Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnis in kort geding van 3 mei 2002,
gewezen in de zaak met rolnummer KG 02/389 van:
1. de rechtspersoonlijkheid bezittende vereniging
Geestelijke Gezondheidszorg Nederland,
statutair gevestigd en kantoorhoudende te Utrecht,
2. de stichting
Stichting Geestelijke Gezondheidszorg Friesland,
statutair gevestigd en kantoorhoudende te Leeuwarden,
3. de stichting
Stichting Rijngeest Groep,
statutair gevestigd te Leiden en kantoorhoudende te Oegstgeest,
eiseressen,
procureur mr. W. Taekema,
advocaat mr. J.G. Sijmons te Zwolle,
tegen:
De Staat der Nederlanden (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport),
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
procureur mr. M.B. de Witte-van den Haak.
1. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 19 april 2002 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
- Eiseres sub 1 is ontstaan door een fusie in 1997 en heeft als statutaire doelstelling het behartigen van de belangen van instellingen voor geestelijke gezondheidszorg (hierna: GGZ-instellingen).
- Eiseressen sub 2 en sub 3 exploiteren elk een GGZ-instelling.
- In 2001 is in de sector van de algemene en categorale ziekenhuizen de Arbeidsvoorwaardenregeling Medisch Specialisten (AMS) tot stand gekomen. Deze regeling brengt de honorering van de medisch specialisten in dienstverband, onder wie de psychiaters, op het niveau van de honorering van vrijgevestigde specialisten.
- Eiseres sub 1 heeft de AMS opgenomen in de CAO GGZ 2001-2002, onder voorbehoud van extra externe financiering en nadere precisering ten behoeve van de GGZ.
- Over de financiering van de invoering van de AMS in de CAO GGZ
2001-2002 heeft in de eerste helft van 2001 geregeld ambtelijk en bestuurlijk overleg plaatsgevonden tussen gedaagde en eiseres sub 1. In het kader van dit overleg heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) toegezegd de problematiek inzake de inkomens van de psychiaters in de
GGZ-instellingen te betrekken in de brede discussie over de specialisteninkomens.
- In het najaar van 2001 heeft de minister besloten vanaf 2001 jaarlijks een bedrag van ƒ 44 miljoen ofwel circa € 20 miljoen aan het macrokader (Budgettair Kader Zorg (BKZ)) voor algemene en categorale ziekenhuizen toe te voegen, opdat de inkomens van de medisch specialisten in loondienst op gelijke hoogte kunnen worden gebracht met de inkomens van de medisch specialisten in de academische ziekenhuizen. De AMS is hierop (ook) opgenomen in de CAO Ziekenhuizen 2001-2002.
- De minister heeft tijdens een overleg met eiseres sub 1 in november 2001 te kennen gegeven na vaststelling door het College tarieven gezondheidszorg (CTG) van beleidsregels voor het bepalen van de aanvaardbare kosten voor loondienstverband van - voorzover hier van belang - medisch specialisten in algemene en categorale ziekenhuizen, de problemen inzake de inkomens van psychiaters in GGZ-instellingen voor te leggen aan het kabinet.
- Het CTG heeft in februari 2002 bedoelde beleidsregels vastgesteld. De aanvaardbare kosten zijn voor 2001 neergelegd in Beleidsregel I-492 (Beleidsregel medisch specialisten in dienstverband) en voor 2002 in Beleidsregel I-543 (Beleidsregel aanpassing aanvaardbare kosten 2001). De minister heeft deze beleidsregels goedgekeurd.
2. De vordering, de gronden daarvoor en het verweer
Eiseressen vorderen na wijziging van eis - zakelijk weergegeven - gedaagde te gelasten:
A. in het BKZ als aanvullende financiering ter gedeeltelijke compensatie van de invoering van de AMS in de GGZ-sector een bedrag van
€ 21,3 miljoen voor 2001 en een bedrag van € 22,6 miljoen voor 2002 ter beschikking te stellen;
B. één of meer beleidsregels vast te stellen, dan wel door het CTG te doen vaststellen, ertoe strekkende dat de Beleidsregels I-492 en I-543 van het CTG overeenkomstige toepassing zullen vinden met betrekking tot de loonkosten van de psychiaters in dienstverband van GGZ-instellingen, met dien verstande dat voor het jaar 2001 de hiervoor beschikbare macromiddelen in totaal € 21,3 miljoen bedragen en voor 2002 in totaal
€ 22,6 miljoen.
Daartoe voeren eiseressen het volgende aan.
Door voor de algemene en categorale ziekenhuizen wel aanvullende middelen beschikbaar te stellen voor de invoering van de AMS en voor de GGZ-instellingen niet, handelt de minister van VWS in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, en voorts in strijd met de Wet tarieven gezondheidszorg (Wtg). Voor psychiaters in de GGZ-instellingen geldt dezelfde functiewaarderingssystematiek als voor psychiaters in de algemene en categorale ziekenhuizen, er is sprake van gelijke functies, behandeling van gelijke problemen in vergelijkbare organisaties en voor een deel zelfs behandeling van dezelfde patiënten. Als gevolg van de handelwijze van de minister lijden de
GGZ-instellingen direct nadeel. Adequate invulling van de openstaande vacatures wordt in toenemende mate onmogelijk door het verschil in beloning. Dit leidt er ook toe dat de reeds bestaande wachtlijsten binnen de GGZ-instellingen nog meer onder druk komen te staan; daarmee staat ook de kwaliteit van de geboden zorg op het spel. De nadelige gevolgen voor de GGZ-instellingen zijn onevenredig in verhouding tot het belang van gedaagde. Gelijkstelling van de (norm)inkomens van de psychiaters in de GGZ-instellingen met de inkomens van psychiaters in de algemene en categorale ziekenhuizen leidt tot een extra financieel beslag van € 21,3 miljoen voor 2001 en € 22,6 miljoen voor 2002 (zijnde het te overbruggen verschil in inkomen per fte vermenigvuldigd met het aantal fte psychiaters in de
GGZ-instellingen opgeteld bij het aantal fte vacatures (in totaal 1248 fte)). Eiseressen hebben, gelet op het aantal openstaande vacatures (130), de omstandigheid dat rond april 2002 de budgetten voor 2002 worden vastgesteld en de omstandigheid dat zij zelf niet over reserves beschikken om de extra kosten op te vangen, een spoedeisend belang bij de gevraagde voorzieningen.
Gedaagde voert gemotiveerd verweer, dat hierna, voorzover nodig, zal worden besproken.
3. De beoordeling van het geschil
3.1. De burgerlijke rechter - in dit geval die in kort geding - is bevoegd tot kennisneming van de vorderingen van eiseressen, nu daaraan de stelling ten grondslag wordt gelegd dat gedaagde jegens hen onrechtmatig handelt. Eiseressen zijn in hun vorderingen ook ontvankelijk. Zij richten zich immers niet tegen een besluit van gedaagde (de minister van VWS) waartegen een andere, met voldoende waarborgen omgeven, rechtsgang openstaat. In het bijzonder is geen sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.
3.2. Bij hun vorderingen hebben eiseressen een voldoende spoedeisend belang. Zij verlangen maatregelen die tot gevolg hebben dat de verschillen in honorering tussen de psychiaters in de GGZ-instellingen enerzijds en de medisch specialisten (onder wie psychiaters) in de algemene en categorale ziekenhuizen anderzijds worden opgeheven. Het is aannemelijk dat dergelijke verschillen een (direct voelbare) negatieve invloed hebben op de aantrekkingskracht van hun instellingen voor psychiaters. Dit is te ernstiger nu eiseressen aannemelijk hebben gemaakt dat er al vele onvervulbare vacatures voor psychiaters in de GGZ-instellingen bestaan.
3.3. Eiseressen beroepen zich voor hun vorderingen niet op enige toezegging van de minister om ook ter zake van de honorering van de psychiaters in de
GGZ-instellingen extra financiële middelen ter beschikking te stellen. Evenmin stellen zij dat de minister op enig moment dienaangaande verwachtingen heeft gewekt waarvan zij thans niet kan terugkomen. De centrale stelling van eiseressen is dat de minister gelijke gevallen gelijk moet behandelen; volgens hen doet zij dat in dit geval niet en handelt zij daardoor onrechtmatig. De overige grondslagen van de vorderingen - strijd met het evenredigheidsbeginsel en met de systematiek van de Wtg - hangen hiermee in de kern samen en komen, voorzover dit anders is, hierna afzonderlijk aan de orde.
3.4. Er zijn ten minste drie redenen om deze - aldus opgebouwde - vorderingen in dit kort geding terughoudend te beoordelen.
De eerste reden betreft de context waarbinnen de verstrekking van de (begrotings)middelen waarover het hier gaat plaatsvindt. Eiseressen hebben met hun vorderingen de politieke besluitvorming over de Voorjaarsnota 2002 afgewacht. Daarin heeft het kabinet nadere afwegingen gemaakt voor de publieke uitgaven mede voor de volksgezondheid. Die afwegingen zijn onderwerp van politieke controle. De burgerlijke rechter past terughoudendheid bij het nemen van beslissingen die deze afweging en controle kunnen doorkruisen.
De tweede reden voor terughoudendheid schuilt in het karakter van de vordering onder B. Voor de positie van eiseressen is toewijzing van dit onderdeel essentieel; gegeven het systeem van de Wtg vergt de door hen gewenste structurele wijziging in het niveau van honorering van psychiaters in dienst van de GGZ-instellingen een verandering in de beleidsregels ingevolge de Wtg. De vordering onder B heeft een algemeen en naar haar aard definitief karakter, ook al kan een eenmaal vastgestelde beleidsregel later weer worden gewijzigd. Een dergelijke voorziening is in kort geding niet volstrekt onmogelijk, maar vereist een terughoudende opstelling van de rechter. Temeer is dit het geval nu artikel 13 Wtg een zekere mate van beleidsvrijheid aan de minister van VWS laat en een vastgestelde beleidsregel, alvorens van kracht te worden, nog aan de zogeheten voorhangprocedure is onderworpen; een voorgenomen beleidsregel moet aan de Staten-Generaal worden voorgelegd.
Ook overigens vorderen eiseressen een verregaande voorziening, waarvan - indien een desbetreffende uitspraak in dit kort geding later wordt vernietigd of terzijde wordt gesteld - de gevolgen niet of heel moeilijk ongedaan zijn te maken. Ook dit gegeven noopt tot terughoudendheid.
3.5. De eis van terughoudendheid betekent niet dat toewijzing van vorderingen als die van eiseressen in kort geding onmogelijk zijn. Voor honorering is echter wel vereist dat gedaagde (de minister) onmiskenbaar onrechtmatig heeft gehandeld. In dit geval betekent dit dat buiten redelijke twijfel moet staan dat het niet beschikbaar stellen van aanvullende financiële middelen voor de toepassing van de AMS ook in de GGZ een schending oplevert van het algemene beginsel van behoorlijk bestuur dat gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld, dan wel dat het evenredigheidsbeginsel of voorschriften van de Wtg evident zijn geschonden.
3.6. Aan deze eis is in dit kort geding niet voldaan. Hoewel "uitwisselbaarheid" tussen psychiaters in dienst van GGZ-instellingen enerzijds en van algemene of categorale ziekenhuizen anderzijds aannemelijk is - in deze zin dat voor veel (zittende én aankomende) psychiaters een reële keuze bestaat tussen een dienstverband in de ene of de andere categorie -, kunnen deze beroepsbeoefenaren vanuit het thans aan de orde zijnde perspectief niet zonder meer aan elkaar worden gelijkgesteld. Tussen partijen is niet in geschil dat de oprichting van eiseres sub 1 in 1997 mede als achtergrond had dat de sector van de geestelijke gezondheidszorg op eigen wijze zijn belangen wilde behartigen. In de lijn hiervan zijn er afzonderlijke cao's voor de GGZ-instellingen en voor de algemene en categorale ziekenhuizen, elk met een afzonderlijk "loongebouw". Hierbij is ook van belang dat aan de algemene en categorale ziekenhuizen zowel medisch specialisten in loondienst als vrijgevestigde medisch specialisten zijn verbonden, hetgeen - naar vaststaat - bij de GGZ-instellingen niet het geval is. Deze verschillen, tezamen en in onderling verband bezien, wettigen de conclusie dat er, binnen de hier besproken context, geen sprake is van een onmiskenbare gelijkheid tussen beide categorieën psychiaters. Daarbij blijft nog onbesproken dat de minister, naar tussen partijen vaststaat, bij de beschikbaarstelling van het bedrag van ƒ 44 miljoen (circa € 20 miljoen) de kanttekening heeft gemaakt dat zij daarmee geen uitspraak deed over de absolute hoogte van het inkomen van de specialist in loondienst.
3.7. Evidente strijd met het evenredigheidsbeginsel is er evenmin. Niet is aannemelijk geworden dat de (stellig aanwezige) negatieve gevolgen van het achterblijven van het salarisniveau van de psychiaters in de GGZ-instellingen bij dat van hun collega's in loondienst bij de algemene en categorale ziekenhuizen, in een kennelijke wanverhouding staan tot de doelen die de minister heeft gediend met haar besluit om de wensen van eiseres sub 1 niet te honoreren (en op macroniveau beschikbaar gekomen aanvullende middelen te bestemmen voor andere doelen binnen haar beleidsterrein). Eiseressen hebben hiertoe onvoldoende gesteld. Bovendien is van belang dat elke voor een bepaalde groep totstandgekomen salarismaatregel - preciezer gezegd: elke bijdrage om op cao-niveau afgesproken salarisstijgingen financieel mogelijk te maken - een uitstraling kan hebben naar andere groepen; zo is het ook gegaan in de keten van opeenvolgende maatregelen waarvan de beschikbaarstelling van ƒ 44 miljoen in verband met de opneming van de AMS in de CAO Ziekenhuizen 2001-2002 voorlopig de laatste was.
3.8. De (systematiek van de) Wtg vereist niet - en zeker niet buiten redelijke
twijfel - dat in de tariefstelling ruimte wordt gevonden voor gelijkstelling van de hier genoemde categorieën psychiaters in loondienst.
3.9. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de vorderingen moeten worden afgewezen.
3.10. Eiseressen zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
4. De beslissing
De voorzieningenrechter:
Wijst de vorderingen af.
Veroordeelt eiseressen in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van gedaagde begroot op € 896,--, waarvan € 193,-- aan griffierecht.
Dit vonnis is gewezen door mr. H.F.M. Hofhuis en uitgesproken ter openbare zitting van 3 mei 2002 in tegenwoordigheid van de griffier.
JB