Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
sector civiel recht - meervoudige kamer
Vonnis in de zaak met rolnummer 00/2130 van:
1. [eiser1],
wonende te [woonplaats] (gemeente [gemeentenaam]),
2. [eiser2],
3. [eiser3],
beiden wonende te [woonplaats],
eisers,
procureur mr P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
tegen
de STAAT DER NEDERLANDEN (ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij),
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
procureur eerst mr J.W.H. van Wijk, thans mr J.P. Heinrich.
Eiser onder 1 wordt aangeduid als [eiser1], eisers onder 2 en 3 gezamenlijk als [eiser2 en 3] en alle eisers gezamenlijk als [eisers 1,2,3] Gedaagde wordt aangeduid als de Staat.
De rechtbank heeft kennis genomen van de volgende stukken:
- de dagvaarding en de zakelijk daarmee overeenstemmende conclusie van eis met producties;
- de conclusie van antwoord met producties;
- de conclusie van repliek met producties;
- de conclusie van dupliek;
- een brief zijdens de Staat d.d. 26 april 2002 met productie;
- een brief zijdens [eisers 1,2,3] d.d. 3 mei 2002 met producties.
[eisers 1,2,3] hebben hun zaak doen bepleiten door mr A.A.M. van Beek, advocaat te Tilburg, de Staat door mr R. Snel, kantoorgenoot van zijn procureur.
Zij hebben pleitnotities overgelegd.
RECHTSOVERWEGINGEN
1 de feiten
1.1 [eiser1] dreef sinds jaar en dag een fokzeugen- en vleesvarkenshouderij te [woonplaats]; [eiser2 en 3] dreven sinds jaar en dag een akkerbouwbedrijf te [woonplaats] op ongeveer 60 km van het bedrijf van [eiser1].
1.2 Op 17 juni 1996 heeft [eiser1] een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer aangevraagd voor het veranderen van zijn fokzeugen- en vleesvarkenshouderij in verband met uitbreiding van het aantal te houden varkens. Deze vergunning is hem op 10 maart 1997 verleend.
1.3 [eisers 1,2,3] zijn in de loop van 1997 met elkaar overeengekomen dat zij in samenwerking met elkaar varkens zouden gaan houden. Op 23 september 1997 zijn zij nader overeengekomen dat de samenwerking in de vorm van een maatschap zou worden uitgeoefend (verder: de maatschap). Vóór het aangaan van deze samenwerking hebben [eiser2 en 3] geen varkenshouderij uitgeoefend.
1.4 De maatschap heeft vóór 14 oktober 1998 een formulier Aanmelding Besluit hardheidsgevallen als bedoeld in artikel 2 derde Pro lid, van het (op de Wet herstructurering varkenshouderij, verder te noemen de Whv, gebaseerde) Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (verder: het Besluit) ingediend bij het daartoe aangewezen Bureau Heffingen (verder: het bureau).
1.5 Bij brief van 29 december 1999 heeft het bureau aan de maatschap meegedeeld dat het bedrijf van de maatschap niet in aanmerking kon komen voor categorie 3 van het Besluit (zakelijk weergegeven: het vergroten van het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de Whv bepaalde varkensrecht bij bedrijven die voor 10 juli 1997 bezig waren hun productiecapaciteit binnen de voor hen geldende mestproductierechten uit te breiden en daartoe concrete stappen hadden gezet). Het bureau heeft dientengevolge geen varkensrecht voor de maatschap geregistreerd. De brief bevat voorts de volgende passage:
"Het niet in aanmerking komen van uw bedrijf voor de genoemde categorie van het Besluit vloeit rechtstreeks voort uit dit besluit. Bezwaar maken en beroep instellen tegen dit bericht is dan ook niet mogelijk.".
1.6 Op 2 juni 2001 en op 12 november 2001 heeft de maatschap bezwaarschriften ingediend tegen de weigering van het bureau om aan haar toekomend varkensrecht te registreren. Bij brief van (naar de rechtbank ten pleidooie heeft begrepen) april 2002 heeft de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij de bezwaren van de maatschap ongegrond verklaard.
2 de vordering, de grondslag en het verweer
2.1 [eisers 1,2,3] vorderen dat de rechtbank bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
primair
I. voor recht zal verklaren dat de Staat jegens hen onrechtmatig handelt door te weigeren het hun op grond van het besluit toekomend varkensrecht, zoals berekend in de dagvaarding, althans zoals de rechtbank in goede justitie vermeent te behoren, op hun naam te registreren;
II. de Staat zal veroordelen te hunnen name de voor hen uit het Besluit voortvloeiende varkensrechten te registreren, op straffe van een dwangsom van ƒ 10.000,-, althans ter grootte van een door de rechtbank in goede justitie te bepalen bedrag, voor elke dag dat de Staat na betekening van dit vonnis in gebreke blijkt de varkensrechten te hunnen name te registreren;
III. de Staat zal bevelen te aanvaarden en te gedogen dat zij in het kader van hun bedrijfsvoering uit kunnen gaan van het door hen in de dagvaarding opgegeven varkensrecht, zulks onder verbeurte van een dwangsom van ƒ 50.000,-, althans ter grootte van een door de rechtbank in goede justitie te bepalen bedrag, per gebeurtenis en per dag of dagdeel dat de Staat dit bevel niet in acht neemt;
subsidiair
I. voor recht zal verklaren dat de Staat jegens hen onrechtmatig handelt door de Whv vast te stellen en uit te vaardigen zonder in dat kader te voorzien in een voor hen integrale vergoeding van de door hen ten gevolge van de vaststelling en inwerkingtreding van de Whv geleden en nog te lijden schade;
II. de Staat zal veroordelen tot vergoeding aan hen van de door hen ten gevolge van de vaststelling en uitvaardiging van de Whv geleden en nog te lijden schade, vast te stellen bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag der dagvaarding tot die der algehele voldoening;
III. de Whv buiten toepassing zal verklaren zolang de Staat aan hen de door hen ten gevolge van de vaststelling en uitvaardiging van de Whv geleden en nog te lijden schade nog niet heeft vergoed;
primair en subsidiair
met veroordeling van de Staat in de kosten van het geding, vermeerderd met de wettelijke rente als de Staat deze niet binnen 14 dagen na dagtekening van dit vonnis zal hebben betaald.
2.2 [eisers 1,2,3] voeren als grondslag voor hun primaire vordering aan dat de Staat zonder opgaaf van redenen heeft geweigerd het hun toekomende varkensrecht op hun naam te registreren. Zij menen dat de Staat door die weigering onrechtmatig jegens hen handelt, met name gelet op hun enorme belangen daarbij, nu het houden van varkens zonder varkensrecht een economisch delict oplevert. Zij wijzen er daarbij op dat de door de wetgever ingenomen stelling dat de omvang van het varkensrecht rechtstreeks uit de wet dan wel het Besluit voortvloeit en niet afhankelijk is van enige besluitvorming of registratie, niet zover gaat dat zij pas in een strafvervolging duidelijkheid kunnen krijgen over de hoogte van hun varkensrecht. Zij voeren voorts onder opgave van redenen aan dat zij aan de in het Besluit voor categorie 3 genoemde voorwaarden voldoen en leggen een berekening over van de omvang van het hun toekomende varkensrecht.
2.3 Als grondslag voor hun subsidiaire vordering voeren [eisers 1,2,3] aan dat varkensrechten vermogensrechten zijn en dat die, ingeval de rechtbank mocht oordelen dat zij niet in aanmerking komen voor enig varkensrecht, hun integraal worden ontnomen. Zij stellen dat de invoering van de Whv een inbreuk vormt op artikel 1 van Pro het eerste protocol bij het Europees Verdrag ter bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (verder: het protocol) en dat de proportionaliteit tussen die inbreuk en het te dienen algemeen belang ontbreekt, nu die inbreuk niet of niet op adequate wijze wordt gecompenseerd. Naar hun mening ontbreken bijzondere omstandigheden die het totaal ontbreken van compensatie zouden kunnen rechtvaardigen.
2.4 De Staat voert gemotiveerd verweer.
3 beoordeling
3.1 De rechtbank stelt voorop dat het College van Beroep voor het bedrijfsleven (verder: het CBb) in zijn uitspraak van 19 juni 2001 (AWB 00/581) betreffende een geval waarin ene Georgius een formulier als omschreven in rechtsoverweging 1.4 had ingezonden, het bureau hem had bericht dat zijn bedrijf niet in aanmerking kwam voor categorie 3, het door hem daartegen ingediende bezwaarschrift bij brief niet-ontvankelijk was verklaard en hij daartegen beroep had ingesteld bij het CBb, voor zover van belang als volgt heeft geoordeeld:
"Het College is van oordeel dat … zich niet de situatie voordoet dat de mededeling omtrent de (toepasselijkheid van het Besluit in relatie tot de) omvang van het varkensrecht niet is gericht op rechtsgevolg. Het College overweegt te dien aanzien als volgt.
Het Besluit wijst de categorieën aan van gevallen waarin het varkensrecht c.q. het fokzeugenrecht op andere wijze wordt berekend dan is neergelegd in Hoofdstuk II en artikel 24 van Pro de Whv. Om voor indeling in een zodanige categorie in aanmerking te komen moet worden voldaan aan een aantal voorwaarden. Tot die voorwaarden behoort het tijdig doen van een melding waarin de categorie waarvoor men in aanmerking wil komen, is aangegeven en waarin gegevens zijn vervat waaruit kan blijken dat de aanvrager daadwerkelijk voor de betrokken categorie in aanmerking komt. In het geval van appellant gaat het daarbij onder meer om het gegeven dat in de in het Besluit aangegeven periode voor zijn bedrijf een milieuvergunning is aangevraagd.
De tijdigheid van de melding en de juistheid c.q. bruikbaarheid van de daarin vervatte gegevens moeten door verweerder beoordeeld worden alvorens kan worden bepaald of het bedrijf van de aanvrager past in de door hem gewenste categorie van het Besluit. De aanvrager is dus afhankelijk van die beoordeling; pas nadat deze heeft plaatsgevonden kan - aan de hand van de wettelijke voorschriften - de omvang van het varkensrecht c.q. fokzeugenrecht worden berekend. Valt de beoordeling ongunstig uit, dan gebeurt er niets.
In die zin onderscheidt zich dus de situatie van appellant van die, bedoeld in de uitspraak Rooks, waarin - kort gezegd - de omvang van de varkensrechten rechtstreeks voortvloeide uit de aangifte overschotheffing 1996. De omstandigheid dat in het geval van appellant verweerder met handen en voeten gebonden is aan het dwingend bepaalde in het Besluit - en dat het hier dus om de uitoefening van een gebonden beschikkingsbevoegdheid gaat - ontneemt aan de beslissing van verweerder omtrent het al dan niet indelen in enige categorie van het Besluit niet het karakter van rechtshandeling. Zonder zodanige indeling bestaat immers geen aanspraak op de gunstiger berekening van het varkensrecht en/of fokzeugenrecht.
Uit het vorenstaande vloeit voort dat de brief … een besluit bevat als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb …".
Het CBb heeft vervolgens het beroep van Georgius gegrond verklaard, het besluit van verweerder vernietigd en bepaald dat verweerder opnieuw op het bewaar moest beslissen met inachtneming van het in de uitspraak overwogene.
3.2 Partijen zijn bij pleidooi ingegaan op deze uitspraak. De Staat heeft aangevoerd dat [eisers 1,2,3] gelet op deze uitspraak niet-ontvankelijk dienen te worden verklaard in hun vorderingen. [eisers 1,2,3] hebben aangevoerd dat de uitspraak van het CBb onbegrijpelijk is gezien zijn eerdere uitspraken en een aantal door hen geciteerde passages uit de parlementaire stukken bij het voorstel van de Whv en uit de nota van toelichting bij het Besluit. Voorts hebben zij aangevoerd dat het CBb het Besluit onjuist heeft gelezen, aangezien het ten onrechte spreekt van een aanvrager, aangezien er in het geheel geen verzoek wordt gedaan, dat het bureau geen taak of bevoegdheid heeft bij het beoordelen van de tijdigheid van de melding en de bruikbaarheid van de gegevens, dat het CBb ten onrechte heeft overwogen dat het bureau deze beoordeling moet verrichten alvorens kan worden bepaald of het bedrijf past in de gewenste categorie en dat een belanghebbende dan ook niet afhankelijk is van de beoordeling door het bureau. [eisers 1,2,3] wijzen er voorts op dat de overweging van het CBb dat, indien de beoordeling ongunstig uitvalt, er niets gebeurt, erop duidt dat de reactie van het bureau niet het karakter van een besluit heeft. Bovendien stellen zij dat het CBb abusievelijk overweegt dat de indeling in enige categorie het karakter van een rechtshandeling heeft aangezien zonder die indeling geen aanspraak op een varkensrecht bestaat. Tenslotte stellen zij dat in het geheel geen beoordeling plaatsvindt, althans behoeft plaats te vinden, omdat belanghebbenden zelf de omvang van het voor hen geldende varkensrecht kunnen bepalen door de in de Whv en het Besluit opgenomen regels letterlijk te volgen. Naar hun mening staat het het bureau of de minister niet vrij om daar een nadere interpretatie aan te geven.
3.3 De rechtbank merkt in de eerste plaats op dat niet is gesteld of gebleken dat de situatie waarin [eisers 1,2,3] verkeren, op enig punt afwijkt van de situatie van Georgius. Immers ook hier betreft het een aanmelding voor categorie 3 en is met name de vraag aan de orde of de overgelegde stukken inzake de milieuvergunning kunnen dienen tot indeling van de aanmelding in categorie 3.
3.4 Gelet hierop verwerpt de rechtbank de stellingen van [eisers 1,2,3] Weliswaar wijzen de door [eisers 1,2,3] aangehaalde passages in de parlementaire stukken en de nota van toelichting bij het Besluit erop dat de regering van mening was dat er (ook) in een geval als het onderhavige geen sprake was van een besluit, maar nu in de wetgeving zelf beroep op de rechter niet is uitgesloten, is het aan de rechter om te beoordelen of al dan niet van een besluit sprake is. Dat in een eerder geval het CBb tot een ander oordeel is gekomen dan in zijn uitspraak van 29 juni 2001 doet aan die bevoegdheid niet af. Het feit dat [eisers 1,2,3] bij het bureau een melding en geen aanvraag hebben ingediend, doet niet ter zake, nu gelet op het oordeel van het CBb dat de brief van het bureau een besluit bevat, de melding als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht moet worden bestempeld. Dat het bureau zijn besluit volgens strikte wettelijke regels moet nemen ontneemt aan die (gebonden) beslissing haar beslissingskarakter niet. De vraag in hoeverre het bureau daarbij de wettelijke eisen moet interpreteren is afhankelijk van de eenduidigheid daarvan. Uit het feit dat partijen van mening verschillen over de vraag of de overgelegde stukken inzake de milieuvergunning de indeling in categorie 3 kunnen dragen volgt reeds dat duiding van artikel 9, eerste lid, van het Besluit nodig is. Uit de aard der zaak volgt dat het bureau die beslissing moet nemen voordat het al dan niet tot registratie overgaat. De beslissing van het bureau of aan de wettelijke eisen is voldaan en om op grond daarvan al dan niet tot registratie over te gaan heeft tot gevolg dat daarmee vaststaat of al dan niet aanspraak kan worden gemaakt op een gunstiger berekening van het varkens- of fokzeugenrecht.
3.5 Gelet op hetgeen in de rechtsoverwegingen 3.1 tot en met 3.4 is overwogen is de rechtbank in navolging van het CBb van oordeel dat de in rechtsoverweging 1.5 bedoelde brief een besluit bevat als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Aangezien tegen dit besluit een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat bij het CBb, dienen [eisers 1,2,3] in hun primaire vorderingen niet-ontvankelijk te worden verklaard.
3.6 De subsidiaire vorderingen van [eisers 1,2,3] delen het lot van de primaire vorderingen. Tot de taak van het CBb om te toetsen of het bureau heffingen overeenkomstig de wettelijke voorschriften heeft beslist, moet mede gerekend worden de toetsing of die voorschriften voldoen aan artikel 1 van Pro het protocol. Waar [eisers 1,2,3] slechts voor zichzelf procederen teneinde hun varkensrechten zeker te stellen (en niet bijvoorbeeld voor een grote groep betrokkenen waarvan niet gevergd zou kunnen worden dat zij ieder voor zich een procedure omtrent de rechtsgeldigheid van de regelgeving beginnen), hebben zij naar het oordeel van de rechtbank geen belang bij een afzonderlijke procedure voor de burgerlijke rechter, uitsluitend gericht op een verklaring voor recht.
3.7 Nu [eisers 1,2,3] de onderhavige procedure hebben aangespannen ten gevolge van uitlatingen zijdens de Staat (laatstelijk in de in rechtsoverweging 1.5 aangehaalde brief), zal de rechtbank de Staat veroordelen in de kosten van het geding.
BESLISSING
De rechtbank
- verklaart [eisers 1,2,3] niet-ontvankelijk in hun vorderingen;
- veroordeelt de Staat in de kosten van het geding, tot op heden aan de zijden van [eisers 1,2,3] begroot op € 241,73 (inclusief BTW) aan verschotten en € 1.560,- aan salaris procureur;
- verklaart deze kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mrs A.V. van den Berg, M.J. van der Ven en F. Waardenburg en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 22 mei 2002 in tegenwoordigheid van de griffier.