Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnis in kort geding van 13 mei 2003,
gewezen in de zaak met rolnummer KG 03/514 van:
de stichting
Stichting Al Aqsa,
gevestigd te Heerlen, doch kantoorhoudende te Rotterdam,
eiseres,
procureur mr. R.G.E. de Vries,
advocaten mrs. M.N.R. Nasrullah en D.P. Lobato te Rotterdam,
tegen:
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Financiën en Ministerie van Buitenlandse Zaken),
zetelende te ’s-Gravenhage,
gedaagde,
procureur mr. J.W.H. van Wijk.
1. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 6 mei 2003 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
1.1. Eiseres zamelt – naar gesteld – in Nederland gelden in ten behoeve van behoeftigen in de door de Israëlische autoriteiten bezette Palestijnse gebieden.
1.2. De Veiligheidsraad van de Verenigde Naties heeft op 28 september 2001 resolutie 1373 (2001) aangenomen. Aanleiding voor deze resolutie vormden de terroristische aanslagen die op 11 september 2001 plaatsvonden in de Verenigde Staten van Amerika.
1.3. In resolutie 1373 (2001) is – voorzover hier van belang – het besluit neergelegd dat alle lidstaten maatregelen dienen te nemen om de financiering van terrorisme te voorkomen en te onderdrukken. Meer in het bijzonder is in de resolutie vastgelegd dat tegoeden en andere financiële en economische middelen van personen die terroristische daden plegen, pogen te plegen of daaraan deelnemen of die faciliteren onmiddellijk moeten worden bevroren. Hetzelfde geldt voor tegoeden en andere financiële en economische middelen van entiteiten die het eigendom zijn of worden gecontroleerd door dergelijke personen en van personen en entiteiten die handelen in naam van of op instigatie van dergelijke personen en entiteiten. Het (direct of indirect) ter beschikking stellen van tegoeden, financiële en economische middelen en diensten aan personen en entiteiten als hiervoor bedoeld moet voorts ook verboden worden.
1.4. De Raad van Ministers van de Europese Unie heeft op 27 december 2001 een gemeenschappelijk standpunt inzake terrorismebestrijding aangenomen. Ten aanzien van de financiering van terrorisme zijn in het gemeenschappelijk standpunt soortgelijke besluiten en maatregelen opgenomen als die zijn neergelegd in voornoemde resolutie.
1.5. Voor de uitvoering van internationale besluiten, aanbevelingen of afspraken met betrekking tot het treffen van sancties in het belang van de handhaving of het herstel van de internationale vrede en veiligheid of de bevordering van de internationale rechtsorde dan wel de bestrijding van terrorisme maakt gedaagde – onder meer – gebruik van het instrument van de Sanctiewet 1977.
1.6. Deze wet is, met het oog op de implementatie van de hiervoor aangehaalde internationale verplichtingen, bij wet van 16 mei 2002 gewijzigd. Deze wetswijziging is op 7 juni 2002 in werking getreden.
1.7. Artikel 2 van de Sanctiewet 1977 luidt sinds voormelde wetswijziging als volgt:
“1. Ter voldoening aan verdragen, besluiten of aanbevelingen van organen van volkenrechtelijke organisaties, dan wel aan internationale afspraken, met betrekking tot de handhaving of het herstel van de internationale vrede en veiligheid of de bevordering van de internationale rechtsorde dan wel de bestrijding van terrorisme, kunnen bij algemene maatregel van bestuur ten aanzien van de in de artikelen 3 en 4 bedoelde onderwerpen regels worden vastgesteld.
2. Indien de te stellen regels uitsluitend strekken ter uitvoering van verplichtingen die voortvloeien uit verdragen of uit bindende besluiten van volkenrechtelijke organisaties kan Onze Minister deze vaststellen.”
1.8. In artikel 3, eerste lid, van de Sanctiewet 1977, zoals dat thans luidt, is bepaald dat de in artikel 2 bedoelde regels kunnen betreffen het goederen-, diensten- en financieel verkeer, de scheepvaart, de luchtvaart, het wegverkeer, de post en de telecommunicatie en al hetgeen overigens is vereist ter voldoening aan de verdragen, besluiten, aanbevelingen dan wel internationale afspraken, bedoeld in artikel 2. Vóór de wetswijziging was aan dit artikellid toegevoegd “een en ander met betrekking tot de in de regels aangewezen staten of gebieden”.
1.9. Op 3 april 2003 heeft de Minister van Buitenlandse Zaken de Sanctieregeling terrorisme 2003 vastgesteld. Deze regeling is op 7 april 2003 in de Staatscourant gepubliceerd en op 9 april 2003 in werking getreden. In artikel 2 van deze regeling is het volgende bepaald:
“1. Alle middelen die toebehoren aan de Stichting Al Aqsa worden bevroren.
2. Het is verboden financiële diensten te verrichten voor of ten behoeve van de Stichting Al Aqsa.
3. Het is verboden aan de Stichting Al Aqsa, rechtstreeks dan wel middellijk, middelen ter beschikking te stellen.”
1.10. In de toelichting bij de regeling wordt vermeld dat er aanwijzingen zijn dat door eiseres gelden worden overgemaakt naar organisaties die terrorisme ondersteunen in het Midden-Oosten.
1.11. Bij brief van 9 april 2003 heeft het hoofd van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (verder: AIVD) de directeur-generaal Politieke Zaken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken het volgende medegedeeld:
“(…) Ter bevestiging van eerder gedane mededelingen het volgende. Bij de uitvoering van zijn wettelijke taken heeft de AIVD uit betrouwbare doch kwetsbare bronnen het volgende vernomen.
De in Nederland gevestigde stichting Al Aqsa, opgericht op 24 augustus 1983 [bij brief van 11 april 2003 gewijzigd in: 24 augustus 1993] met als statutair zetel Heerlen, heeft in Nederland geld ingezameld ten behoeve van aan Hamas-gerelateerde organisaties in het Midden-Oosten. Meerdere van deze organisaties stellen geld ter beschikking aan het plegen c.q. het faciliteren van terroristische activiteiten.
De AIVD komt tot de conclusie dat een onderscheid tussen sociale en terroristische activiteiten van Hamas niet langer kan worden gehandhaafd. Hamas, waaraan de vermelde fondsenwervende organisaties zijn gerelateerd, moet worden gezien als een organisatorisch verband van waaruit zowel liefdadigheid als terroristische activiteiten worden gefaciliteerd, waarbij deze activiteiten complementair ten opzichte van elkaar zijn.
De stichting Al Aqsa onderhoudt of heeft contacten onderhouden met fondsenwervende instellingen ten behoeve van Hamas. De stichting Al Aqsa onderhoudt dan wel onderhield banden met Al Aqsa in Duitsland (medio 2002 verboden), Al Aqsa in Denemarken (tegoeden eind 2002 bevroren), Al Aqsa in België alsmede fondsenwervende instellingen ten behoeve van Hamas in het Verenigd Koninkrijk, in Italië, in Zwitserland, Zweden en in Frankrijk.
Er is een gezamenlijke internationale fondsenwervingsactie van de fondsenwervende instellingen, inclusief de Nederlandse Al Aqsa, ten behoeve van Hamas onder naam “Union of the Good” (in het Arabisch Ittilaf Al-Khair). Het in Qatar verblijvende hoofd van de Union of the Good heeft zelfmoordaanslagen op religieuze gronden in het verleden geautoriseerd.
Tot het verbod (van Al Aqsa) in Duitsland was de voorzitter van Al Aqsa in Duitsland tevens voorzitter van Al Aqsa in Nederland. Na het verbod in Duitsland is een bestuurslid van Al Aqsa in België die tevens bestuurslid in Nederland was, voorzitter van Al Aqsa in Nederland geworden (…)”
Dit ambtsbericht, aangevuld met onderliggende informatie, vormt de grondslag voor de Sanctieregeling terrorisme 2003.
1.12. Op verzoek van eiseres heeft er op 17 april 2003 een informatieve bespreking plaatsgevonden tussen het bestuur van eiseres, de raadslieden van eiseres en vertegenwoordigers van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Tijdens deze bespreking heeft het bestuur van eiseres aanvullende informatie verstrekt over de activiteiten van eiseres. Deze informatie heeft voor gedaagde echter geen aanleiding gevormd de jegens eiseres genomen maatregelen in te trekken dan wel aan te passen. Ook aan latere verzoeken van eiseres met die strekking is door gedaagde geen gehoor gegeven.
2. De vordering, de gronden daarvoor en het verweer
Eiseres vordert – zakelijk weergegeven –:
- gedaagde, op straffe van een dwangsom, te verbieden:
1. de goede naam en eer van eiseres stelselmatig aan te tasten en ruchtbaarheid hieraan te geven;
2. alle middelen toebehorend aan eiseres te bevriezen;
3. het verrichten van financiële diensten voor en ten behoeve van eiseres te beletten;
4. derden te verbieden rechtstreeks dan wel middellijk middelen aan eiseres ter beschikking te stellen,
- gedaagde te veroordelen tot betaling aan eiseres van een bedrag van
€ 125.000,--, zulks bij wijze van voorschot op de door eiseres geleden en nog te lijden schade.
Daartoe voert eiseres het volgende aan.
De beschuldigingen aan het adres van eiseres zijn niet met vaststaande feiten gestaafd. Het ambtsbericht van de AIVD biedt voor de beschuldigingen onvoldoende basis. Daar komt bij dat gedaagde in een eerder stadium te kennen heeft gegeven dat er geen aanleiding bestond om maatregelen tegen eiseres te nemen. Eiseres onderhoudt geen banden met Hamas of met aan Hamas gerelateerde organisaties. De door haar ingezamelde gelden worden alleen aangewend voor sociale activiteiten en dit wordt intensief gecontroleerd door de betrokken autoriteiten. Alvorens de Sanctieregeling terrorisme 2003 uit te vaardigen is eiseres niet in de gelegenheid gesteld haar standpunt kenbaar te maken. Eiseres heeft volledige openheid van zaken gegeven aan gedaagde en gedaagde in de gelegenheid gesteld de activiteiten van eiseres te controleren. Op dit laatste aanbod is gedaagde, ten onrechte, niet ingegaan. Gedaagde handelt aldus onrechtmatig jegens eiseres. De handelwijze van gedaagde brengt eiseres onherstelbare schade toe. Eiseres kan aan veel van haar betalingsverplichtingen (huur, gas/water/electra, salarissen) niet meer voldoen en heeft reeds opgestarte projecten moeten stilzetten.
Zelfs indien de handelwijze van gedaagde als rechtmatig moet worden beschouwd, is het toch onrechtmatig omdat gedaagde geen maatregelen heeft getroffen om aan de inhumane situatie waarin eiseres thans verkeert een einde te maken.
Door in de media ruchtbaarheid te geven aan de beschuldigingen die gedaagde jegens eiseres koestert, heeft gedaagde eiseres voorts in haar goede naam en eer aangetast. Eiseres heeft als gevolg hiervan ook schade geleden, welke schade gedaagde dient te vergoeden.
Gedaagde voert gemotiveerd verweer dat hierna, voorzover nodig, zal worden besproken.
3. De beoordeling van het geschil
3.1. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting moet ervan worden uitgegaan dat het eiseres er met name om te doen is dat gedaagde wordt verboden nog verder uitvoering te geven aan de Sanctieregeling terrorisme 2003. Beoordeeld dient te worden of gedaagde door vaststelling en toepassing van die regeling onrechtmatig handelt jegens eiseres.
3.2. Eiseres heeft ter zitting betoogd dat de keuze van gedaagde voor het uitvaardigen van de Sanctieregeling terrorisme 2003 (met een summier toetsingskader als een ambtsbericht van de AIVD) onbegrijpelijk is, nu aan gedaagde, indien hij wenst te beletten dat eiseres nog verder activiteiten uitoefent, ook andere middelen (met een duidelijker omlijnd toetsingskader) ten dienste staan, waaronder een verzoek aan de rechtbank om eiseres verboden te verklaren en/of te ontbinden (artikel 2:20 van het Burgerlijk Wetboek).
3.3. Voor zover eiseres hiermee heeft willen betogen dat voor de Sanctieregeling terrorisme 2003 een (toereikende) wettelijke grondslag ontbreekt, kan zij daarin niet worden gevolgd. De Sanctieregeling terrorisme 2003 is gebaseerd op het tweede lid van artikel 2 en op artikel 3 van de Sanctiewet 1977, welke artikelen de Minister van Buitenlandse Zaken (sinds de wetswijziging van 16 mei 2002) de mogelijkheid bieden om aan internationale sanctiemaatregelen met een bindend karakter die verankerd zijn in verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties, ook wanneer deze maatregelen zijn gericht tegen individuele personen of organisaties zonder aantoonbaar verband met een staat of gebied, bij ministeriële regeling uitvoering te geven. In dit verband zij ook verwezen naar de Memorie van Toelichting bij de vorenbedoelde wetswijziging (Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 28 251, nr. 3). Voor het overige geldt dat gedaagde, indien hij wenst op te treden tegen een rechtspersoon als eiseres, vrij is in zijn keuze voor een bepaald wettelijk instrumentarium.
3.4. Het is vaste jurisprudentie van de Hoge Raad dat de rechter de vaststelling en uitvoering van algemeen verbindende voorschriften (wetten in materiële zin) onrechtmatig kan oordelen op de grond dat sprake is van willekeur in dier voege dat het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voormelde uitvoeringsbesluit bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot het desbetreffende voorschrift is kunnen komen. Bij deze toetsing dient de rechter, aldus de Hoge Raad, de nodige terughoudendheid te betrachten.
3.5. Het belang van gedaagde bij de vaststelling van de Sanctieregeling terrorisme 2003 is gelegen in de bestrijding van terroristische activiteiten in het algemeen en het afsnijden van de financiële voeding van die activiteiten in het bijzonder. Eiseres heeft belang bij een ongehinderde voortzetting van haar activiteiten.
3.6. Aan de Sanctieregeling terrorisme 2003 ligt het hierboven aangehaalde ambtsbericht van de AIVD ten grondslag. De inhoud van het ambtsbericht komt er in de kern op neer dat de gelden die eiseres in Nederland inzamelt ten goede komen aan organisaties die zijn gelieerd aan de (Palestijnse) islamitische beweging Hamas en dat meerdere van deze (aan Hamas gerelateerde) organisaties geld ter beschikking stellen ten behoeve van het plegen c.q. faciliteren van terroristische activiteiten door Hamas.
3.7. Eiseres heeft met klem betoogd dat zij geen gelden beschikbaar stelt aan Hamas of aan aan die beweging gelieerde organisaties. De gelden die zij inzamelt (in 2002 € 1.300.000,--), aldus eiseres, komen in het geheel ten goede aan instellingen die uitsluitend sociale doelen nastreven en sociale activiteiten verrichten en die zijn gevestigd in Israël, in door Israël bezette gebieden en in andere landen (onder andere Canada en Australië). De besteding van de ingezamelde gelden vindt voorts plaats conform de in die landen/gebieden geldende wetten en onder controle van de autoriteiten van die landen/gebieden.
3.8. In het ambtsbericht van de AIVD zijn slechts algemene stellingen neergelegd. Feitelijke gegevens ter onderbouwing van die stellingen ontbreken. Mitsdien kan niet worden beoordeeld, niet door de voorzieningenrechter en ook niet door eiseres, of de in het ambtsbericht verwoorde conclusies worden gedragen door daaraan ten grondslag liggende onderzoeksgegevens, met andere woorden wat het waarheidsgehalte van het ambtsbericht is. Dit klemt temeer, nu eiseres de inhoud van het ambtsbericht, voor zover mogelijk, gemotiveerd heeft betwist.
3.9. Hoewel aan onderhavig ambtsbericht betekenis kan worden toegekend, is de voorzieningenrechter van oordeel dat, zeker in een situatie waarin een rechtssubject op basis van dat ambtsbericht het feitelijk functioneren in belangrijke mate onmogelijk wordt gemaakt, gedaagde niet kan volstaan met de enkele verwijzing naar dat ambtsbericht, nu dit ambtsbericht niet onderbouwd wordt en eiseres de inhoud daarvan gemotiveerd heeft weersproken. Het betoog van gedaagde
– verwijzing naar het ambtsbericht is in het kader van de toetsing van regelgeving door de voorzieningenrechter voldoende, waarbij mede gewezen wordt op het vertrouwelijk karakter van de onderliggende bronnen – wordt dan ook verworpen.
3.10. Gedaagde heeft (subsidiair) aangeboden alleen de voorzieningenrechter inzage te geven in de betreffende onderliggende gegevens. Eiseres heeft de stelling van gedaagde dat hij er belang bij heeft dat de gegevens van de AIVD die aan het ambtsbericht ten grondslag liggen geheim blijven, niet betwist. Eiseres heeft er voorts mee ingestemd dat alleen de voorzieningenrechter kennis neemt van bedoelde vertrouwelijke gegevens.
3.11. Vertrouwelijke inzage door de rechter van relevante stukken lijkt op gespannen voet te staan met een der hoofdbeginselen van het procesrecht, namelijk het recht op hoor en wederhoor. Daardoor zal uit de motivering van het (eind)vonnis na de vertrouwelijke kennisneming niet blijken van datgene waarin vertrouwelijke inzage is gegeven, zodat in zoverre de te geven motivering niet rechtstreeks controleerbaar is. Niettemin is denkbaar dat uit hoofde van overwegingen van openbare orde op genoemd hoofdbeginsel een uitzondering wordt gemaakt. Een dergelijke situatie doet zich thans voor. Daarbij is ook van belang dat partijen met het maken van een uitzondering ingestemd hebben en onderhavige toetsing bovendien bestuursrechtelijke aspecten heeft, in welk recht vertrouwelijke kennisneming door de rechter niet ongebruikelijk is (zie artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht).
3.12. Het voorgaande impliceert dat gedaagde opgedragen zal worden invulling te geven aan vertrouwelijke kennisneming door de voorzieningenrechter van het aan het ambtsbericht van de AIVD ten grondslag liggende dossier, waarbij de voorzieningenrechter zich zal laten bijstaan door de griffier. De voorzieningenrechter gaat ervan uit dat vertrouwelijke kennisneming op korte termijn zal kunnen plaatsvinden.
3.13. Gezien het voorgaande zal elke verdere beslissing worden aangehouden. De overige stellingen van eiseres behoeven, gelet hierop, op dit moment geen bespreking.
4. De beslissing
De voorzieningenrechter:
Gelast gedaagde om binnen een week na heden de voorzieningenrechter in kennis te stellen van de wijze waarop laatstgenoemde, vergezeld van de griffier, vertrouwelijk kennis kan nemen van de aan het ambtsbericht van de AIVD ten grondslag liggende gegevens.
Houdt elke verdere beslissing aan.
Dit vonnis is gewezen door mr. R.J. Paris en uitgesproken ter openbare zitting van 13 mei 2003 in tegenwoordigheid van de griffier.
JB