verzoekers visie heeft verweerder voorts ten onrechte geen gebruik gemaakt van zijn in artikel 10, tweede lid, van de Wet opgenomen bevoegdheid om kennelijk onjuistheden in de wettelijke grens te verbeteren. Verzoeker is, op grond van daartoe in het bezwaarschrift aangevoerde argumenten, van oordeel dat het Partycentrum Hijdra deel dient uit te maken van Leidschendam-Voorburg. Hij stelt voorts dat de grens aan de oost-zuidzijde van Park Leeuwenbergh kennelijk onjuist is bepaald. De Tweede Kamer heeft bepaald dat de woonwijk Leeuwenbergh deel zal (blijven) uitmaken van Leidschendam-Voorburg. De woning aan de Virulylaan 50 en het tennispark Leeuwenbergh zijn buiten die gemeente geprojecteerd, terwijl ze deel uitmaken van die woonwijk.
Verweerder heeft aangevoerd dat van enige afwijking van de wettelijke grens bij de Zeeheldenbuurt en Overgoo geen sprake is. Het Partycentrum en de woning Virulylaan 50 worden volgens de wettelijke kaart bij Den Haag gevoegd. Verweerder zou zijn bevoegdheid kennelijke onjuistheden te herstellen te buiten gaan, indien hij hierin een wijziging zou aanbrengen.
8. Oordeel van de president
8.1 Onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen
Voor het treffen van een voorlopige voorziening is naar vaste jurisprudentie slechts plaats indien voor de rechtzoekende een onherstelbaar nadeel dreigt. Daarbij dienen alle betrokken belangen in beschouwing worden genomen. Het is evident dat een gedeeltelijke schorsing van het bestreden besluit een onzekere situatie in het leven zou roepen. Zo'n gedeeltelijke schorsing betekent immers dat de bestaande gemeentegrenzen op bepaalde plaatsen blijven bestaan, terwijl elders per 1 januari 2002 de gewijzigde gemeentegrens van kracht worden. Dat brengt met zich mee dat de grens niet langer één geheel vormt en op sommige plaatsen - met name de Zeeheldenbuurt, Overgoo, Tennispark Leeuwenbergh- een soort "niemandsland" ontstaat, waarvan niet duidelijk is onder welk gemeentelijk gezag het valt, met alle ongewenste onduidelijkheid van dien. De president acht zich daarnaast bevoegd noch in staat om, ter voorkoming van die onduidelijkheid, zelfstandig bij wijze van voorlopige voorziening tot vaststelling van een - naar zijn aard - tijdelijke grens te komen. Schorsing is bijgevolg slechts mogelijk indien verweerder tegelijkertijd wordt opgedragen voor 1 januari 2001 een nieuw besluit te nemen. Gelet op het gecompliceerde karakter van besluitvorming als de onderhavige vraagt de president zich allereerst af in hoeverre zorgvuldige besluitvorming op zo'n korte termijn mogelijk is. Echter, zelfs als zo'n wijziging realiseerbaar blijkt, is het de vraag of alle daarmee samenhangende maatregelen tijdig kunnen worden verwezenlijkt. Namens verweerder is daarenboven terecht opgemerkt dat, mocht het primaire besluit onrechtmatig blijken, herstel mogelijk is door het vaststellen van een nieuwe wettelijke grens, zodat van een onherstelbaar nadeel geen c.q. niet zonder meer sprake is.
Tegenover het voorgaande kan echter worden gesteld dat er een rechtstatelijk - en daarmee spoedeisend - belang moet geacht te zijn gelegen in het niet in werking treden van een evident onrechtmatig besluit, in casu het van kracht worden van een apert onrechtmatige gemeentegrens.
Uit bovenstaande overwegingen volgt dat naar het oordeel van de president slechts aanleiding bestaat het verzoek om een voorlopige voorziening toe te wijzen, indien moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit onmiskenbaar onrechtmatig is.
8.2 Het materiele geschil
Verweerder heeft bij het thans bestreden besluit toepassing gegeven aan de hem ingevolge artikel 10 van Pro de Wet opgelegde verplichting om de gemeentegrenzen nader uit te werken c.q. aan de hem toekomende bevoegdheid daarbij kennelijke onjuistheden op te lossen. Verzoekers grieven vallen in drieën uiteen en komen er, kort gezegd, op neer dat:
a. bij de Zeeheldenbuurt en Overgoo ten onrechte niet strikt is vastgehouden aan de wettelijke grens,
b. bij Partycentrum Hijdra en, Virulylaan nr. 50 ten onrechte, in verband met kennelijke onjuistheid, de wettelijke grens niet is losgelaten,
c. op een vijfde locatie (Tennispark Leeuwenbergh) terecht, met toepassing van artikel 10, tweede lid, van de Wet, in verband met kennelijke onjuistheid is afgeweken van de wettelijke grens, doch dat dit op een onjuiste wijze is gebeurd.
Waar het onder a. gaat om strikte uitwerking van een wettelijke bepaling en onder b. en c. om het gebruikmaken van een discretionaire bevoegdheid, geldt voor deze grieven een verschillende toetsingsnorm.
8.2.1. Strijd met de wet?
Ten aanzien van de onder a. weergegeven grief overweegt de president dat deze stelling is gebaseerd op een in haar visie onjuiste interpretatie van artikel 10, tweede lid, van de wet Arhi. Verweerder heeft er voor gekozen om, uitgaande van de wettelijke grens, de feitelijke gemeentegrens steeds te bepalen op de dichtstbijzijnde kadastrale grens, daarmee zoveel mogelijk blijvend binnen de wettelijke grens, die als gevolg van de schaal van de Kaart en de breedte van de daarop aangegeven lijn in het veld ongeveer 20 à 30 meter bedraagt. De president vermag niet in te zien dat verweerder hiermee (kennelijk) onrechtmatig, dat wil zeggen in strijd met deze wettelijke bepaling, heeft gehandeld. Verzoekers stelling dat verweerder, waar de gemeentegrens niet samenvalt met de kadastrale grens gehouden is de coördinaten te hanteren, komt de president onjuist voor.
De president heeft niet kunnen vaststellen dat de in het bestreden besluit beschreven grens in strijd met de Wet niet samenvalt met de wettelijke grens. Zij stelt dan ook vast dat deze grief van verzoeker een feitelijke grondslag ontbeert en derhalve dient te worden verworpen.
8.2.3. Kennelijke onjuistheid ?
Verzoekers grieven onder b. en c. hebben betrekking op het toepassing geven aan de in artikel 10, tweede lid, van de Wet neergelegde discretionaire bevoegdheid. Naar vaste jurisprudentie dient het al dan niet gebruik maken van zo'n bevoegdheid terughoudend te worden getoetst. Het is niet aan de president om uit te maken of sprake is van een kennelijke onjuistheid in de zin van voornoemd bepaling. Die afweging is voorbehouden aan verweerder. Beoordeeld dient derhalve te worden of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat geen sprake was een kennelijke onjuistheid, anderszins in strijd heeft gehandeld met enig beginsel van behoorlijk bestuur of algemeen rechtsbeginsel dan wel, ten aanzien van het Tennispark, op een onjuiste wijze gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid ex artikel 10, tweede lid van de Wet.
Ten aanzien van het pand Virulylaan 50.
Het aan de Wet ten grondslag liggende wetsvoorstel voorzag in een volledige overgang van de woonwijk Park Leeuwenbergh naar de gemeente Den Haag. Aanvaarding van het amendement Hoekema (TK, 2000-2001, 27 598, nr. 11) heeft geleid tot het niet doorgaan van deze overgang. Verzoeker stelt dat genoemd pand onderdeel uitmaakt van die woonwijk en dat deze, gelet op de bedoeling van het amendement, aan Leidschendam-Voorburg had moeten worden toegedeeld. Dat dit pand volgens de Kaart naar de gemeente Den Haag overgaat, is een kennelijke onjuistheid die verweerder had moeten corrigeren.
Anders dan verzoeker heeft de president niet kunnen vaststellen dat sprake is van een (kennelijke) onjuistheid. Uit de bij het amendement horende kaart blijkt zonneklaar dat het geenszins de bedoeling heeft om het in geding zijnde pand voor Leidschendam-Voorburg te behouden. Daarnaast is weliswaar niet onaannemelijk dat de positie van de grens enige praktische problemen oplevert, bijvoorbeeld op het gebied van vuilnisophaal. Deze hebben evenwel een beperkt karakter en hebben verweerder niet tot het standpunt behoeven te leiden dat sprake is van een kennelijke onjuistheid. Verweerder heeft dan ook in redelijk kunnen oordelen dat er geen aanleiding bestond gebruik te maken van zijn eerdergenoemde bevoegdheid.
Ten aanzien van het Partycentrum Hydra
Verzoeker heeft argumenten aangevoerd die het op zich voorstelbaar maken dat verweerder er voor zou hebben gekozen het Partycentrum binnen verzoekers gemeente te handhaven. Verweerder heeft evenwel naar het oordeel van de president in redelijkheid kunnen oordelen dat de plaatsing binnen de gemeente Den Haag in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever is, terwijl anderzijds de aangevoerde argumenten niet zo zwaarwegend zijn dat sprake is van een kennelijke onjuistheid. Verweerder heeft bijgevolg ook op dit punt in redelijk kunnen beslissen om geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid. Aan een brief van de Haagse wethouder Hilhorst van 28 augustus 2001, waarin is aangegeven dat geen bezwaar bestaat tegen het behoud van het partycentrum in Leidschendam-Voorburg, komt in deze procedure al geen betekenis toe, nu verweerder niet gebonden kan worden door zo'n brief.
Ten aanzien van Tennispark Leeuwenbergh
Dit tenniscomplex wordt doorsneden door de wettelijke grens, waarbij de tennisbanen op Haags en het clubhuis/pand Lindelaan 7 op Leidschendams grondgebied liggen. Partijen houdt niet verdeeld dat er aanleiding bestaat van de in artikel 10, tweede lid, gegeven bevoegdheid gebruik te maken. Zij verschillen evenwel van inzicht over het antwoord op de vraag of het park geheel in Den Haag dan wel geheel in Leidschendam-Voorburg dient te worden geplaatst.
De president constateert dat verweerders keuze voor plaatsing in Den Haag een aanzienlijk geringere afwijking van de wettelijke grens betekent dan de alternatieve oplossing. Daarmee sluit deze keuze beter aan bij de doelstelling dat het bij de correctie van kennelijke onjuistheden dient te gaan om marginale wijzigingen. Dat, zoals is aangevoerd, deze keuze in strijd is met het amendement Hoekema is de president voorts niet gebleken. Dat in de nieuwe situatie de toekomst van het Tennispark niet is gewaarborgd kan, wat verder ook zij van de merites van die stelling, in de beoordeling van dit besluit geen rol spelen.
Tenslotte is nog gewezen op de banden tussen het park en de woonwijk en het feit dat het park onderdeel uitmaakt van het bestemmingsplan Park Leeuwenbergh. Het is een onvermijdelijk gevolg van een besluit inzake gemeentelijke herindeling dat van oudsher bestaande relaties formeel worden verbroken. In de feitelijke positionering van het park ten opzichte van de wijk is evenwel geen enkele verandering gekomen, zodat niet valt in te zien dat ook sprake is van een feitelijk verbreken van de banden. Dat het park onderdeel uitmaakt van het bestemmingsplan, betekent nog niet dat moet worden geoordeeld dat het ook een deel is van de woonwijk, zoals bedoeld in het amendement. De president komt bijgevolg niet tot het oordeel dat verweerder met zijn keuze is getreden buiten de grenzen van de hem toekomende vrijheid.
9 Conclusie
Op grond van bovenstaande overwegingen wordt het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen. Van omstandigheden op grond waarvan een der partijen dient te worden veroordeeld in de kosten van de andere, is de president niet gebleken.
Beslissing
De president van de Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
Aldus gegeven door mr. M.D.J. van Reenen - Stroebel, als fungerend president, en in het openbaar uitgesproken op 18 december 2001, in tegenwoordigheid van de griffier mr. R. Meijer.
Voor eensluidend afschrift,
de griffier van de Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
Verzonden op: