Uitspraak
Rechtbank ‘s-Gravenhage
sector bestuursrecht
tweede afdeling, enkelvoudige kamer
Reg. nr. AWB 02/210 BESLU
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
A, B en C, wonende te D, eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag, verweerder.
Ontstaan en loop van het geding
In het kader van een in februari 2001 uitgevoerd onderzoek naar het gebruik van de woning aan het perceel […] te Den Haag heeft verweerder geconcludeerd dat deze woning, zonder dat daarvoor de benodigde vergunningen zijn verkregen, kamergewijs door eisers wordt bewoond.
Bij brief van 28 februari 2001 heeft verweerder de eigenaar van de woning, de heer E, middels toezending van een concept-besluit ervan op de hoogte gebracht dat het voornemen bestaat om hem met aanzegging van bestuursdwang te gelasten het kamerverhuurbedrijf dan wel het onrecht-matig gebruik van de woning te beëindigen. Voorts heeft verweerder de eigenaar bij deze brief in de gelegenheid gesteld om zijn zienswijze met betrekking tot het concept-besluit naar voren te brengen. Bij brief van 6 maart 2001 heeft verweerder ook eisers van het voorgenomen besluit op de hoogte gebracht.
Nadat de eigenaar van de woning op 13 maart 2001 mondeling zijn zienswijze ten aanzien van het voorgenomen besluit heeft ingediend, heeft verweerder bij besluit van 12 april 2001, gericht aan zowel de eigenaar van de woning als aan eisers, zijnde de (hoofd) bewoner(s) van de woning, met aanzegging van bestuursdwang gelast het kamerverhuurbedrijf dan wel het onrechtmatig gebruik van de woning vóór 25 mei 2001 te beëindigen.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 22 mei 2001 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Eisers zijn op 18 oktober 2001 omtrent hun bezwaar gehoord door de Adviescommissie bezwaarschriften.
Bij besluit van 26 november 2001 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften, het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 7 januari 2002, ingekomen bij de rechtbank op dezelfde datum en nader aangevuld bij brief van 26 februari 2002, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en tevens bij brief van 28 maart 2002 een verweerschrift ingediend.
De zaak is op 9 oktober 2002 ter zitting behandeld.
Namens eisers is A verschenen, bijgestaan door de advocaat van eisers mr. M.J. Post.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.M. Krijgsman.
Motivering
In dit geding dient de vraag te worden beantwoord of het bestreden besluit, waarbij verweerder het besluit van 12 april 2001 heeft gehandhaafd waarbij eisers met aanzegging van bestuursdwang is gelast het onrechtmatig gebruik van de woning te beëindigen, in rechte stand kan houden.
Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders om te zetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte.
In artikel 30, tweede lid, van de Huisvestingswet is bepaald dat onder zelfstandige woonruimte als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt verstaan een woonruimte welke een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
Artikel 33, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Stadsgewest Haaglanden (hierna: de Huisvestingsverordening) bepaalt dat het verbod als bedoeld in artikel 30 van Pro de Huisvestingswet uitsluitend van toepassing is op woonruimten die behoren tot de in bijlage III van deze verordening opgenomen categorieën woonruimten.
Blijkens bijlage III bij de Huisvestingsverordening betreffen de in artikel 33 van Pro de Huisvestingsverordening bedoelde woonruimten alle woonruimten met uitzondering van standplaatsen voor woonwagens en ligplaatsen voor woonschepen.
Voorts wordt ingevolge artikel 1, onder m, van de Huisvestingsverordening onder huishouden verstaan: een alleenstaande dan wel twee of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen voeren.
In artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is bepaald dat het gemeentebestuur bevoegd is tot toepassing van bestuursdwang.
Ingevolge artikel 125, tweede lid, van de Gemeentewet wordt de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Voorts bepaalt artikel 5:21 van Pro de Awb in dit verband dat onder bestuursdwang wordt verstaan het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
Eisers hebben in beroep, kort samengevat, het volgende aangevoerd. Volgens eisers is de kern van het bestreden besluit dat zij geen duurzame gemeenschappelijke huishouding kunnen voeren omdat zij asielzoekers zijn en in afwachting zijn van een beslissing op hun asielaanvraag. Aldus legt verweerder volgens eisers het begrip duurzaamheid zo uit dat er geen sprake is van duurzaamheid als de tijdelijkheid van het samenwonen reeds van tevoren vaststaat. Eisers achten deze uitleg tamelijk willekeurig aangezien verweerder de gemeenschappelijke huishouding van een kleine groep studenten wel als duurzaam beschouwt en dit huishouden volgens eisers niet duurzamer is dan hun eigen gemeenschappelijke huishouden. In dit verband hebben eisers aangevoerd dat zij sinds het najaar van 1999 gezamenlijk de woning aan de [...]straat huren, dat zij een gemeenschappelijke woonkamer hebben en ook een gemeenschappelijke huishouding voeren. Voorts zijn eisers van mening dat het feit dat een beslissing op de asielaanvraag waarschijnlijk het gemeenschappelijk huishouden zal beëindigen hun positie niet wezenlijk verschillend maakt van een student die na het behalen van het diploma andere woonruimte zal zoeken. Ten slotte hebben eisers aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de inherente afwijkingsbevoegdheid en dat het bestreden besluit in strijd is met de beginselen van behoorlijk bestuur.
Verweerder heeft zich bij het bestreden besluit, zoals aangevuld bij het verweerschrift, samengevat, op het standpunt gesteld dat er sprake is van onrechtmatig gebruik van de woning. Volgens verweerder is er weliswaar geen sprake van een kamerverhuurbedrijf in de zin van de Leefmilieu-verordening Recreatie-inrichtingen C.A. zoals in het besluit van 12 april 2001 was aangenomen, maar is de woning wel zonder de daartoe op grond van de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening benodigde vergunning omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte. Verweerder is namelijk van mening dat eisers geen duurzame gemeenschappelijke huishouding als bedoeld in artikel 1, onder m, van de Huisvestingsverordening voeren, maar de woning kamergewijs bewonen. Voorts heeft verweerder aangevoerd dat ten aanzien van portiekwoningen en de wijk waarin de woning aan de [...]straat is gelegen, het beleid wordt gevoerd dat in beginsel geen vergunning wordt verleend voor het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte. Bovendien is verweerder van mening dat de situatie van eisers niet vergelijkbaar is met die van studenten en dat er geen aanleiding bestaat om de hardheidsclausule toe te passen. Ten slotte heeft verweerder geen termen aanwezig geacht op grond waarvan de beginselen van behoorlijk bestuur zouden zijn overtreden.
Ter zitting heeft verweerder nog aangevoerd dat, anders dan bij het bestreden besluit is geoordeeld, in dit geval zowel de Huisvestings-verordening als de Leefmilieuverordening Recreatie-inrichtingen C.A. van toepassing zijn. Verweerder is dan ook van mening dat er sprake is van een kamerverhuurbedrijf in de zin van laatstgenoemde verordening, nu er een samenstel van verblijfsruimten aanwezig is dat door anderen dan de rechthebbende van het gehele perceel [...]straat wordt gebruikt anders dan als zelfstandige woonruimte.
De rechtbank overweegt als volgt.
Verweerder heeft de motivering van het bestreden besluit gewijzigd door ter zitting aan te geven dat het gebruik van de woning aan de [...]straat door eisers niet alleen in strijd moet worden geacht met de Huisvestingsverordening, maar ook met de Leefmilieuverordening Recreatie-inrichtingen C.A.. Het is in beginsel niet onaanvaardbaar dat tijdens een procedure een in een bestreden besluit niet opgenomen motivering alsnog wordt gegeven dan wel een gegeven motivering wordt aangevuld of verduidelijkt. In dit verband kan echter niet worden aanvaard dat de belanghebbende door een dergelijke aanvulling van de motivering in zijn materiële en/of processuele belangen wordt geschaad. Nu verweerder eerst ter zitting de motivering van het bestreden besluit heeft aangevuld, is de rechtbank van oordeel dat eisers door die wijziging van de motivering in hun processuele belangen zijn geschaad. Eisers hebben immers, doordat de motivering pas ter zitting is aangevuld, onvoldoende gelegenheid gehad om op deze wijziging te reageren. De wijziging van de motivering van het bestreden besluit wordt om die reden in het kader van deze procedure buiten beschouwing gelaten, zodat ter beoordeling staat het bestreden besluit zoals dit op 26 november 2001 is genomen.
Beoordeeld dient derhalve te worden of de woning aan de [...]straat onrechtmatig door eisers wordt gebruikt, in die zin dat de woning zonder de daarvoor vereiste vergunning van verweerder is omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte als bedoeld in artikel 30 van Pro de Huisvestingswet. Ingevolge deze bepaling is er sprake van zelfstandige woonruimte als de woonruimte een eigen toegang heeft en door een huishouden kan worden bewoond zonder dat het huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte. Tussen partijen is niet in geschil dat de woning aan de [...]straat een eigen toegang heeft en onafhankelijk van wezenlijke voorzieningen buiten de woning kan worden bewoond. Partijen verschillen er echter over van mening of er sprake is van een huishouden.
Het begrip huishouden is gedefinieerd in bovenaangehaald artikel 1, onder m, van de Huisvestingsverordening. De rechtbank stelt vast dat ten tijde van het bestreden besluit de woning door alledrie eisers werd bewoond, zodat het aantal personen dat toentertijd de woning gebruikte in overeenstemming is met het in artikel 1, onder m, van de Huisvestingsverordening genoemde aantal. Gelet op de in dit artikel gegeven definitie moeten eisers, wil er sprake zijn van een huishouden, toen ook een duurzame gemeenschappelijke huishouding hebben gevoerd of hebben willen voeren.
Eisers hebben in dit verband aangevoerd dat hun situatie vergeleken kan worden met de situatie van een (kleine) groep studenten die gezamenlijk een woning bewoont. Verweerder voert ten aanzien van een dergelijke groep studenten het beleid dat de groep als gezamenlijke huishouding kan worden aangemerkt indien voldaan is aan een aantal voorwaarden. Ter zitting heeft verweerder evenwel aangegeven dat hij dit beleid niet op eisers heeft willen toepassen. Verweerder is van mening dat, aangezien eisers ieder in afwachting zijn van een beslissing op een aanvraag om toelating als vluchteling, eisers de woning aan de [...]straat slechts tijdelijk bewonen en er geen sprake is van een duurzame gemeenschappelijke huishouding; na de beslissingen op de aanvragen zullen eisers immers zelfstandige woonruimte gaan zoeken of zullen zij Nederland moeten verlaten.
De woning aan de [...]straat betreft, zo blijkt uit de overgelegde stukken en de door eisers ter zitting gegeven toelichting, een portiekwoning met een woonkamer en drie slaapkamers. Eisers stellen zich op het standpunt dat zij gezamenlijk gebruik maken van de woonkamer en de keuken. Voorts is de rechtbank gebleken dat eisers gezamenlijk een huurovereenkomst met de eigenaar van de woning hebben gesloten. Eisers stellen dat de huur maandelijks contant uit een door eisers bijeengebracht bedrag wordt voldaan. Bovendien hebben eisers gesteld dat zij de bedoeling hebben om de woning gezamenlijk te gebruiken. Vast staat dat zij ten tijde in geding al ongeveer twee jaar in de woning woonden. Eisers hebben in dit verband aangevoerd dat zij als broers de woning bewonen, zodat er ook een zekere verzorgingsrelatie tussen hen bestaat en zij de huishoudelijke taken onderling verdelen. Verweerder heeft de desbetreffende stellingen van eisers niet betwist.
Gelet op deze feiten en omstandigheden acht de rechtbank het aannemelijk dat eisers vanaf het moment dat zij de woning betrokken een gemeenschappelijke huishouding hebben gevoerd. Voorts acht de rechtbank voldoende aannemelijk dat eisers, gezien de duur van de gezamenlijke bewoning en het feit dat het jaren kan duren voordat er een definitieve beslissing op de aanvragen om toelating als vluchteling wordt genomen, beoogd hebben om aan hun gemeenschappelijke huishouden duurzaamheid te geven. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eisers ten tijde in geding een duurzame gemeenschappelijke huishouding voerden. Hieraan kan niet afdoen dat deze duurzame gemeenschappelijke huishouding mogelijk zal worden beëindigd zodra er een beslissing wordt genomen op de aanvraag van één van de eisers om als vluchteling te worden toegelaten, zoals volgens eisers na het nemen van het bestreden besluit is gebeurd ten aanzien van G, die, na te zijn toegelaten als vluchteling, een eigen woning toegewezen heeft gekregen en de woning aan de [...]straat heeft verlaten. Immers, ook aan andere gemeenschappelijke huishoudens waarbij bij aanvang van het huishouden een zekere duurzaamheid is beoogd, kan, door omstandigheden, (voortijdig) een einde komen.
Nu eisers ten tijde in geding een duurzame gemeenschappelijke huishouding in de woning aan de [...]straat voerden, is de woning niet omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte in de zin van artikel 30 van Pro de Huisvestingswet. Er is zodoende geen sprake van onrechtmatig gebruik van de woning, zodat verweerder niet bevoegd was om bestuursdwang toe te passen. Dit leidt ertoe dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Het beroep van eisers zal dan ook gegrond worden verklaard.
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de door eisers in verband met de behandeling van het beroep gemaakte kosten. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,--, te weten € 322,-- voor het indienen van een beroepschrift en € 322,-- voor het verschijnen ter zitting bij een zaak van gemiddeld gewicht.
Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 26 november 2001;
draagtverweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
bepaalt dat de rechtspersoon gemeente Den Haag aan eisers het door hen betaalde griffierecht, te weten € 109,--, vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 644,--, welke kosten voormelde rechtspersoon aan de griffier dient te vergoeden.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mr. F.J. Verbeek en in het openbaar uitgesproken op 28 oktober 2002, in tegenwoordigheid van de griffier mr. M.B.E. Hersmis.
Voor eensluidend afschrift,
de griffier van de Rechtbank 's-Gravenhage,
Verzonden op: